اقتصادآنلاین - فائزه مومنی؛ تا قبل از روی کار آمدن مدیریت شهری جدید، تصویری که اغلب مردم از شهرداری داشتند، تصویر یک سازمان بسیار توانمند از لحاظ مالی بود. در صحبت‌هایشان توصیه می‌کردند اگر می‌خواهید کار کم و پول خوب داشته باشید، شهرداری بهترین مقصد است. در نظر آنها تهرن هر روز با پروژه‌های بزرگی روبرو بود که چهره شهر را تغییر می‌دادند، از برج میلاد گرفته تا این اواخر، باغ کتاب. اما به مرور پشت پرده این سازمان به ظاهر پولدار مشخص شد و حالا شهرداری به عنوان یک سازمان فاسد، بی‌پول، پرجمعیت با بهره‌وری پایین شناخته می‌شود.
نجفی شهردار سابق تهران با تدوین سند تحویل و تحول شهرداری تهران گوشه کوچکی از فسادهای دو دوره ماقبل خود را افشا کرد و هر روز اعضای شورای شهر از تخلفی دیگر رونمایی می‌کنند. در عین حال شهرداری با منفی 52هزار میلیاردی بدهی، گرفتار تامین منبع درآمدی برای بقای خود نیز است. زیرا نه از آن سویه‌های گذشته خبری هست نه حتی اگر بنا بر تراکم‌فروشی باشد، تمایلی برای ساخت و ساز آن هم در شرایط بد فعلی اقتصادی!همه اینها دست به دست هم داده تا شهرداری تهران حالا با 68هزار نیرو در گرداب نحوه تحقق بودجه خود گرفتار شود.
در این میان چیزی که بیشتر از همه با مرور کارنامه شهرداران گذشته تهران به چشم می‌آید قانون‌گریزی به حد و مرز گذشتگان برای درآمدزایی است به نحوی که این سوال مطرح می‌شود، چرا شهرداری به این سمت و سو هدایت شد. علی نوذرپور کارشناس ارشد مسائل شهری گذشته و شهردار فعلی منطقه 22 به این سوال پاسخ می‌دهد.
چرا تا این حد در شهرداری تهران قانون فرمایشی است و همه چیز به راحتی فدای مصلحت افراد و نه سیستم و مردم می‌شود؟
نوذرپور: قانون در شهرداری تهران فرمایشی نیست؛ اما قانون در سراسر کشور ما از اعتبار، وزانت و سنگینی برخوردار نیست؛ یعنی ما قانون وضع می‌کنیم؛ ولی در اجرای آن حساسیت لازم را نداریم، این مسئله فقط مربوط به شهرداری تهران نیست و در سراسر کشور عدم التزام به قوانین و مقررات متأسفانه به یک رویه تبدیل شده است.
به چند دلیل این اتفاق می‌افتد، یک دلیل این است که شاید پیش از وضع قوانین مطالعه همه جانبه‌ای صورت نگرفته است و پس از ابلاغ، نقاط ضعف آن مشخص می‌شود. اگر ما در تنظیم قوانین و مقررات، مقدمات کار؛ یعنی مطالعات اولیه و تکمیلی را به خوبی انجام بدهیم، قوانین و مقررات منسجم‌تری خواهیم داشت و در عمل با مسائل و مشکلات کمتری مواجه خواهیم شد.
قانون برای نظم بخشیدن به روابط افراد و نهاد‌ها وضع می‌شود، اگر خوب تنظیم شود دلیلی برای رعایت نکردن آن وجود ندارد، قوانین مختلفی در دوره‌های گوناگون شکل گرفته است؛ به طور مثال در دوره آقای احمدی نژاد، بیشترین قوانین و مقررات در حوزه حمل و نقل تصویب شد؛ اما زمانی که مطالعه می‌کنیم متوجه می‌شویم که بخشی از آنها اجرا نشده؛ به این دلیل که شتاب زده تنظیم شده است.
در خصوص شهرداری‌ها دلیل این است که به یک منابع پایدار یا از پیش تعیین شده‌ای وصل نیستند، فرق یک مدیر شهری با یک مدیر دولتی این است که مدیر دولتی اصلاً دغدغه کسب درآمد ندارد و فقط هزینه می‌کند و تکالیفی را که بر عهده دارد انجام می‌دهد؛ اما در مرحله نخست در ذهن یک مدیر شهری این است که درآمدی کسب کند که بتواند آن را هزینه کند، اگر درآمدی کسب نکند، نمی‌تواند هزینه‌ها را تأمین کند.
در ابتدای انقلاب بیش از 50 درصد بودجه شهرداری‌ها را دولت تأمین می‌کرد؛ اما در حال حاضر کمتر از 6 درصد بودجه شهرداری را دولت می‌دهد؛ بنابراین 94 درصد بودجه آنها از منابع عوارضی است، چه عوارض پایدار و چه عوارض ناپایدار و این نشان می‌دهد که سنگینی کار در شهرداری بسیار زیاد است. بند ب تبصره 52 قانون بودجه سال 1362 دولت را مکلف می‌کند که در ظرف سه ماه لایحه خود کفایی شهرداری را تهیه و ابلاغ کند؛ اما پس از 35 سال به تازگی در دولت تصویب شده و هنوز هم به مجلس نرفته است، همین مسئله سبب شده است که در این دوره 35 ساله، دولتی‌ها با این پیش‌فرض که شهرداری باید خود کفا باشد قوانین را تصویب کنند، در این مدت شهرداری‌ها از یک سو با کاهش منابع درآمدی از جانب دولت مواجه شدند و از سوی دیگر با افزایش وظایف؛ بسیاری از وظایف فرهنگی اجتماعی که اکنون شهرداری‌ها انجام می‌دهند در دهه 60 انجام نمی‌دادند، ایجاد فرهنگسرا‌ها، خانه‌های فرهنگ، مددسرا‌ها، خانه‌های مربوط به افراد بی‌بضاعت و... همگی در آن زمان در دست دولت بوده است، دولت بخشی از وظایف خود را آن هم نه به صورت قاعده‌مند، به شهرداری‌ها محول کرده است و منابع درآمدی آن را هم کاهش داده است، در چنین شرایطی شهرداری ناچار است که به سمت راه‌های دیگر برود.
یک منبع ساختمان‌سازی بوده است، به این نحو که ساختمانی ساخته شود، درآمدی از آن ایجاد شود و در اختیار مدیریت شهرداری قرار بگیرد که بتواند هزینه‌های خود را پوشش بدهد؛ بنابراین زمانی که قانونی تصویب می‌شود مانند لغو مصوبه برج_باغ که این درآمد را مورد هجمه قرار می‌دهد، طبیعتا شهرداری با آن مقابله می‌کند و آن را اجرا نمی‌کند، چرا که موجب کسر درآمدش می‌شود، نکته جالب این است که طبق مصوبه تشکیل پرونده و صدور پروانه از تاریخی ممنوع است؛ در حالی که در بسیاری از مناطق برخوردار مثل منطقه 1، پیش از ابلاغ مصوبه مجوز اولیه دریافت و عوارض پرداخت شده است و با این مصوبه مواجه شده و درآمدشان بسیار کاهش‌یافته است.
بنابراین مصوبه در اجرا با مسائلی رو‌به‌رو است که باید اصلاح شود؛ به این دلیل که ما در شهرداری با مردم مواجه هستیم، مواجهه رو در رو؛ یعنی فردی درخواست پروانه داده ، مقدمات آن را انجام داده ، به حساب شهرداری چند میلیارد تومان واریز کرده ، شهرداری هم این پول را هزینه کرده، 5 ماه تا 1 سال طول کشیده تا پروانه صادر شده ؛ اما فرد با این مصوبه رو‌به‌رو شده است، در این شرایط که شهرداری نمی‌تواند بگوید ببخشید من نمی‌توانم پروانه صادر کنم! فرد می‌گوید اگر شهرداری قاعده‌ای را در سیستم خود تعیین می‌کند باید من را که این همه فرصت و هزینه صرف کرده‌ام در نظر بگیرد، قانون باید جامع و کامل باشد که در اجرا با مشکل مواجه نشود.
شهرداران مناطق یا مدیران شهری پول‌هایی را که از مردم می‌گیرند در حساب شخصی خود نمی‌گذارند آن را برای مدیریت شهری هزینه می‌کنند. مناطق پیش قراولان کسب درآمد هستند؛ یعنی منطقه درآمد کسب می‌کند، آن را در اختیار مرکز قرار می‌دهد و مرکز آن را هزینه می‌کند، کار‌های عمرانی، ساخت و ساز و کسب درآمد بر عهده مناطق است.
کار درآمدی و مالی در قسمت ساخت و ساز انجام می‌شود؛ چون قوانین و مقررات ما مربوط به سال 1334 است و آیین‌نامه‌های مالی هم به همان زمان مربوط می‌شود بیش از 60 سال از آن زمان گذشته است؛ اما ما نتوانسته‌ایم یک قانون جدید برای شهرداری کشور بنویسیم.
تدوین لایحه مدیریت شهری از سال 1392 آغاز و در سال 1393 در وزارت کشور تمام شد، سپس به دولت رفت و در بخش تخصصی هم به پایان رسید؛ اما تا کنون در همانجا مانده است. ما به قانون جدید احتیاج داریم؛ زیرا که شهر‌ها تغییر کرده‌اند و جوامع و اقتصاد دچار تغییر و تحول جدی شده اند، یک قانون جدید نیاز است که بتوانیم با توجه به شرایط کنونی جامعه، روابط را تنظیم کنیم و این قانون موجود نیست.
این که شهرداری نباید از تخلفات درآمد کسب کند، نکته درست و قاعده‌مندی است؛ اما شما با یک شهرداری مواجه هستید که نخست 52 هزار میلیارد تومان بدهی دارد. هر روز من در دفتر شهرداری با یک پیمانکار مواجه می‌شوم، پیمانکاری که کار کرده است، جنس خریده، به مهندس و کارکنان پول داده و هزینه صرف کرده است، از من پول می‌خواهد. چند بار می‌شود به این پیمانکار گفت که فعلاً بودجه نداریم و برو بعدا مراجعه کن؟ در چنین وضعیتی که قانون و مقررات مورد نیاز برای کسب درآمد در اختیار شهرداری قرار داده نشده است، عمده درآمد شهرداری متکی بر ساخت و ساز است و مصوباتی می‌آید که این درآمد‌ها را تهدید می‌کند، مدیریت شهری چه باید بکند؟
چندی پیش مصوبه‌ای در شورا تصویب شد و 23 درصد تخفیف به کسانی که عوارض ساخت و سازشان را نقدا پرداخت می‌کردند به 18 درصد رسید، بنظر شما چقدر این موضوع بر روی کاهش درآمد شهرداری تاثیر دارد؟
تحلیل آماری از درآمد‌های شهرداری تهران نشان می‌دهد که ما در فصل پاییز با افت درآمد مواجه هستیم.هر مصوبه‌ای که موجب عدم استقبال مردم شود، قطعا بر درآمد‌ها تأثیر منفی می‌گذارد. درآمد نقدی در 6 ماه گذشته خوب بوده است؛ اما درآمد غیر نقدی محقق نشده است، به دلیل مسئله هولوگرام و نبود یک ساز و کار جدید برای آن، درآمد غیر نقدی تقریبا 0 است.
زمانی که لایحه منابع درآمدی در وزارت کشور در حال بررسی بود و می‌خواستیم آن را تنظیم و قوانین و مقررات را بنویسیم، یک فرایند ده ساله برای تحقق قانون می‌دیدیم؛ یعنی ده سال زمان نیاز است که تکیه درآمدی شهرداری از ساخت و ساز کاهش یابد و از طرف دیگر منابع درآمدی از سایر مواردی که در این لایحه تعیین شده است آهسته آهسته بالا برود؛هنوز این قانون تصویب نشده است، باید این قانون به مجلس برود، تصویب شود و منابع درآمدی دیگری برای شهرداری ایجاد شود که بتواند درآمد‌ها را از ساخت و ساز کاهش دهد، یک شبه نمی‌توان تمام درآمد‌هایی را که مسیر‌های درستی نداشته است متوقف کرد.
این مسئله یک فرایند است که در آن لایحه هم این فرایند در نظر گرفته شده است. طبق قانون عمران، نو‌سازی و اصلاحات شهر که در سال 1347 تصویب شد، عوارضی که شهرداری سالانه از واحد‌های مشمول قانون نو‌سازی دریافت می‌کند حدود 30 تا 35 درصد بودجه شهرداری را پوشش می‌دهد، این قانون معیار عمل بوده تا اینکه در زمان دولت آقای هاشمی مبنای ارزش ملک را به قانون مالیات‌های مستقیم وصل می‌کنند، این نسبت کاهش می‌یابد به گونه‌ای که اکنون فقط 2 درصد از بودجه شهرداری از عوارض نو‌سازی است؛ در حالی که در سراسر دنیا عوارض نو‌سازی بخش اصلی درآمد شهرداری‌ها محسوب می‌شود.
بخش دیگر منبع درآمدی، عوارض بر مصرف فضای شهری است؛ یعنی ما نباید برای تولید فضای شهری عوارض دریافت کنیم؛ کسی که برای دریافت پروانه مراجعه می‌کند نباید هزینه‌ای پرداخت کند، پس از این که ساختمان ساخته شد و از آن بهره‌برداری شد،باید پول پرداخت کند.
در قوانین ما برای صدور پروانه عوارض دریافت می‌شود که موجب افزایش قیمت، رکود و عدم نو‌سازی شهری می‌شود.در این لایحه دیده شده است که عوارض بر پروانه ساختمانی کاهش یابد و به 0 برسد؛ اما در یک فاصله زمانی حد اقل 10 ساله.از سوی دیگر عوارض نو‌سازی که اکنون 2 درصد است به 30 تا 35 درصد افزایش یابد.
زمانی که قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب شد سهم دولت و شهرداری 50، 50 بود؛ در حالی که اکنون سهم شهرداری کاهش‌یافته است و از 8 درصد سال گذشته 5 درصد سهم دولت بوده و 3 درصد سهم شهرداری؛ هم اکنون سهم منابع مالیات بر ارزش افزوده در بودجه شهرداری کشور 22 درصد است؛ در حالی که باید حد اقل 30 تا 35 درصد باشد.
از بودجه 60 هزار میلیارد تومانی شهرداری‌های کل کشور، 22 درصد پولی است که از مالیات بر ارزش افزوده حاصل می‌شود، زمانی که آقای افشانی در وزارت کشور بود، توانست با دولت تعامل کند و سهم شهرداری را با دولت مساوی کرد، اگر این لایحه در مجلس تصویب شود، می‌تواند یک افزایش درآمدی خوب را در این بخش برای شهرداری ایجاد کند.
این اتفاق باید بیفتد، سهم مالیات بر ارزش افزوده و عوارض نو‌سازی باید افزایش یابد، منابع دیگری هم وجود دارد؛ ما می‌توانیم در حوزه حمل و نقل، مستغلات و آلاینده‌های زیست محیطی عوارضی در نظر بگیریم که همگی در آن لایحه مشخص شده است، در چنین شرایطی دیگر این نگرانی وجود نخواهد داشت که درآمد کسب می‌شود یا خیر.
نکته دیگر این است که شهرداری با یک وضعی رو‌به‌رو است که در ساختمان‌هایی تخلف شده نه این که تخلف می‌شود!حجم تخلفات هم در شهر تهران زیاد است که باید به آنها رسیدگی شود؛ بنابراین بخشی از منابع درآمدی از تخلفاتی است که قبلا انجام شده؛ امکان تخریب تمام ساختمان‌ها وجود ندارد و هزینه‌های تخریب نیز برای کشور بسیار زیاد است.
علی‌الرغم مراقبت‌های ویژه‌ای که کارکنان شهرداری دارند، همین الآن در حریم منطقه 22، 500 واحد ساخته شده وجود دارد که نه جواز دارد و نه به ماده 100 رفته است، ما بررسی کردیم، گفتند چون در حریم هستند نمی‌شود به آنها کد نو‌سازی داد و به همین دلیل نمی‌توانیم پرونده آنها را به کمیسیون ماده 100 هم بفرستیم؛ اما ما پیگیری کردیم، برای آنها کد نو‌سازی گرفتیم و پرونده‌ها را به کمسیون ماده 100 ارسال خواهیم کرد که برای آنها تعیین تکلیف کند؛ اما آیا ماده 100 می‌تواند تمام آنها را حکم به تخریب بدهد و اگر چنین حکمی صادر کرد قابلیت اجرایی دارد؟
در وهله اول مبنای ما باید پیشگیری از تخلف باشد، اشتباه شهرداری این بوده که در بخشی از آن تسامح کرده است و اکنون ما با مجموعه ساخته شده‌ای رو‌به‌رو هستیم که بعضاً بالای 100 تا 200 هزار تخلف دارند؛ بنابراین نمی‌توان تمام اینها را تخریب کرد و به صلاح کشور نیست، عقل حکم می‌کند که نگذاریم تخلف صورت بگیرد.
چرا ما در ایران نظارت بعد از ساخت نداریم؟ خانه ساخته می‌شود و برای سال‌ها به حال خود رها می‌شود!
بخشی از مسئله به نبود مقررات و قانون مربوط می‌شود، به طور مثال فرض کنید ساختمانی ساخته شده ولی به اتمام نرسیده است؛ یعنی باید خدمات دیگری هم انجام بدهد، تأییدیه آتش‌نشانی بگیرد، پایان کار بگیرد و بعد در آن ساکن شود؛ اما فرد نه تأییدیه آتش‌نشانی گرفته، نه پایان کار گرفته است و در ساختمان ساکن شده، قانون به من اجازه نمی‌دهد که او را بیرون کنم، از طرف دیگر منفعت‌طلبی افرادی است که پیش از دریافت پایان کار در ساختمان ساکن می‌شوند.
نکته دیگر آن است که طرح‌های جامع و تفصیلی با همین اهداف طراحی می‌شود که ضوابط و مقرراتی تنظیم شود، اسنادی تولید شود که مردم را راهنمایی کند. اشکالی که وجود دارد در اجرای قوانین آن است که اولا مراقبت جدی وجود ندارد و ثانیا کاسب کاری‌هایی که در بخش مسکن و مستغلات موجود است، کمک می‌کند که در یک توافق نانوشته بین بورژوازی و مدیریت شهری تخلف صورت می‌گیرد و بعد برای این تخلفات جریمه دریافت می‌شود.
این مسئله اشکال بزرگی است؛ اما مثل بدنی است که پر از زخم است و شما می‌خواهید تمام زخم‌ها یک باره خوب شود، چنین چیزی امکان ندارد و به یک فرایند نیازمند است و باید به تدریج با یک برنامه زمان بندی شده مسائل حل شود. در حال حاضر در منطقه 22 اجازه نمی‌دهیم کسی تخلف کند و مراقبت مستمر داریم که هیچ کس بدون پروانه یا مغایر با پروانه عمل کند.
مقررات ملی ساختمان بخشی از موضوعات مربوط به ایمنی ساختمان‌ها را مورد توجه قرار داده است؛ اما این مقررات ملی ساختمان به طور کامل اجرا نمی‌شود و باید اجرا شود؛ به طور مثال ما اکنون برای ساختمان‌هایی که در منطقه 22 موجود است یک کمیته ایمنی تشکیل دادیم و ساختمان‌های بزرگ را برای رسیدگی در دستور کار قرار دادیم، تیمی متشکل از آتش نشان، متخصصان فنی، شهر ساز و متخصصان حقوقی ساختمان‌ها را کاملا آنالیز می‌کند، نواقص ثبت می‌شود و در کمیته‌ای که من رئیس آن هستم بحث و بررسی می‌شود و پس از جمع بندی به مالک ابلاغ می‌شود و مالک موظف است این مسائل را رعایت کند و در صورت عدم رعایت طبق بند 14 ماده 55 ما مکلف می‌شویم که رأس امر را پیدا کنیم.برای حفظ ایمنی، شما باید با بازرسان ایمنی که تأیید شده‌اند و در سایت آتش‌نشانی ذکر شده است قرارداد ببندید.ما برای نخستین بار این کار را انجام می‌دهیم؛ در حالی که قاعده آن در مقررات ملی ساختمان وجود داشته است. واقعیت این است که شهرداری پس از آنکه پایان کار می‌دهد دیگر نظارت قانونمندی بر ساختمان‌ها ندارد؛ چرا که قانون آن وجود ندارد، ما برای همین مسئله لایحه قانونی ایمنی شهر و روستا را نوشتیم که در آن رابطه حریق با بیمه در نظر گرفته شده است، ساختمان‌ها ملزم می‌شدند که بیمه شوند و مسائلی که در فاصله شهر و روستا رخ می‌دهد در نظر گرفته شده بود.
