ظرفیت انفال برای اصلاح ساختار بودجه

رهبر انقلاب اسلامی در سخنرانی تلویزیونی به مناسبت عید قربان (1399/05/10) اصلاح ساختار بودجه را از مسائل اساسی و دارای اولویت اقتصاد کشور دانستند و یادآور شدند که این مهم، از اصلاحات اساسی اقتصادی است که دو سال قبل به جلسه ی شورای اقتصادی سران سه قوّه ابلاغ شده بود. برای بررسی بیشتر این مسئله مهم، انفال مطلب زیر را دنبال می کنیم.

بیش از یک دهه است که رهبر معظّم انقلاب مناسبت های سال را اختصاص به عناوین و مقولات اقتصادی می دهند. تورم، گرانی، حفظ ارزش پول ملی، اهتمام به تولید ملی، اتّکا به توان داخلی، مهار نقدینگی، بهبود فضای کسب و کار، اشتغال و بالاخره اصلاح ساختار بودجه مهم ترین و اساسی ترین دغدغه های ذهنی معظّم له است که به مناسبت های گوناگون در پیام ها و سخنرانی ها این دغدغه ها را به مسئولان اجرایی تقنینی و قضایی منتقل کرده اند. مسئولان هم به اندازه ی فهم و ادراک و اعتقاد و حساسیت خود به آن همت گماشته اند، امّا تا رسیدن به مقصد راه درازی در پیش داریم.

اگر بخواهیم همه ی این مشکلات را در دو کلمه خلاصه کنیم، می توانیم عنوان «اصلاحات اقتصادی» را به آن اختصاص دهیم. یک پرسش کلیدی وجود دارد که باید به آن پاسخ داده شود و آن اینکه چرا کشور با این همه ظرفیت های عظیم برای رونق و جهش تولید طی چهار دهه ی گذشته نتوانسته است به اهداف برنامه ای خود برسد. پاسخ آن است که حرکت اقتصاد کشور بر اساس نصوص حکمرانی که ملت ایران در قانون اساسی به آن رأی داده اند و میثاق ملی محسوب می شود، نیست. راهبردهای اقتصادی ما بر اساس قانون اساسی و تعیین دقیق سیاست های کلی که از سوی رهبر انقلاب در حوزه ی اقتصاد اعلام شده، نیست. شش برنامه ای که از سوی دولت به مجلس رفته و تصویب شده است و بودجه های سالانه که باید بر اساس آن برنامه نوشت، نیست. حتی بودجه های سالیانه به شهادت تفریغ بودجه که همه ساله از سوی دیوان محاسبات تسلیم مجلس می شود، دقیق اجرا نمی شود. لذا بدیهی است که ما به اهداف اقتصادی نمی رسیم.

فصل چهارم قانون اساسی تحت عنوان «اقتصاد و امور مالی» حاوی 12 اصل کلیدی است که فوق العاده حکیمانه تنظیم شده است. فراموش نکنیم اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی به جز چند نفر که عاقبت به خیر نشدند، از علما و دانشمندان و نخبگان علمی تشکیل شده بود که برخی از آن ها از مراجع مسلّم بودند و اکنون در قید حیات هستند. در رأس این مجلس یک حکیم، فیلسوف، حقوقدان و دانشمندی چون شهید بهشتی قرار داشت. اوّلین اصل فصل چهارم قانون اساسی 9 وظیفه ی کلیدی برای دولت جمهوری اسلامی تعریف می کند که مسئولیت خطیر اجرای آن را در اصل 126 قانون اساسی به عهده ی رئیس جمهور منتخب مردم می گذارد.

رئیس جمهور طبق اصل 126 مسئول مستقیم امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور است. دولت های پس از انقلاب بودجه هایی را به مجلس برده اند که بر اساس نصوص اصلی فصل چهارم قانون اساسی نیست. تعهدات دولت در قبال ملت یا بهتر بگوییم ادای حقوق اقتصادی ملت، اصل 43 قانون اساسی و پاسخ به مطالبات معیشتی مردم متضمن یک بودجه ی کلان و قابل ملاحظه است.

مؤلفان قانون اساسی برای عملیاتی کردن تعهدات دولت به ملت در حوزه ی اقتصادی موضوع کلیدی و مهمی را آدرس داده اند. اوّلین منبع عواید حاصل از «انفال» در اصل 45 قانون اساسی است. دومین منبع عظیم، سود و مالیات شرکت های دولتی است که بیش از نیمی از اقتصاد کشور را اداره می کنند. سومین منبع مالیات است که در اصل 51 قانون اساسی به آن اشاره شده است. چهارمین منبع، منابعی است که در اصل 49 به آنها نیز اشاره شده است.

دولت جمهوری اسلامی در این چهار منبع یاد شده وفق ماده ی 10و 11 قانون اساسی دریافت هایی دارد که طبق اصل 53 قانون اساسی باید در حساب های خزانه داری کل متمرکز باشد و طبق این اصل باید همه ی پرداخت های دولت در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون از خزانه صورت گیرد. در هیچ یک از بودجه هایی که طی چهل سال اخیر به مجلس رفته است، ردیف درآمدی به نام انفال وجود ندارد. انفال اکنون در جمهوری اسلامی نه در اختیار حکومت است و نه در اختیار دولت. عواید حاصل از انفال در دست شرکت های دولتی، اشخاص حقیقی و حقوقی است. سازمان برنامه و بودجه که متکفل تدارک و تدوین بودجه است، در همه ی این سال ها بر همان روال سال های پیش از انقلاب سه ردیف درآمدی به عنوان منابع بودجه در نظر داشته است که مهم ترین آن نفت، مالیات و...بوده است. اصلاً در ذهن طراحان اولیه ی بودجه مقوله ای به نام انفال به عنوان اصلی ترین درآمد دولت جمهوری اسلامی و حکومت وجود ندارد. تمامی سود و مالیات شرکت های معظم اقتصادی کشور به درآمد عمومی خزانه واریز نمی شود. مالیات به درستی اخذ نمی شود، و فرار مالیاتی توسط ثروتمندان و متمولین وجود دارد. ضعفا، کارگران، کارمندان و صاحبان حرفه های خرد در صف اوّل مالیات دهندگان قرار دارند.

روزهای نخست انقلاب در شورای انقلاب در مورد نفت تصویب شد که فروش نفت به هر صورت (صدورنفت به خارج، بیع متقابل،سوآپ، فروش در داخل و...) به خزانه واریز شود. امّا دولت ها به این امر قانونی که به تبصره ی 38 قانون دائمی بودجه معروف بود، عمل نکردند. فقط بخشی از صدور نفت به عنوان سرفصل درآمدی نفت جزو منابع درآمد عمومی دولت محسوب می شد. از سال 84 به بعد هم با لغو تبصره ی 38 قانون دائمی بودجه، شکل دیگری از نقض اصل 53، 45 و 44 قانون اساسی در حوزه ی نفت ادامه پیدا کرد.

حال به بحث اصلاح ساختار بودجه برمی گردیم که توسط رهبر انقلاب بارها به آن تفوّه شده است. در هیچ یک از راه حل ها و پیشنهادات اصلاح ساختار بودجه، اشاره ای به بازگشت تنظیم، تصویب و تدوین بودجه بر اساس نصوص حکمرانی که در قانون اساسی آمده، نشده است. مقوله ی انفال امری فراموش شده است. عملاً حکومت و دولت سهمی از 65 معدن فعال در کشور ندارند. عملاً آب ها، دریاها، دریاچه ها، رودخانه ها، کوه ها، دره ها، جنگل ها، نیزارها، بیشه های طبیعی، ارث بدون وارث، اموال مجهول المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می شود، با تعریف دقیق حقوقی و فقهی که از انفال می شود وجود خارجی ندارد.

غاصبان به رودخانه خواری، دریاخواری، ساحل خواری، جنگل خواری، مراتع خواری، زمین خواری مشغول هستند و هزاران پرونده در دادگاه در این مقولات مطرح شده است. امّا از جنبه ی مالیت دولت و حکومت «حظّی» از آن ندارد. کشور ما دومین کشور صاحب مخازن گاز است. میلیاردها مکعب گاز در داخل به فروش می رسد و میلیاردها دلار به خارج صادر می شود، امّا درآمد عمومی دولت یک سنت و یک ریال از این منبع درآمدی بهره مند نیست. در سال پنج تن طلا در کشور تولید می شود، امّا یک گرم از آن به عنوان درآمد انفالی در بودجه نیست. کشور ما یکی از چند کشور بزرگ جهان در صادرات سنگ و خاک است، امّا یک ریال درآمد عمومی از این منبع بهره مند نیست. شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز به عنوان بزرگ ترین شرکت دولتی نه مالیات می دهند و نه سود سالیانه ی خود را به خزانه واریز می کنند.

محاکم قضایی صدها میلیارد تومان از غاصبین و حرام خواران طی محاکمه به ویژه در تعزیرات می گیرند، امّا سرفصلی در بودجه وفق اصل 45 قانون اساسی در منابع درآمدی دولت دیده نمی شود.

حاصل این بی انضباطی مالی، کسری ساختاری بودجه ی دولت می شود. حال به طرح دومین پرسش کلیدی می رسیم. از هر اقتصاددانی که سؤال شود ریشه ی تورم، گرانی، کاهش ارزش پول ملی و انفجار وحشتناک نقدینگی چیست؟ یک پاسخ می دهد و می گوید ریشه ی همه ی این مشکلات در کسری ساختاری بودجه ی دولت است.

سال 84 هنگامی که دیوان محاسبات، تفریق بودجه ی سال 83 را ارائه می داد با احصای درآمدهای نفتی و گازی و برخی منابعی که وفق اصل 53 باید عواید حاصل از آن ها به خزانه واریز بشود که نمی شود صریحاً اعلام کردند که کسری بودجه ی دولت را قبول نداریم و واقعی نیست. رئیس دیوان محاسبات وقت طی مصاحبه ای صریحاً اعلام کرد متأسفانه ما نمی دانیم چقدر درآمد داریم. این نکته خیلی مهم است که ما بدانیم درآمد عمومی چیست و چقدر است؟ از این مهمتر آن است که به این ادراک حتی علمی و عملی برسیم که با توجه به منابع احصاء شده در اصل 45، 44، 49 و 51 قانون اساسی هیچ گاه کسری نداشتیم تا دولت ها با چاپ اسکناس بی پشتوانه، چاپ اوراق بهادار و استقراض از بانک مرکزی، تیر خلاص به ارزش پول ملی بزنند و یک تورم و گرانی افسارگسیخته را به مردم تحمیل کنند.

راهکار اصلاحات اقتصادی

اگر بخواهیم از داده های این مقاله جمع بندی داشته باشیم در سه کلمه می توانیم برای اصلاحات اقتصادی راهکار بدهیم:

الف) اصلاح ساختار بودجه باید بر اساس اسناد حکمرانی باشد. بودجه نباید صرفا یک سند حسابداری صرف باشد، بلکه بند به بند و تبصره به تبصره ی آن باید منطبق با اسناد حکمرانی در قانون اساسی قانون برنامه و به خصوص منطبق بر سیاست های ابلاغی از سوی رهبر معظّم انقلاب باشد.

ب) ریشه ی اصلی اصلاح ساختار بودجه اصلاح مالیه ی عمومی است. هیچ نهادی در کشور متکفل این امر مهم نیست، ما با هرزرفت منابع و عدم حفاظت صحیح بیت المال روبرو هستیم. در دولت های پیشرفته وزارت خزانه داری متکفل این امر مهم است.

ج) باید بودجه را دقیق تدوین و تصویب کنیم و مراقبت شود که وفق اصل 55 قانون اساسی هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکند و هر وجهی در محل خود به مصرف برسد. ضمن اینکه صرف وجود اعتبار دلیل بر خرج کردن نیست.

ما می توانیم بودجه را بدون کسری، حتی با مازاد درآمد ببندیم. به شرطی که نهادهای مربوطه ی تأمین منابع به وظایف اصلی خود بپردازند.

کشور ما به لحاظ تولید ناخالص ملی جز بیست کشور برتر جهان است. به روایتی ایران هفدهمین اقتصاد برتر دنیا را دارد. اگر به بی انضباطی مالی و ساماندهی مالیه ی عمومی اهتمام کنیم، ما هیچ مشکلی نخواهیم داشت. به شرطی که دولت خود را در اتاق جنگ اقتصادی ببیند و با کسانی که در داخل و خارج اخلال در ساماندهی اقتصاد کشور می کنند، بجنگد. آمریکا امیدوار است در جنگ اقتصادی به ملت ایران از طریق تحریم های اقتصادی غلبه کند، اما این آرزو را به گور می برد. فرصت های عظیمی در حوزه ی اقتصاد وجود دارد که حتی تهدیدهای دشمن را می تواند به فرصت های تاریخ تبدیل کند.