یارانه آشکار و پنهان هر ایرانی ۱۱ میلیون تومان در سال

در حال حاضر، یک گزارش پژوهشی مقدماتی با نگاه آسیب شناسی تحت عنوان «تخمین ابعاد کمی یارانه‌های آشکار و پنهان در نظام یارانه‌ای ایران» از سوی دفتر اقتصاد کلان معاونت هماهنگی برنامه و بودجه سازمان برنامه و بودجه منتشر شده است.

در بخش «خلاصه مدیریتی» از این گزارش آمده است: دو وظیفه عمده دولت‌ها ارائه کالای عمومی و اجرای سیاست‌های بازتوزیعی جهت حمایت از اقشار کم‌برخوردار است. سیاست‌های بازتوزیعی با هدف افزایش عدالت اجتماعی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر انجام می‌پذیرد و یارانه در واقع ابزار اجرای این سیاست‌هاست.

یارانه‌ها به دو گروه عمده پرداخت می‌شوند: 

تولیدکنندگان: این پرداخت‌ها به دلیل سیاست حمایتی دولت جهت ارائه کالا و خدمات تولید به قیمتی پایین‌تر از ارزش بازاری یا بهای تمام شده آن‌ها مستقیما به بنگاه‌های اقتصادی پرداخت می‌شوند. 

مصرف کنندگان: این پرداخت‌ها به منظور حمایت از گروه‌های خاصی از مردم به صورت نقدی یا غیرنقدی انجام می‌شود. پرداخت‌هایی به عنوان یارانه طبقه‌بندی می‌شوند که به افراد غیر کارکن دولت انجام شده و در برابر انجام کار صورت نگرفته باشند. 

پرداخت یارانه در اقتصاد ایران سابقه طولانی دارد و در اسناد بالادستی مانند قانون اساسی، برنامه‌‌های پنج ساله توسعه و قوانین بودجه سالیانه مورد توجه سیاست‌گذار بوده است. در اصل بیست و نهم قانون اساسی برخورداری از تامین اجتماعی به عنوان حق مردم شناخته شده و دولت موظف شده با مشارکت مردم خدمات حمایتی برنامه‌های تامین اجتماعی را فراهم کند.

همچنین در اصل چهل و سوم قانون اساسی تامین نیازهای اساسی مردم (مسکن، خوراک، پوشش، بهداشت و آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده) مورد تاکید قرار گرفته است. بنابراین قانون اساسی به عنوان اصلی‌ترین سند قانونی کشور، دولت را به بسترسازی جهت اعطای هدفمند یارانه با تاکید بر تامین اجتماعی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر ملزم کرده است.

در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اقتصادی- اجتماعی نیز این اهداف حمایتی دنبال شده و سیاست‌های اجرایی آن ارائه شده است. بررسی برنامه‌های پنج‌ساله نشان می‌دهد زمینه هدفمند کردن یارانه‌ها و تمرکز آن بر اقشار هدف از برنامه اول همواره مورد توجه قانون‌گذاری بوده، اما پیشرفت این سیاست سرعت مناسبی نداشته است. 

*890 میلیارد تومان یارانه پنهان و آشکار پرداخت می‌شود

برآورد انجام شده در این گزارش نشان می‌دهد در سال 1398، مجموع هزینه‌های ریالی و غیرریالی که دولت برای پرداخت یارانه آشکار (شامل بودجه‌ای و فرابودجه‌ای) و پنهان متحمل می‌شود برابر 890 هزار میلیارد تومان است این رقم تقریبا 2.2 برابر بودجه سالانه کشور است.

همچنین پیش‌بینی می‌شود تسهیلات تکلیفی و تحت تضمین دولت که توسط شبکه بانکی پرداخت می‌شود برابر 72 هزار میلیارد تومان باشد.

به رغم توجه زیادی که برای تخصیص هر ریال بودجه صورت می‌گیرد،‌ نحوه فعلی توزیع این یارانه‌ها با نظارت و کارایی اندک همراه است.

*سرانه یارانه هر فرد 10.9 میلیون تومان است

شاخص دیگری نشان می‌دهد سرانه یارانه اعطایی به هر فرد معادل 10.9 میلیون تومان در سال است، این رقم حدود 20 برابر یارانه نقدی دریافتی افراد تخمین زده می‌شود. ابعاد ارقام تخمین زده شده نشان می‌دهد افزایش کارایی نحوه توزیع این منابع می‌تواند معیشت بخش بزرگی از جامعه را بهبود بخشد. 

هدف از ارائه این گزارش، احصا منابعی است که در قالب‌های مختلف در اختیار آحاد اقتصاد قرار می‌گیرند با این هدف که صرف بهبود وضعیت معیشت یا تسهیل تولید در کشور شوند. با این حال، گزارش آگاه به این نکته است که ارقام محاسبه شده لزوما در اختیار اقشار هدف سیاست‌گذار قرار نمی‌‌گیرند، بخشی از منابع در فرایند توزیع تلف می‌شوند و بخشی از منابع با ضریب اصابت نامناسب به گروهی غیر از گروه هدف دولت می‌رسد. درنتیجه، انتفاع مردم از یارانه‌ای دریافتی با هزینه دولت در زمینه یارانه پرداختی همسان نیست.

این گزارش تلاشی است برای نزدیک کردن این دو نگاه مختلف، با این هدف که به جامعه و تصمیم‌گیران برای اتخاذ شیوه مناسب‌تری از توزیع یارانه کمک کند. تخمین‌ها جای تدقیق بیشتری دارند و شاخص‌های سرشکن کردن یارانه‌ها در دهک‌های درآمدی می‌تواند بهبود پیدا کند، این مطالعه در حال تکمیل و تدقیق است. 

*توزیع یارانه فعلی اثر چندانی بر افزایش رفاه اقشار آسیب پذیر ندارد

نتیجه نظام فعلی توزیع یارانه به کمک شاخص‌های رفاهی قابل سنجش است. براین اساس به نظر می‌رسد سازوکار توزیع یارانه‌ها که باید منجر به بهبود این شاخص‌ها شود، کارایی مناسبی ندارد و اصابت آن به اقشار هدف اندک است. به طوری که منابعی که با هزینه فراوان و در بعضی از موارد به بهای ایجاد ناپایداری در نهادهای مالی کشور تامین می‌شوند در نهایت اثر متناسبی بر افزایش رفاه اقشار آسیب‌پذیر که عموما هدف طرح هستند، ندارند.

بنابراین، در چارچوب اصلاحات ساختاری لازم است نظام فعلی یارانه‌ای کشور بازنگری شود. برخی از راهبردهای بلند مدت اصلاح در ادامه می‌آیند،‌تعریف وضعیت مطلوب، طراحی دوران گذرا و رسیدن از وضعیت فعلی به وضعیت مطلوب در  این مطالعه پوشش داده نشده و نیازمند بررسی‌ها بیشتر است. 

*تمرکز روی پرداخت یارانه غیر مستقیم است

شیوه پرداخت یارانه را در یک طبقه بندی کلی می‌توان به پرداخت مستقیم به خانوار و پرداخت غیر مستقیم (یا پرداخت به بنگاه) تقسیم نمود. از ابتدای انقلاب اسلامی تاکنون شیوه پرداخت یارانه بیشتر بر پرداخت غیرمستقیم متمرکز بوده و حجم محدودی از یارانه در این سال‌ها به صورت مستقیم به خانوار پرداخت شده است. این در حالی است که پرداخت مستقیم از سه منظر شفافیت در عملکرد، بالا بودن ضریب اصابت به اقشار هدف و کاهش اختلال در قیمت‌گذاری و عملکرد بازار نسبت به پرداخت غیرمستقیم مرجح است. 

*پیشنهاد پرداخت یارانه به صورت مستقیم

بررسی انجام شده نشان می‌‌دهد ضریب اصابت پرداخت یارانه در دو نوع یارانه غیرمستقیم و مستقیم به دهک‌های نیازمند تفاوت قابل ملاحظه‌‌ای دارند به طوری که ضریب اصابت یارانه مستقیم (که توسط شاخص پرداختی دو نهاد حمایتی کمیته امداد امام خمینی و بهزیستی برآورد شده) به دهک اول برابر 40 درصد از مجموع کل پرداختی این دو نهاد و به دهم دهم برابر 2 درصد است. بنابراین پیشنهاد می‌شود شیوه پرداخت یارانه در یک فرایند تدریجی به پرداخت مستقیم تبدیل شود تا بهره‌مندی اقشار هدف این پرداخت‌ها افزایش یابد. 

*ضرورت تغییر نحوه پرداخت یارانه از غیرنقدی به نقدی

انجام اصلاحات نظام یارانه‌ای الزاماتی نیاز دارد. از پیش‌نیازهای مهم اصلاح نظام یارانه‌ای، اجماع سیاست‌گذاران در مورد نحوه پرداخت یارانه است. از دیگر الزامات نظام یارانه‌ای تغییر نحوه پرداخت یارانه از غیرنقدی به نقدی است. بزرگترین یارانه غیرنقدی در حال حاضر در بخش یارانه‌های پنهان (حامل‌های انرژی، برق و گاز) داده می‌شود.

*یارانه پنهان دریافتی ثروتمندان 6 برابر فقراست

برآوردها نشان می‌دهد نحوه کنونی توزیع یارانه سبب شده ضریب اصابت یارانه پنهان (که به کمک شاخص‌ یارانه حامل‌های انرژی مصرفی توسط خانوار برآورد شده) در دهک اول برابر 4 درصد از مجموع یارانه پنهان اعطایی به خانوار و در دهک دهم برابر 23 درصد باشد. ابعاد مساله‌ای به گونه‌ای است که اگر نحوه توزیع یارانه در مجموع یارانه‌های پنهان اصلاح شود، می‌توان به سه دهک آسیب‌پذیر برابر فاصله درآمدی آنها تا خطر فقر، پرداخت نقدی مستمر از محل منابع پایدار انجام داد. 

*60 درصد نیازمندان دهک‌های اول تحت پوشش نیستند

از دیگر الزامات اصلاح نظام یارانه ای اصلاح فرایندهای توزیع یارانه است. به عنوان نمونه تحلیل طرح‌ آماری بودجه خانوار نشان می‌دهد در حالی که 60 درصد نیازمندان دهک اول درآمدی تحت پوشش دریافت مستمری از نهادهای حمایتی نیستند، نزدیک به 22 درصد از مجموع مستمری‌بگیران فعلی در 6 دهک بالای درآمدی هستند.

*10 درصد جمعیت کشور فاقد بیمه هستند

نمونه دیگر طرح بیمه همگانی است که با هدف پوشش بیمه برای اقشار نیازمند اجرا شده، اما در سال 1396 پس از سه سال از اجرای طرح، حدود 10 درصد از جمعیت کشور فاقد بیمه هستند که 31 درصد آنها در سه دهک پایین درآمدی قرار دارند. بنابراین لازم است با بهبود اشراف اطلاعاتی و تشخیص درست اقشار مشمول، عدم انطباق یارانه گیرنده با گروه‌ هدف حمایتی را به حداقل رساند. 

*240 هزار میلیارد تومان یارانه آشکار در لایحه بودجه 98

درنهایت مهمترین پیش‌نیاز اصلاح نظام یارانه‌ای که موجب پایداری این نظام است را می‌توان اجماع سیاست‌گذاران در نحوه تامین منابع مالی مورد نیاز برای پرداخت یارانه‌ها دانست. لازم است میزان پرداخت یارانه در هر سال مالی به اندازه تعیین نشود که منابع مالی پایدار برای آن وجود داشته باشد و دولت برای تامین آن مجبور به استقراض (یا افزایش بدهی) نشود. برآورد انجام شده نشان می‌دهد بدون اصلاحات در حامل‌های انرژی‌، امکان پرداخت یارانه از منابع پایدار دولت تنها 55 هزار میلیارد تومان است،‌در صورتی که دولت در لایحه بودجه سال 1398 متعهد به پرداخت 240 هزار میلیارد تومان یارانه آشکار (بودجه‌ای و فرابودجه‌ای) شده است. 

*100 هزار میلیارد تومان یارانه در لایحه بودجه 98

در این گزارش سه مسیر اصلی تامین منابع مالی یارانه به شرح زیر احصا شده است: 

1- یارانه بودجه‌ای: این قلم شامل کلیه پرداخت‌های بودجه عمومی کشور است که ماهیت یارانه‌ای دارند و از محل منابع بودجه‌ تامین مالی می‌شوند. مجموع یارانه‌های بودجه‌ای در لایحه سال 1398، 100 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده، که حدود 24 درصد کل منابع بودجه را به خود اختصاص داده است. با توجه به اتکای 45 درصدی منابع بودجه به منابع پایدار و اعمال این سهم به مجموع یارانه‌های بودجه‌ای می‌توان ادعا کرد تنها در حدود 55 هزار میلیارد تومان از این یارانه‌ها از منابع پایدار تامین مالی می‌شوند. 

*تعهدات فرابودجه‌ای منجر به انباشت بدهی دولت می‌شود

2- یارانه فرابودجه‌ای: منابع این بخش از یارانه‌ها در سقف قانون بودجه دیده نشده،‌ اما دولت از منابع موجود در بخش عمومی مانند صندوق‌های فعال در بخش عمومی (صندوق توسعه ملی، صندوق نوآوری و شکوفایی، حساب هدفمندی یارانه‌ها و ...) یا منابع نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های دولتی اقدام به اعطای این نوع از یارانه‌ می‌کند. با توجه به کمبود منابع نقدی در دسترس دولت، تاخیر در بازپرداخت این تعهدات سبب می‌شود درنهایت این یارانه‌ها در ترازنامه نهادهای مالی (بانک‌ها، صندوق‌ها و ...) به عنوان بدهی دولت انباشت شوند.  این عملیات از یک سو موجب ایجاد ناترازی در ترازنامه نهادهای مالی می‌شود و آن‌ها را با مشکل زیان‌ یا کمبود منابع نقد روبرو می‌‌سازد و از سوی دیگر،‌ناپایداری مالی دولت را تشدید می‌کند. 

*یارانه 140 هزار میلیاردتومانی فرابودجه‌ای 

براین اساس اصلاح قیمت‌های تکلیفی و کاهش تعهدات دولت در این بخش باید با هدف پایداری میان مدت بودجه دولت با جدیت دنبال شود. طبق برآورد انجام شده مجموع یارانه‌های فرابودجه‌ای از محل صندوق‌های فرابودجه‌ای، منابع نهادهای عمومی  غیردولتی و شرکت‌های دولتی، 140 هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود. همچنین مجموع تسهیلات تکلیفی و تحت تضمین دولت از شبکه بانکی در سال 1398 بالغ بر 72 هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود. 

*649 هزار میلیارد تومان یارانه پنهان 

3- یارانه پنهان: این بخش از یارانه‌ها در واقع عدم النفع دولت به دلیل فروش کالاهای تولیدی در داخل کشور با قیمت پایین‌تر از قیمت قابل فروش در خارج از کشور است. با اصلاح این شیوه  پرداخت یارانه، این منابع در اختیار دولت قرار می‌گیرد و دولت می‌تواند درباره نحوه بازتوزیع آن تصمیم‌گیری کند. در نتیجه به پایداری بودجه دولت و قطع یارانه از محل ناپایداری کننده سیاست مالی می‌انجامد. مجموع یارانه‌های پنهان مطابق لایحه پیشنهادی بالغ بر 649  هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود. 

با توجه به اینکه پرداخت‌های دولت با ماهیت یارانه‌ای سهم قابل توجهی از منابع کشور را به خود اختصاص داده، در راستای اجرای سیاست‌های حمایتی برای آحاد جامعه، لازم است نحوه هزینه کرد یارانه‌ها با رویکرد حداکثر نمودن کارایی و اثربخشی منابع یارانه‌ای بازنگری شود تا نقش موثرتری در ارتقاء شاخص‌های رفاهی و اقتصادی داشته باشند. بنابراین لازم است با بازتعریف سیاست‌های حمایتی دولت و بکارگیری سیستم‌های نظارتی کارآمد در کلیه مراحل اعطای یارانه به تخصیص کاراتر این منابع اهتمام ورزید.