مروری بر تحولات نظام بودجه‌ریزی از هخامنشیان تا سال۹۹

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از فارس، مروری بر تحولات نظام بودجه ریزی در ایران نشان می‌دهد، از دوران هخامنشیان اطلاعات مالی دولت منحصر به درآمد مالیاتی (خراج) بود، اما رفته رفته با سرو سامان گرفتن مباحثی مثل بودجه از سال 1300 با ورود آمریکایی‌ها به کشور، نفت جای خود را در بودجه باز کرد و کشور را از همان زمان با بیماری مزمن روبرو کرد.

الف - تحولات نظام بودجه ریزی تا سال 1379

* در دوران گذشته و از سلطنت هخامنشیان اطلاعات مالی دولت منحصر به درآمدهای مالیاتی می‌شد. اصولا تا قبل از انقلاب مشروطیت در قرن سیزدهم هجری، اقتصاد ایران نمونه ای بارز از یک جامعه خودبسای سنتی بود. نقش دولت در اقتصاد کشور محدود به فروش امتیازات به مؤسسات خارجی به منظور تشویق بهره برداری از منابع طبیعی بود، مهمترین تحولات نظام بودجه ریزی طی این مدت عبارتند از:

* اولین بودجه به سبک جدید 110 سال پیش در دوره دوم تقنینیه و وزارت دارایی صنیع الدوله هدایت در سال 1289 هجری شمسی برای سال مالی 1290 با عنوان « طرح بودجه کل» تهیه شد.

در این بودجه برای اولین بار درآمدها و هزینه‌های دولت در یک سند واحد درج شده بود. از دیگر خصوصیات این بود که علاوه بر درآمد نقدی، درآمدهای جنسی (کالایی) را هم جزء عواید مملکتی منظور نموده است. 

* مورگان شوستر آمریکایی در ماه مه 1911 (اردیبهشت 1290) به ایران وارد و به سمت خزانه دار کل منصوب شد. شوستر یک ماه بعد از انتصاب برای اصلاح مالیه ایران از دولت و مجلس اختیار تام گرفت.

وی در کتاب خود موسوم به اختناق ایران می نویسد در زمانی که در ایران مستشار مالیه بوده تمام مالیات نقدی و جنسی 50 میلیون قران بوده است و اگر تمام این مبلغ عاید می شد بودجه ایران باز 6 میلیون تومان کسری داشته است که تقریبا 40 درصد کل بودجه سالانه بود. شوستر بنا به ملاحظات سیاسی در دی ماه 1290 از ایران اخراج شد.

* دومین تحول مهم ورود دومین هیات امریکایی به سرپرستی" دکتر میلسپو" در سال 1301 بود. میلسپو 5 سال در ایران بود و طی این مدت برای تجدید سازمان و تمرکز مالیه کشور اختیارات تام داشت. در همین دوره در سال 1303 بودجه سالانه منتشر شد.

* تا سال 1308 حق امتیاز دریافتی ایران در مورد نفت به طور مستقیم به بودجه دولت واریز می شد، اما از آن تاریخ به بعد این مبالغ به حسابی مخصوص به عنوان «حساب ذخیره» واریز شد، به این ترتیب در حدود 10 سال بودجه عمومی دولت بدون کمک درآمد نفتی تهیه شد. این تجربه در واقع نخستین تجربه بودجه بدون البته در ایران به شمار می‌رود.

* تصویب اولین قانون جامع مالیات بر درآمد در سال 1309 هجری شمسی

* در سال 1316 برای اولین بار فکر تنظیم فعالیتهای عمرانی کشور به وجود آمد. بر همین اساس اولین برنامه هفت ساله کشاورزی تهیه شد که به به دلیل شروع جنگ دوم جهانی اجرا نشد.

* در سال 1327 دولت برای تهیه مقدمات کار برنامه و هماهنگی امور مشاوره با هیات ها و مؤسسات خارجی اداره‌ای به نام " اداره دفتر کل برنامه" تاسیس کرد که وظیفه آن تهیه برنامه تفصیلی 7 ساله تعیین گردید. این اداره بعدها به نام سازمان موقت برنامه نامیده شد.

* قانون برنامه اول در 13 تیرماه 1328 به تصویب رسید. به موجب مفاد قانون برنامه اول، نظارت و مراقبت در اجرای برنامه بر عهده سازمان خاصی به نام سازمان برنامه قرار داده شد.

* برای اصلاح نظام بودجه ریزی و هماهنگی بین فعالیتهای سازمان برنامه و وزارت دارایی در سال 1320 کلیه امور مربوط به بودجه عمرانی به سازمان برنامه و تمامی امور مربوط به بودجه عادی یا جاری به وزارت دارایی محول شد. در سال 1340 اولین بودجه برنامه‌ای کشور تهیه شد که به دلیل منطقی نبودن برآوردها توفیقی در اجرای آن حاصل نشد.

* در برنامه سوم قبل از انقلاب دستگاههای اجرائی و وزارتخانه ها مستقیما وارد فرآیند برنامه ریزی شدند. سازمان برنامه از حالت اجرائی خارج گشته و اجرای طرحهای عمرانی به دستگاهها و وزارتخانه های محول شد.

* مهمترین تحولی که در نظام بودجه ریزی در برنامه چهارم ایجاد شد تصویب قانون برنامه و بودجه در اسفندماه سال 1351 بود که مبنای اصلی تهیه و تنظیم بودجه‌های سالانه و برنامه های پنجساله در دوره های بعد شد.

* اصول حاکم بر قانون برنامه و بودجه متاسفانه فقط در دو سال اول مورد توجه قرار گرفت و بعد از شوک اول نفتی عملا بی نظمی و بی انضباطی بر بودجه دولت حکمفرما شد و اصول مزبور مورد توجه قرار نگرفت.

* مهم‌ترین مشکلات نظام بودجه ریزی کشور در شروع اصلاح نظام در سال 1378 عبارت بودند از:

1- اتکاء منابع بودجه به درآمدهای حاصل از صادرات نفت و کارایی نامطلوب نظام مالیاتی

2- غیرشفاف بودن اعتبارات جاری و عمرانی (وجود اقلام جاری در اعتبارات عمرانی و برعکس)

3- غیر استاندارد بودن طبقه بندی درآمدها و هزینه‌های بودجه

4- تجمع سهمی بالغ بر 30 درصد از اعتبارات بودجه عمومی در ردیف‌های متمرکز (بدون برنامه).

5- شفاف نبودن میزان و انواع یارانه ها و پرداخت آن به طور مساوی به همه آحاد جامعه

6- استاندارد نبودن نحوه برآورد هزینه های اداری و پرسنلی و هزینه اجرای طرحهای عمرانی

7- حجم قابل توجه طرحهای عمرانی در دست اجرا، در عین حال شروع طرحهای جدید فاقد توجیه مالی، فنی و اقتصادی

8- نبود گزارشهای بهنگام و ترازنامه حساب سود و زیان شرکتها، همچنین مسکوت بودن قوانین تفریغ بودجه در مورد عملکرد مالی شرکتهای دولتی

9- حجم وسیع درآمدهای اختصاصی و اقلام درامد - هزینه و تخصیص یافته، که از یک طرف موجب خدشه دار شدن اصل عدم تخصیص بودجه و از سوی دیگر باعث کاهش کنترل و نظارت دولت بر مصرف اعتبارات جاری و عمرانی شده است.

10- نارسایی قوانین مالی و محاسباتی و ناکارایی آنها در تسهیل امور اجرایی کشور

11- نارسایی توزیع اعتبارات در سطوح ملی و استانی

ب - ویژگی های طرح اصلاح نظام بودجه ریزی کشور

در سال 1379 طرح اصلاح نظام بودجه ریزی کشور در یکی از مؤسسات وابسته به سازمان برنامه و بودجه شروع شد، این طرح اهداف مورد نظر خود را در دو مرحله دنبال می‌کرد: مرحله اول شامل هدف هایی بود که در کوتاه مدت قابل دسترسی بود. این هدف‌ها عبارت بودند از:

1- اصلاح حجم و ترکیب سند بودجه که تقدیم مجلس می‌شد.

2- اصلاح نظام طبقه بندی و شفاف سازی درآمدها و هزینه های بودجه 

3- اصلاح روش های برآورد درآمدها و هزینه های بودجه

4- اصلاح نظام مدیریت اطلاعات بودجه

در مرحله دوم، هدف های زیر مورد نظر بود:

1- اصلاح نظام حسابداری بودجه 

2- اصلاح روش های مدیریت بودجه (اجرای نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد) 

3- اصلاح نظام نظارت بر بودجه 

4- اصلاح نظام تشکیلات و سازماندهی بودجه

هدف های مربوط به اصلاح طبقه بندی بودجه:

* هماهنگ شدن بودجه با استانداردهای جهانی برای قابل مقایسه شدن بودجه کشور با بودجه سایر کشورها 

* هماهنگ شدن شاخص های مالی دولت با شاخص های حساب های ملی به منظور برآورد آثار متقابل متغیرهای بودجه با متغیرهای اقتصاد کلان

* شفاف شدن درآمدها و هزینه های بودجه

اقدامات پیش بینی شده در مرحله اول طرح اصلاح نظام بودجه ریزی در سال 1380 به نتیجه رسید و لایحه بودجه سال 1381 برهمین اساس تهیه، و تقدیم مجلس شورای اسلامی شد.

به کارگیری نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در ایران در سال 1380 و در چارچوب پروژه اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور مطرح شد. تا سال 1384 اقدامی جدی در این زمینه صورت نگرفته با روی کار آمدن دولت نهم و تأکید وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مقدمات اجرای این نظام فراهم شد. قرار شد استقرار نظام در سه مرحله: شفاف سازی، افزایش اثر بخشی و ارتقای بهره وری انجام بگیرد. در اجرای مرحله اول فرایند یادشده، یعنی شفاف سازی، اقدام های زیر در قالب بودجه سال های 1385 و 1386 انجام گرفت.

1- بررسی برنامه های ذیل دستگاه های اجرایی

2- تعیین اهداف کمی برنامه های اجرایی ذیل دستگاه های اجرایی

3- تعیین و احصای فعالیت ها و طرح های ذیل برنامه های اجرایی و تعیین اهداف کمی ذی ربط 

4- توزیع و تخصیص هزینه ها برحسب فعالیت ها

5- برآورد هزینه واحد فعالیت ها و طرح ها

به رغم پیشرفت به نسبت مطلوبی که در اجرای نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در 2 سال یادشده به دست آمد، از سال 1387 با تغییر مدیریت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، همه اقدامات در دست اجرا برای استقرار نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد متوقف شد و نه تنها اقدام دیگری در این راستا انجام نگرفت بلکه اقدامات انجام گرفته از آن پس مغایرت کامل با سه اصل مهم شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی داشت. اقدامات انجام گرفته طی این دوره (1387-1391) را می توان به شرح زیر خلاصه کرد:

1- حذف فرم ها و دستورالعمل بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد از بخشنامه های بودجه سالانه

2- حذف اطلاعات مربوط به فعالیت ها و اهداف کمی ذی ربط از موافقتنامه ها

3- افزایش تعداد و اعتبارات ردیف های متفرقه و متمرکز بدون برنامه 

4- استقرار بودجه ریزی مبتنی بر عدم شفافیت، عدم پاسخگویی، عدم التزام به قانون و بی انضباطی مالی به جای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد.

از سال 1392 و با استقرار دولت جدید و با پیگیری رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور نسبت به اصلاح روش بودجه بندی و استقرار نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، اقدامات فشرده ای در این زمینه آغاز شد که مهم ترین اقدامات در این زمینه به شرح زیر است:

* برگزاری دو هم اندیشی و تعدادی کارگاه های آموزشی به میزان 15000 نفر ساعت برای کارشناسان دستگاه های اجرایی در سطح ملی و استانی

* تهیه برنامه های سالانه سال های 1393، 1394، 1395، 1396، 1397 و 1398 و تقدیم آن به همراه لوایح بودجه سال های مذکور

* برآورد بهای تمام شده تمام فعالیت های ذیل 100 درصد (1025 دستگاه و ردیف ملی و 747 اداره کل در 31 استان تعیین اهداف کمی مربوط به هریک از فعالیت ها و انعکاس نتایج آن در پوست شماره (4) سند بودجه سالانه، بدین ترتیب حکم بند (ب) ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه یک سال زودتر محقق شده است

البته باید گفت با وجود اقدامات انجام شده هنوز خبری از تخصیص بودجه دستگاه‌ها مبتنی بر بودجه ریزی عملیاتی نیست و در حد کاغذ بازی باقی مانده و عملا سازمان برنامه متشکل از چند نفر (خزانه داری و سازمان برنامه) بودجه دستگاه‌ها را تخصیص می‌دهد. علی رغم آنکه قوانین بالادستی و بودجه سنواتی به این موضوع تاکید داشته است.