خبرگزاری مهر: نظام بودجه‌ریزی ایران طی چهاردهه گذشته دچار نواقصی بوده که موجب شده بودجه سنواتی به بستری برای اتلاف منابع تبدیل شود. وابستگی شدید به درآمدهای نفتی، فقدان درآمدهای پایدار برای دولت و فقدان انضباط مالی از جمله ایرادات مهم نظام بودجه ریزی ایران است وطی چهار دهه، دولتها بدلیل درآمدهای سرشار نفتی، خود را از انجام اصلاحات ساختاری در بودجه بی نیاز می‌دیدند اما تحریم‌های یکجانبه علیه کشور که طی سالهای اخیر از آن به عنوان «جنگ اقتصادی» یاد می‌شود، اصلاح این نواقص را به یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر تبدیل کرده است و بر همین اساس دولت از دو سال قبل مأموریت یافت نسبت به اصلاح ساختار بودجه اقدام کند. اگرچه دولت سال گذشته اعلام کرد لایحه بودجه سال 1399 کل کشور را با اعمال برخی تغییرات ساختاری تدوین کرده اما به اذعان کارشناسان، در لایحه مذکور اصلاح ساختار مؤثری انجام نشد؛ اما این امید وجود دارد که دولت آخرین لایحه بودجه سنواتی در پایان دوره هشت ساله خود را با انجام برخی اصلاحات تدوین کند. البته تعدادی از نمایندگان مجلس، طرحی را به جریان انداخته اند که دولت را مکلف می‌کند برخی اصلاحات ساختاری را در لایحه بودجه 1400 لحاظ کند. همین‌ها بهانه‌ای شد تا در میزگردی با حضور محسن زنگنه، عضو کمیسیون برنامه و بودجه و رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه (در مجلس) و سید هادی سبحانیان، عضو هیئت علمی دانشگاه خوارزمی درباره کم و کیف اصلاحاتی که می‌تواند در بودجه سال آینده انجام شود به گفتگو بنشینیم که متن کامل آن از نظرتان می‌گذرد:
هدف از اصلاح ساختار بودجه چیست و با اصلاح ساختار بودجه‌ریزی قرار است به کجا برسیم؟
محسن زنگنه: بودجه، ریل حکمرانی اقتصادی دولت است. تمام برنامه‌های کلان اعم از اجرایی شدن قانون اساسی در حوزه معیشت، فرهنگ، اجتماع، سند چشم انداز، برنامه‌های 5 ساله توسعه و.. که در کشور پایه ریزی می‌شود، خودش را در بودجه نشان می‌دهد. به همین دلیل، اصلاح ساختار بودجه به معنی عملی سازی اهداف اسناد بالا دستی کشور است و اگر ضعفی در برنامه‌ها و شاخص‌های حکمرانی داشته باشیم بخش مهمی از آن به شیوه بودحجه ریزی کشور برمی‌گردد. تاکید رهبر انقلاب بر اولویت دار بودن اصلاح ساختار بودجه به این معنی است که در تحقق برخی اهداف اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی موفق نبودیم که تمام این موارد نیز به دلیل ضعف‌هایی است که در اصلاح ساختار بودجه وجود دارد.
اصلاح ساختار بودجه چند هدف را محقق می‌کند؛ هدف اول، شفاف سازی بودجه است. شفاف سازی باعث می‌شود بسیاری از مفاسد و انحرافات از بودجه حذف شود و بودجه 2 هزار هزار میلیارد تومانی در مسیر تحقق اهداف برنامه‌های کلان قرار گیرد، وقتی بودجه شفاف نباشد، منابع آن منحرف شده و موجب عدم تحقق اهداف، بروز رانت و اختلاس می‌شود.هدف دوم، ایجاد منابع پایدار برای بودجه کشور است. منابع پایدار به این جهت برای کشور ما مهم است که انقلاب ما، یک انقلاب ایدئولوژیک است و همواره باید در برابر تکانه‌های خارجی که ممکن است فقط کشور ما را مورد هدف قرار دهد مقاوم باشیم و یک پایداری اقتصادی را در زمینه بودجه فراهم کنیم.
هدف سوم، کوچک سازی دولت و پرهیز از بزرگ شدن و تصدی گری های دولت است. ممکن است در اصلاح ساختار به این نتیجه برسیم که بودجه‌های عمرانی و توسعه‌ای در حوزه صنعت و معدن باید به بخش خصوصی واگذار شود. بنابراین تحقق اصل 44 نیز خودش را در بودجه نشان می‌دهد. هدف چهارم، مدیریت هزینه‌ها و هدف پنجم، عدالت و توسعه متوازن است. همه این 5 هدف باید در اصلاح ساختار دیده شود.
سید هادی سبحانیان: در بین همه کارشناسان اقتصادی این اجماع وجود دارد که یکی از ریشه‌های اصلی چالش‌هایی که در دهه‌های گذشته در اقتصاد کشور ما اثر گذاشته وابستگی بودجه به نفت است. دلیل آن نیز این است که اولاً نفت یک منبع غیرپایدار و پرنوسان است و دوماً منبعی نیست که با زحمت و توسط نیروی کار و افرادی که در کشور فعالیت می‌کنند به دست بیایدو این پیامدهای بسیاری برای اقتصاد ایران داشته است و می‌توان گفت یکی از ریشه‌های اصلی مشکلاتی که در حال حاضر با آن مواجه هستیم، وابستگی بودجه به نفت بوده است.
توصیه‌ای که سالهای سال توسط رهبری، اسناد بالادستی، سیاست‌های کلی نظام و … مطرح می‌شد، این بود که ما باید به سمت کاهش وابستگی بودجه از نفت حرکت کنیم. بخشی از اصلاحات ساختاری بودجه نیز ناظر به کاهش وابستگی بودجه به نفت است. اگر این اتفاق بیفتد می‌توانیم منابع خودمان را اولاً تبدیل به یک منابع باثبات و پایدار کنیم و اقتصاد خودمان را از نوسان درآمدهای نفتی مصون بداریم. ثانیاً کارایی و اثربخشی هزینه‌های دولت را افزایش بدهیم؛ به این معنی که اگر درآمدهای کشور از محل درآمدهای مالیاتی - که پاسخگویی دولت را به ملت افزایش می‌دهد- تأمین شود، دولت نیز با دقت و تلاش بیشتری منابع را هزینه خواهد کرد و تلاش می‌کند که با حداکثر کارایی و اثربخشی هزینه کند. اما استفاده دولتها از منابع سرشار نفتی که تقریباً بدون زحمت زیادی به دست می‌آید طی سنوات و دهه‌های گذشته موجب شده که هم دولت به یک دستگاه عریض و طویل تبدیل شود و هم هزینه‌هایی که انجام می‌شود، کارایی و اثربخشی لازم را نداشته باشند. بنابراین حداقل توقعی که از اصلاحات ساختاری بودجه داریم این است که این مسیر و این ریل را تغییر بدهد. واقعیت این است که اگر بسیاری از چالش‌هایی که در حوزه‌های مختلف با آن مواجه هستیم ریشه‌یابی شود به اشکالاتی که ما در ساختار بودجه با آن مواجه هستیم، بازمی‌گردد.
اما برخی اصلاح ساختار بودجه را یک الزام ناشی از تحریم‌ها معرفی می‌کنند.
محسن زنگنه: اصلاح ساختار بودجه، ارتباطی به تحریم‌ها ندارد متأسفانه در 40 سال گذشته نیز در دهه‌هایی که مشکل تحریم نیز جدی نبود در اجرایی سازی برنامه‌های کلان با مشکل مواجه بودیم به نحوی که می‌توان به جمهوری اسلامی کمترین نمره را در حوزه اقتصاد و عدالت نسبت داد. بخشی از این اهمال مربوط به ناکارآمدی نظام بودجه ریزی و تخصیص بودجه است. بنابراین، اصلاح ساختار بودجه به تحریم‌ها ارتباطی ندارد اما ضرورت آن در تحریم بیشتر احساس شده و انجام آن، آثار و نتایج بیشتری در پی دارد.
سید هادی سبحانیان: چالش‌هایی که در زمینه بودجه با آن مواجه هستیم، چالش‌هایی نیست که طی یک الی دو سال گذشته ایجاد شده باشد بلکه به صورت تاریخی در کشور ما شکل گرفته است. مسائلی که در حوزه طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی، محیط زیست، صندوقهای بازنشستگی و … وجود دارد، مسائلی است که طی سالهای متمادی شکل گرفته است. بنابراین اصلاحات ساختاری بودجه اتفاقی نیست که به جهت تحریم ناگزیر به انجام آن باشیم. متأسفانه از آنجا که ما همواره سر سفره درآمدهای نفتی نشسته بودیم هیچوقت دولتمردان یا حتی سیاستگذاران ما خارج از بدنه دولت، به فکر اصلاحات ساختاری در بودجه نمی‌افتادند و همواره این مسئله را به تأخیر می‌انداختند. انتظار می‌رفت با به وجود آمدن شرایط جدید و تنگ‌تر شدن حلقه مسائل و مشکلات به جهت تحریم اصلاح بودجه ریزی، به صورت ناگزیر و با اجبار و الزام بیشتری بیفتد ولی متأسفانه کاهش وابستگی بودجه به نفت و اصلاحات ساختاری حتی در دوره تحریم نیز انجام نشد.
اصلاح ساختار بودجه شامل دو بخش اصلی است؛ یکی کاهش هزینه‌ها و دیگری ایجاد و افزایش درآمدهای پایدار؛ دولت طی دو سال گذشته در تدوین لوایح بودجه سنواتی در این دو محور چه اصلاحاتی انجام داده است؟
سید هادی سبحانیان: به نظر من تقریباً هیچکدام عملیاتی نشده است. یعنی اگر کاهشی در هزینه‌ها اتفاق افتاده، نشأت گرفته از اصلاح فرایندها و رویه‌ها نبوده است. یا در حوزه منابع، متأسفانه تقریباً به سمت هیچکدام از منابع پایدار و قابل اعتماد از جنس درآمدهای مالیاتی نرفته‌ایم در مقابل به منابع صندوق توسعه‌ی ملی یا منابع پایه پولی بانک مرکزی دست‌اندازی کرده‌ایم لذا به جهت عملیاتی در هیچکدام از این دو حوزه اتفاق مبارک و خوبی را در این دو سه سال مشاهده نکردیم.
نکته دیگری که حائز اهمیت است این است که از جهت نظری نیز بعضاً اهمیت و وزن یکسانی به مقوله هزینه و درآمد داده نمی‌شود؛ در حالی که به نظر من وزن هر کدام از اینها به اندازه خودش قابل اعتناست و نمی‌توانیم یکی را مهم‌تر از دیگری بدانیم.
به جهت اینکه همواره منابع سرشار نفتی داشته‌ایم و هزینه‌کرد دولت با حداکثر کارایی انجام نگرفته و بسیاری از هزینه‌هایی که در کشور انجام گرفته ضرورتی نداشته، دستگاه‌ها، بی‌جهت عریض و طویل شدند و ساختار و بدنه دولت به شکل غیرمتقارنی رشد کرده است. به همین جهت معتقد هستم حتماً باید یکی از بال‌های سنگین اصلاحات ساختاری بودجه، اصلاحات از سمت هزینه‌های دولت و مدیریت هزینه‌های دولت باشد.
یعنی اگر فکر بکنیم که فقط باید به سمت ایجاد منابع جدید درآمدی برویم و از مدیریت هزینه‌ها چشم پوشی کنیم یک غفلت بزرگ است که البته در عرصه عمل اتفاق افتاده است، در عرصه نظری نیز به نظر می‌رسد باید سیاستگذاران ما توجه کنند که به این حوزه هم توجه کافی انجام شود.
در حوزه ایجاد درآمدهای پایدار، سهم اصلاح نظام مالیاتی چقدر است و ابزارهای مالیاتی مانند مالیات بر عایدی سرمایه، چقدر می‌تواند در ایجاد درآمدهای پایدار برای دولت ایفای نقش کند. آیا غیر از اصلاح نظام مالیاتی ابزار دیگری به عنوان منابع پایدار متصور است؟
سید هادی سبحانیان: مهمترین بخش درآمدهای دولت بر اساس تجربه جهانی، منابع مالیاتی است که از قضا در کشور ما به جهت اینکه تکیه اصلی بر منابع نفتی بوده، تاکنون تکیه زیادی بر منابع مالیاتی نداشتیم، بنابراین در این حوزه جای توسعه و پیشرفت و برطرف کردن نواقص وجود دارد اما منابع پایدار فقط منحصر به درآمدهای مالیاتی نمی‌شوند.
برای روشن شدن مسئله، مثالی عرض می‌کنم. یک زمان شما نمره 17 یا 18 دارید و می‌خواهید که به آن ارتقا دهید. این کار مشکل‌تر از این است که شما نمره زیر 10 داشته باشید و بخواهید به 15 یا 16 برسانید. نظام مالیاتی ما چون نظامی مملو از اشکالات و مشکلات است بنابراین اصلاحات مالیاتی می‌تواند با یک گام بلندی اتفاق بیفتد و ما را با یک جهش در این حوزه مواجه کند. البته این به این معنا نیست که از کسانی که اکنون مالیات می‌پردازند مالیات بیشتری اخذ کنیم.
اتفاقاً اگر نظام مالیاتی اصلاح شود باید فشار مالیات از دوش کسانی که به طور شفاف مالیات پرداخت می‌کنند برداشته شود.
سید هادی سبحانیان: دقیقاً همینطور است. با اصلاح نظام مالیاتی، پرداخت مالیات، عادلانه‌تر می‌شود و چه بسا منجر به کاهش سهم مودیانی شود که شناخته شده هستند و مالیات خودشان را پرداخت می‌کنند. متأسفانه فرار مالیاتی گسترده‌ای در کشور ما وجود دارد. مقدار آن، هم اندازه یا حتی بیشتر از مالیاتی است که در حال حاضر وصول می‌شود.
معافیت‌های گسترده‌ای که وجود دارد همه و همه دلالت بر این دارد که ما حتماً بایستی یکی از ستون‌های اصلی اصلاحات ساختاری بودجه را، اصلاحات در نظام مالیاتی و ایجاد منابع جدید درآمدی برای دولت قرار دهیم. اما هنوز به طور جدی به آن پرداخته نشده است. البته به دلیل مطرح شدن مکرر در جامعه کارشناسی و رسانه‌های مختلف، دولت و مجلس به این سمت رفته اند و در حال حاضر طرحی تحت عنوان مالیات بر عایدی سرمایه در مجلس در حال بررسی است که انشاالله به سرانجام برسد.
جناب آقای زنگنه، در طرح پیشنهادی مجلس برای اصلاحات ساختار بودجه نیز برخی اصلاحات مالیاتی لحاظ شده است؛ این اصلاحات قابلیت آن را دارد که در سال 1400 برای دولت ایجاد درآمد کند؟
محسن زنگنه: یکی از منابع پایدار در همه کشورها مالیات است. در کشور ما، بخش عمده‌ای از مالیاتی که اکنون وصول می‌شود، از تولیدی‌ها و بخش مولد اقتصاد اخذ می‌شود؛ در کشورهای پیشرفته این درصد بالعکس است و بخش‌های تولیدی درصد کمتری از مالیات را پرداخت می‌کنند و عمده درآمدهای مالیاتی از مالیات بر در آمد اشخاص و مالیات بر مصرف تأمین می‌شود. در همین راستا، مجلس به دنبال ایجاد مالیات بر درآمد و مالیات بر عایدی سرمایه است. برآوردها نشان می‌دهد با ایجاد این دو پایه جدید مالیاتی و اخذ آنها، درآمدهای مالیاتی دولت 2 تا 3 برابر می‌شود. اگر فرار مالیاتی از طریق تجمیع بانک‌های اطلاعاتی کشور کاهش پیدا کند نیز بخش زیادی از کاهش درآمد صادرات نفت و میعانات گازی جبران می‌شود.
برخی نگران هستند در شرایط تورمی، اصلاحات مالیاتی منجر به ایجاد فشار مضاعف بر گرده تولیدکنندگان شود...
محسن زنگنه: اتفاقاً در طرح مجلس سهم بخش تولید از مالیات کاهش پیدا می‌کند و سهم بخش‌های دیگر از جمله سفته بازان بیشتر می‌شود که این اتفاق به عدالت مالیاتی هم نزدیک تر است.
برخی کارشناسان مالیات بر مجموع درآمد را پیش نیاز مالیات بر عایدی سرمایه می‌دانند. اگر مالیات بر مجموع درآمد برقرار نباشد، اجرای مالیات بر عایدی سرمایه در هر بازاری منجر به کوچ نقدینگی به بازارهای دیگر و تشدید التهاب در آنها می‌شود.
سید هادی سبحانیان: اگر مالیات بر عایدی سرمایه فقط بخواهد در حوزه مسکن اجرا شود، این نقد وارد است؛ چرا که ممکن است منابع از یک بازار به سمت بازارهای رقیب مثل بازار ارز، سکه و خودرو برود. ولی وقتی که صحبت از مالیات بر عایدی سرمایه می‌شود شمول آن بیشتر از یک دارایی خاص است. این مالیات هم خودرو را شامل می‌شود، هم ارز، هم طلا و هم حتی بازار سهام را ممکن است با ملاحظاتی در بر بگیرد. بنابراین اگر مالیات بر عایدی سرمایه همه‌ی دارایی‌ها را دربربگیرد از این نقد می‌شود صرف‌نظر کرد. البته این به معنای این نیست که به دنبال اخذ مالیات بر مجموع درآمد نیستیم ولی واقعیت امر این است که تصویب مالیات بر مجموع درآمد در این ساختار سیاست‌گذاری کشور و پیاده‌سازی آن حداقل در کوتاه مدت امکان‌پذیر نیست بنابراین منوط کردن اصلاحات در نظام مالیاتی به اینکه مالیات بر مجموع درآمد در کشور اجرا بشود به نظر بنده به تأخیر انداختن مشکل است و توصیه نمی‌شود.
مولدسازی دارایی‌های منجمد دولت چه سهمی در ایجاد درآمدهای پایدار برای دولت دارد؟ سهمش به قدری هست که به عنوان یک الزام در اصلاح ساختار بودجه به آن نگاه شود؟ چون در بودجه امسال حدود 50 هزار میلیارد تومان از این محل پیش بینی درآمد صورت گرفت که در شش ماه گذشته شاهد تحقق بخشی از آن، از محل فروش، نه مولدسازی، بوده ایم.
سید هادی سبحانیان: مولدسازی دارایی‌های دولت یکی از مؤلفه‌هایی که قطعاً می‌تواند به ایجاد درآمد برای دولت کمک کند. واقعیت این است که دولت حجم قابل توجهی از دارایی‌های منقول و غیرمنقول را داراست که گفته می‌شود حتی توان احصاء و ارزشگذاری آنها را هم ندارد. در این باره اعداد و ارقام مختلفی بیان می‌شود ولی واقعیت امر این است که ارزش آن بسیار بسیار بالا است. همانطور که اشاره کردید، در بودجه سال 1399 حدود 50 هزار میلیارد تومان از این محل منابع دیده شده بود که البته همان موقع نیز به دلیل اینکه دولت رویکرد و استراتژی مشخصی برای درآمدزایی از این محل نداشت پیش‌بینی می‌شد که مولد سازی محقق نشود.
دولت بیشتر بدنبال فروش دارایی هاست تا مولدسازی…
سید هادی سبحانیان: بله متأسفانه همینطور است؛ در مولدسازی، دولت یک «جریان» درآمدی را از محل دارایی‌های خود ایجاد می‌کند که این اتفاق با فروش دارایی، محقق نمی‌شود. مثلاً می‌توان از اجاره بلند مدت یک ساختمان دولتی به بخش خصوصی یا تغییر کاربری زمین‌ها یا ساختمان‌های دولتی، درآمدی پایدار را برای دولت ایجاد کرد. همچنین دولت زمین‌های مختلفی را هم در داخل و هم در حومه شهرها دارد که می‌تواند بدون اینکه مالکیت آنها تغییر کند از آن زمین‌ها برای ایجاد یک جریان درآمدی استفاده کند. در این زمینه تجربه‌های مختلفی نیز در کشورهای مختلف وجود دارد به عنوان نمونه در چین بخش قابل توجهی از منابع پروژه‌های عمرانی را از این محل به دست آورده‌اند اما در کشور ما متأسفانه خیلی به این حوزه‌ها فکر نشده است.
بنظر می‌رسد دولت هنوز درباره شیوه مولدسازی به نتیجه نرسیده است.
سیدهادی سبحانیان: بله همینطور است.
تعارض منافع هم در این زمینه نقش داشته؟
سید هادی سبحانیان: بله، تعارض منافع هم وجود دارد؛ به این معنی که دستگاه‌های ما متأسفانه تملک دارایی‌هایشان را قدرت خودشان تصور می‌کنند و واگذاری آن اراضی یا ساختمانها را کاهش قدرت خودشان قلمداد می‌کنند. البته برای اینکه این اتفاق رخ ندهد می‌توان مکانیزم‌های انگیزشی یا تنبیهی را نیز مدنظر قرار داد به عنوان نمونه برای تشویق دستگاه‌ها به مولدسازی، می‌توان بخشی از درآمد ناشی از مولدسازی را به خود آن دستگاه یا سازمان اختصاص داد.
به اعتقاد من، مولدسازی دارایی‌های دولت به دو دلیل تاکنون پیش نرفته است، دلیل اول اینکه تا به حال بودجه از روش‌های سهل‌الوصول تأمین شده است دوم اینکه متأسفانه نگاه مدیران ما همچنان به تحریم، یک نگاه کوتاه‌مدت است. یعنی تصور کلی این است که تا یک سال دیگر این شرایط تغییر پیدا می‌کند و ما می‌توانیم نفتمان را به فروش برسانیم و درآمدهای نفتی را باردیگر به کشور سرازیر کنیم. البته این موضوع به معنای آن نیست که برای خارج شدن یا برای دور زدن تحریم‌ها تلاش نکنیم ولی این تفکر متفاوت است با این فکر که تحریم بر کشور عارض شده و یک سال دیگر برطرف می‌شود! متأسفانه یک بخش قابل توجه از تعللی که در دو سه سال اخیر در حوزه عدم انجام اصلاحات ساختاری داشتیم به نگاه کوتاه مدت به تحریم‌ها برمی‌گردد.
سال 96 در همایش ملی مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت، خزانه دار کل کشور دارایی‌های دولت را حدود 18 هزار هزار میلیارد تومان اعلام کرد. یعنی ده الی دوازده برابر نقدینگی آن دوره.
سید هادی سبحانیان: حتی خود مراجع رسمی و دولتی، مثل وزارتخانه‌های دولت نیز بعضاً نسبت به اموال منقول و غیرمنقول خودشان آگاهی ندارند و به نظر می‌رسد اعداد و ارقامی که بیان می‌شود، بیشتر جنبه برآوردی دارد.
تاکنون این تلقی وجود داشت که دولت می‌تواند از فرصت توسعه بازار بدهی برای جبران کسری بودجه استفاده کند و گفته می‌شد نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی ما بسیار پایین است. اما گزارش تازه مرکز پژوهش‌های مجلس خلاف آن را نشان می‌دهد و تاکید دارد که تداوم روند فعلی، در سال 1405 میزان بدهی دولت را در «آستانه خطر» قرار می‌دهد. آیا این، رویکرد انتشار اوراق برای جبران کسری بودجه را زیر سوال می‌برد؟
سید هادی سبحانیان: یکی از تکیه‌گاه‌های اصلی دولت در شرایط تحریم برای جبران کسری بودجه، انتشار اوراق است در هفته‌ی اخیر نیز حدود 1,000 میلیارد تومان اوراق دولتی به فروش رفت. نرخ‌های بهره نیز در حال فزایش است. نکته‌ای که در این باره وجود دارد این است که در کشورهای دیگر دولتها معمولاً کسری بودجه‌ی خودشان را از همین محل تأمین می‌کنند اما تفاوت آنها با کشور ما این است که آن کشورها از حداکثر ظرفیت مالیاتی خودشان استفاده می‌کنند در حالی که در کشور ما اساساً منابع مختلف درآمدی از جمله مالیات و مولدسازی دارایی‌های دولت وجود دارد که اجرا نمی‌شود از آن طرف روش‌های مختلفی نیز برای مدیریت هزینه و اصلاح فرایندهای انجام امور در کشور وجود دارد که ما تا سراغ آنها نرفته‌ایم هیچ توجیهی ندارد که دولت بدهی‌های خودش را افزایش دهد.
این نکته نیز حائز اهمیت است که بدهی‌های دولت فقط بدهی از طریق اوراق، نیست. دولت بدهی‌های متعدد و مختلفی به شهرداری‌ها، تأمین اجتماعی، نظام بانکی و … دارد و همانطور که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ذکر شده، سهم بدهی به تولید ناخالص داخلی در کشور ما عدد پایینی نیست و در محدوده خطر است.
علی رغم ادامه سیاست عرضه اوراق بدهی، دولت قصد پیش فروش و عرضه اوراق سلف موازی نفت را نیز داشت که خوشبختانه با مقاومتی که در مجلس و قوه قضائیه اتفاق افتاد این کار تا به حال جلو نرفته است و اگر اتفاق بیفتد باید فاتحه اصلاحات ساختاری بودجه را در کشور بخوانیم.
البته آقای نوبخت گفته‌اند در لایحه بودجه سال آینده پیش فروش نفت را لحاظ خواهند کرد.
سید هادی سبحانیان: در سنوات گذشته همواره دولتها یا با یک مستمسکی کسری بودجه را پوشش می‌دادند. یک سال با بیش‌برآورد فروش نفت و یک سال با بیش‌برآورد مولدسازی دارایی‌های دولت. سال گذشته کسری بودجه، هم با بیش‌برآوردی میزان فروش نفت و هم با بیش‌برآوردی عدد مولدسازی دارایی‌های دولت به صورت صوری پوشش داده شد. به همین دلیل نیز بودجه، بلافاصله در اردیبهشت ماه به شورای سران رفت.
به نظر می‌رسد بحث پیش‌فروش نفت در بودجه 1400 پوششی برای پنهان ماندن کسری بودجه و همان عاملی‌است که موجب می‌شود بودجه 1400 نیز دوباره بدون اصلاحات جدی ساختاری به مجلس ارائه شود. بنابراین امیدواریم که دولت این کار را نکند و اگر هم احیاناً این اتفاق افتاد حداقل مجلس زیر بار آن نرود. متأسفانه در دو سال گذشته صلاحیت‌های تقنینی مجلس در حوزه تصویب بودجه زیر سوال رفته است که برای جایگاه مجلس که در کشور ما در رأس امور تعریف شده است اتفاق مناسبی نیست.
درباره اوراق سلف نفتی بیشتر کارشناسان معتقد بودند اگر دولت تضمین بازخرید اوراق نفتی را بدهد به دلیل اینکه تا دو سال آینده احتمالاً هم نفت و هم دلار گران می‌شود، بدهی زیادی برای دولت بعد ایجاد می‌شود اما آقای نوبخت در توضیحاتی که درباره پیش فروش نفت در بودجه 1400 دادند مشخص نکردند که تضمین بازخرید وجود دارد یا نه. به نظر شما اگر این تضمین بازخرید در لایحه نباشد باز هم مشکلاتی که بیان کردید ایجاد می‌شود؟
سید هادی سبحانیان: اوراق سلف نفتی چند مشکل داشت. یکی از مهمترین آنها این بود که اگر اوراق با سر رسید دوسال یا بالاتر منتشر شود با توجه به رشد نقدینگی زیادی که در کشور داریم احتمالاً نرخ ارز افزایش پیدا می‌کند، قیمت نفت نیز احتمالاً افزایش خواهد یافت و بدهی زیادی را برای دولت ایجاد می‌کند.
یکی از مهمترین نکاتی که از طرف مجلس نیز مطرح شد این بود که این سقف باید برداشته شود. اگر این سقف حذف شود به نظر من بسیاری از مشکلات آن حل می‌شود. در عین حال پیشنهادی که وجود دارد این است که پیش فروش نفت با سررسیدهای کمتری اتفاق بیفتد که اثرات آن را در خود این دولت شاهد باشیم.
طبق گزارش سازمان برنامه حدود 900 هزار میلیارد تومان یارانه پنهان و پیدا در اقتصاد ایران پرداخت می‌شود که حدود 700 هزار میلیارد تومان آن یارانه پنهان است و جالب این است که دهک‌های پردرآمد بیشترین سهم را از این یارانه‌های پنهان دارند. آیا حداقل در اصلاح ساختار بودجه‌ای که برای سال آینده متصور هستیم می‌شود امید داشت که بخشی از یارانه‌های پنهان به نفع دهک‌های کم درآمد حذف شود؟
سید هادی سبحانیان: یکی از پاشنه‌های آشیل نظام حکمرانی در کشور ما نظام توزیع یارانه است. یکی از با اولویت‌ترین مکانیزم‌هایی که می‌شود در این راستا پیشنهاد داد، اصلاح یا حداقل کاهش ارز 4200 تومانی است که متأسفانه بسیاری از منابع را امسال و سال گذشته به هدر داد. مثلاً در 4 تا 5 ماهه ابتدای امسال دولت تنها 700 میلیون دلار از محل درآمدهای نفتی عایدی داشت که باید به همان اندازه نیز ارز 4200 تومانی پرداخت می‌کرد در حالیکه حدود 4 میلیارد دلار ارز 4200 تومانی پرداخت کرده است که به نظر می‌رسد که از ذخایر بانک مرکزی پرداخت شده است.
وقتی به این شکل یارانه پرداخت می‌شود، اگر واقعاً در قیمت تمام شده محصول اثر خودش را بگذارد وقتی طبقه مرفه مصرف بیشتری از آن کالا دارد بیشتر از سایر دهک‌ها از یارانه استفاده می‌کند. این نظام توزیع، نظام عادلانه‌ای نیست. این نکته نیز حائز اهمیت است که منابع ارز 4200 تومانی کلاً حذف نشود، بلکه منابع آن باید صرف حمایت اثربخش و حمایت مؤثر شود.
یارانه در حوزه‌های دیگر نیز وجود دارد به عنوان نمونه در حوزه نان، حامل‌های انرژی، مکانیزم توزیع یارانه، مکانیزم قابل قبول و عادلانه‌ای نیست. با توجه به اینکه ما تجربه بسیار تلخی را در اصلاح قیمت بنزین داشتیم، علیرغم اینکه به جهت کارشناسی شاید بشود توصیه‌ای را انجام داد ولی ملاحظات اجتماعی و سیاسی آن باید در نظر گرفته شود و باید مکانیزم را به گونه‌ای بچینیم که با رضایتمندی مردم و با اقناع آنها این اتفاق رقم بخورد.
جدایی منابع ارزی و ریالی دولت همواره به عنوان یکی از محورهای اصلی اصلاح ساختار بودجه مطرح شده است. به نظر شما جدا نبودن بودجه ارزی و ریالی چه آسیبی برای اقتصاد ایران دارد؟
سید هادی سبحانیان: یکی از آسیب‌های جدی در بودجه داریم این است که نرخ ارز را به نیازهای بودجه‌ای گره زده‌ایم. جدا سازی بودجه ارزی و ریالی نیز تنها در حوزه کارشناسی، مطرح شده است و هیچ وقت عزم و اراده‌ای برای انجام آن وجود نداشته است. با جداشدن بودجه ارزی و ریالی، دولت به جای اینکه نیازهای مالی و بودجه‌ای خود را به نرخ ارز گره بزند، نیازهای مالی خود را با درآمدهای ریالی تأمین می‌کند و نیازهای ارزی خود را با درآمدهای ارزی پوشش می‌دهد.
نرخ ارز مؤلفه و سیاستی است که باید بر اساس سیاست تجاری کشور، برای آن تصمیم‌گیری شود. اما هر ساله در بودجه سنواتی کشور، برای اینکه منابع نفتی در بودجه تشخیص داده شود، قیمت دلاری نفت ضربدر نرخ ارز می‌شود و نرخ ارز در سیاستگذاری‌های کشور اثرگذار می‌شود.
جناب آقای زنگنه، حضرتعالی به عنوان رئیس کمیته‌ی ساختار بودجه که مأموریت دارید گامی در مسیر اصلاح ساختار بردارید، در طرحی که در مجلس تهیه کردید چه محورهایی را در حوزه‌ی مدیریت هزینه و افزایش درآمدهای دولت که دو پایه اصلی اصلاح ساختار بودجه هستند، دنبال کرده‌اید؟
محسن زنگنه: اصلاح ساختار بودجه‌ای که ما به دنبال آن هستیم، نیازمند تغییراتی اساسی است یعنی باید حکمرانی اقتصادی کشور، کاملاً دگرگون شود. اگر در مورد سند چشم انداز، برنامه توسعه، تحول در نظام آموزشی و یا حتی فرزند آوری صحبت می‌کنیم، این حرف‌های کلان، خود را در بودجه نشان می‌دهد.
یعنی همه آن حرف‌های کلان، سند بالادستی گام دوم، عدالت، توزیع عادلانه، مبارزه با فقر، مبارزه با تبعیض و به طورکلی آن مدینه فاضله‌ای که در نظر داریم خود را در قوانین کشور و به خصوص در قانون بودجه سالیانه نشان می‌دهد.
قانون بودجه تصویری از همه آن اهداف عالی و زیبایی است که حکمرانان در ذهن دارند. بخش عمده ضعف ما در برخی حوزه‌ها، سیستم بودجه‌ریزی است که در آن عدم توازن امکانات، فاصله طبقاتی، رانت و فساد دیده می‌شود. حتی کاهش جمعیت امروز ما یک بخشی از آن ریشه در قانون بودجه ما دارد.
برای اصلاح ساختار بودجه، باید بنشینیم و با یک نگاه ژرف و عمیق و بدون سهو و خطا مسئله را بررسی کنیم. رهبری درجایی فرمودند ما در ابتدای انقلاب از نقطه صفر شروع کردیم و مدلی اسلامی برای اداره کشور نداشتیم و دستمان نیز خالی بود اما از گام دوم انقلاب به بعد سهو و خطا جایز نیست.
اصلاح ساختار بودجه نیاز به یک جراحی دارد. این جراحی مانند آن است که کلیه را در بیاوریم و یک کلیه دیگر بگذاریم. یک پیوند عضو است. با این وجود اولاً به دلیل فقدان عزم در دولت، دوماً به دلیل شرایط غیر ثابت و متغیر اقتصادی و همچنین برخی مسائل دیگر اصلاح ساختاری در بودجه تاکنون صورت نگرفته است.
اکنون که مجلس سه ماه از آغاز فعالیتش می‌گذرد با کمک دوستان مرکز پژوهش‌های مجلس که زحمات زیادی نیز کشیده بودند، تصمیم گرفتیم با تعامل با دولت اصلاح ساختار بودجه ریزی را شروع کنیم؛ البته فعلاً فقط در این حد است که بگوییم ما اصلاح را شروع کردیم. یعنی سطح انتظارات را بالا نبردیم. ما فقط اصلاح را شروع کردیم. بخش عمده‌ای از اصلاحی که در بودجه 1400 در نظر داریم در حوزه شفافیت و عدالت است.
سوال شما، سوال درستی است. بخش هزینه و درآمد قسمت اصلی بودجه است، دولت باید پاسخگو باشد که در حوزه هزینه و درآمد چه کرده است؟ در طرح احکام کلی بودجه 1400 در حوزه هزینه و درآمد مسائل مربوط به شفافیت را در نظر گرفته ایم. یکی از اقداماتی که باید مجلس محکم روی آن بایستد، این است که همه هزینه‌ها و پرداخت‌های دولت بر اساس شناسه پرداخت به ذینفع نهایی انجام شود. این تحول بزرگ، جلوی بسیاری از انحرافات بودجه‌ای را می‌گیرد.
سال گذشته در زمان تدوین لایحه بودجه امسال، آقای پورمحمدی، معاون سازمان برنامه گفت که پرداخت به ذینفع نهایی در لایحه لحاظ شده است.
سید هادی سبحانیان: در باره شفافیت هزینه‌ها دو بحث وجود دارد. یک بحث پرداخت به ذینفع نهایی است و بحث دیگر، پرداخت حقوق، به صورت مستقیم از خزانه است که هر دو موضوع در کمیسیون در حال پیگیری است.
یعنی امسال اجرا نشده است؟
سید هادی سبحانیان: بخشی از پرداخت حقوق‌ها به ذینفع نهایی (تنها حکم افراد) از کانال خود خزانه انجام می‌شود اما کل پرداختی افراد از خزانه پرداخت نشد. اگر تمام پرداخت‌ها با شناسه انجام شود امکان ردیابی بودجه‌های تخصیص داده شده به حوزه سلامت، رفاه، آموزش، طرح‌های عمرانی و … فراهم می‌شود.
زیرساخت اجرای آن وجود دارد؟
سید هادی سبحانیان: بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه موافق این کار هستند، امیدواریم که خود نماینده‌ها مانع پیشرفت کار نشوند! چراکه با رایزنی‌های جدی در دولت این کار در حال پیشروی است اما در خود مجلس، بعضی از نمایندگان محترم معتقدند این امکان وجود ندارد. باعث تأسف است که عرض کنم که خود دولت اطلاع دقیقی نسبت به عدد واقعی پرداخت حقوق و دستمزد ندارد! احکام دستمزد را می‌داند چقدر است ولی اینکه به خود کارکنان دولت در مجموع چقدر پرداختی دارند را نمی‌داند. این شناسه‌ها به این کمک می‌کند که دولت بتواند تصویر روشنی از پرداختی‌های خود به دست بیاورد.
در پرداخت‌های حمایتی هم جمع پرداختی‌ها شفاف نیست.
محسن زنگنه: همینطور است و این شفاف سازی‌ها در بحث پرداخت‌های حمایتی دولت نیز باید انجام شود. در حال حاضر چند نوع یارانه وجود دارد. یارانه هدفمندی، یارانه معیشتی، کمک‌های بهزیستی و … اگر کدشناسه ایجاد شود، این موارد کاملاً رصد می‌شود. در طرح احکام کلی بودجه 1400 همچنین آمده است که دولت باید توزیع بودجه را در استان‌ها بر اساس شاخص انجام دهد. به عنوان نمونه می‌تواند بر اساس معکوس درآمد سرانه باشد. درآمد سرانه‌ی ما از ششصد میلیون تومان تا چند ده هزار تومان متفاوت است. این اختلاف درآمد سرانه برای کشور ما زیبنده نیست.
یک بند دیگر درباره عدالت در تسهیلات بانکی است. در حال حاضر بیش از 70 درصد تسهیلات بانکی در تهران و بیش از 80 درصد تسهیلات در شهرهای بزرگ پرداخت می‌شود. یعنی عملاً سپرده بانک‌ها از روستاها و شهرهای کوچک می‌آید اما به عنوان تسهیلات در شهرهای بزرگ صرف می‌شود. بنابراین یک منطقه محروم که چهل سال پیش محروم بوده، هنوز هم محروم است.
مبحث دیگری که در طرح مجلس آمده است، ساماندهی پژوهش‌هاست. پژوهش اهمیت بالایی دارد و درباره آن رهبری نیز تذکراتی داده‌اند اما متأسفانه در کشور ما هر وزارتخانه چندین پژوهشگاه و مرکز تحقیقاتی ایجاد کرده است. در طرح پیش بینی شده همه مراکز پژوهشی تجمیع شوند و اعلام کردیم که هر وزارتخانه باید یک سرفصل پژوهش در بودجه اش داشته باشد.
اقدام دیگر در حوزه درآمدها این است که شرکت نفت را ملزم کردیم کلیه قراردادهای خود با شرکت‌های دولتی و غیر دولتی را کاملاً شفاف انجام دهد. یعنی با آنها قرارداد ببندد و تضامین لازم را بدهند و به صورت یک ماهه یا دو ماهه تسویه کنند. رابطه بین شرکت ملی نفت و پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها از آن موارد کاملاً پیچیده‌ای است که هیچ کسی از آن سر در نمی‌آورد. مثلاً کسی میزان درآمد شرکت ملی نفت را نمی‌داند به همین دلیل نیز کسری بودجه شفاف نیست.
در جلسه اخیری که با وزارت نفت داشتیم، وزیر نفت اعلام کردند که برای فروش 220 میلیون بشکه نفت از طریق پیش فروش به دولت کمک کنید. بنده در آن جلسه عرض کردم که ما به دولت کمک می‌کنیم اما شما توضیح دهید که بالاخره چه زمانی این کسری بودجه تمام می‌شود؟ مجموع درآمد این پیش فروش با دلار 30 هزار تومانی حدود 200 هزار میلیارد می‌شود. 100 هزار میلیارد تومان نیز تاکنون اوراق فروخته شده است. صندوق ETF نیز درآمد قابل توجهی داشته است. سوالی که مطرح می‌شود این است که کسری بودجه چقدر است که ما باید برای تأمین آن دائم فکر کنیم!
متأسفانه مسائل فروش نفت با بحث امنیتی قاطی می‌شود در حالی که مجلس باید بداند چند بشکه نفت صادر می‌شود تا بر اساس آن، به تأمین کسری بودجه کمک کند. اگر قبلاً از بنده درباره اولویت‌های مجلس سوال می‌شد اصلاح ساختار را بیان نمی‌کردم اما در حال حاضر که وارد مجلس شده ام، معتقدم اصلاح حیاتی کشور، همین اصلاح ساختار بودجه است وبا اصلاح آن، جلوی بسیاری از مسائل و مشکلات گرفته می‌شود.
آن عدالتی که نظام اسلامی به دنبال آن است و آیات الهی بیان می‌کند که پیامبران را نفرستادیم مگر اینکه عدالت را اجرا کنند باید در بودجه دیده شود. مجلس اگر در این چهار سال هیچ کاری نکند اما نظام بودجه ریزی را به سمت تدوین یک بودجه شفاف، منظم، چابک، کارآمد و خالی از نواقص و محفظه‌هایی که ایجاد رانت می‌کند سوق بدهد، برای کارنامه مجلس یازدهم کفایت می‌کند.
سید هادی سبحانیان: یکی از کارکردهای اصلی و رسالت‌های اصلی مجالس در دنیا تصویب بودجه است یعنی وقتی شما تصویب بودجه را از مجلس بگیرید، عملاً مجلس را خلع ید کرده‌اید. قدرت مجلس برای نظارت بر دولت نیز همین بودجه است که متأسفانه در کشور ما کمرنگ شده است و در دو سال اخیر شاید این قدرت، به نزدیک صفر رسیده است. علت هم این است که یک بودجه‌ای را مجلس دو الی سه ماه بررسی می‌کند اما بلافاصله بعد از سال جدید، بودجه بار دیگر در شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوا تغییر می‌کند.
این اتفاق به چه شکلی رخ می‌دهد؟ در سالیان اخیر آیتم‌های صوری بودجه را تراز می‌کردند. در دو سال گذشته علی رغم اینکه تنها 500 میلیون بشکه نفت می‌توانستیم بفروشیم، اما در بودجه سنواتی، فروش 1.5 میلیون بشکه در نظر گرفته شد. سال گذشته نیز بیش‌برآوردی در تخمین درآمدهای نفتی، مولد سازی دارایی‌های دولت و فروش اوراق را داشتیم. نگرانی ما این است که در بودجه 1400، پیش فروش درآمدهای نفتی همین نقشی را بازی کند که در دو سال اخیر مواردی که عرض کردم بازی کردند.
کسانی که در حوزه حقوقی سررشته دارند و متخصص هستند، معتقدند، یکی از صلاحیت‌های اصلی مجلس برای نظارت بر دولت، بودجه است که در این دو سال اخیر با این اتفاقاتی که رقم خورد، عملاً از آن سلب صلاحیت شد. وقتی منابع صوری در بودجه قرار داده می‌شود، دیگر نیازی به مدیریت هزینه و شفافیت دیده نمی‌شود. اساسی‌ترین اصل شفافیت این است که منابعی در بودجه قرار داده شود که قابل تحقق باشد. به اسم اینکه نمی‌خواهیم سیگنال به غرب بدهیم، نباید منابع صوری در بودجه قرار دهیم چرا که با این کار خود را گول می‌زنیم.
آقای نوبخت صراحتاً اعلام کردند که در لایحه بودجه 1400 فروش اوراق سلف را لحاظ می‌کنیم. با مجلس به ویژه با کمیته اصلاح ساختار بودجه در این زمینه تعامل و مذاکره‌ای صورت گرفته است؟
محسن زنگنه: دولت بسیار کیاسانه و سیاست‌مدارانه با مجلس و جامعه برخورد می‌کند. به عنوان نمونه نام طرح فروش نفت را طرح گشایش اقتصادی می‌گذارد. سپس وقتی مجلس با آن مخالفت می‌کند، کسی نمی‌گوید که مجلس و قوه قضائیه با پیش فروش نفت مخالفت کردند، بلکه می‌گویند با گشایش اقتصادی مخالفت کردند. در جلسه اخیر نیز بنده به آقای بیژن زنگنه، وزیر نفت گفتم که ما مخالف پیش فروش نفت نیستیم بلکه موافق آن هستیم اما در این باره ابهاماتی داریم. اگر مسائل و ابهامات ما را حل کنید، ما حرفی نداریم. به عنوان نمونه به وزیر نفت گفتم فروش نفت باید واقعی باشد. اگر دو سال بعد که تحریم‌ها پا بر جا بود، فردی که حواله بشکه نفت در دست او است، باید چه کار کند؟ وزارت نفت می‌گوید اوراق را از او باز خرید می‌کنیم. در صورتی که می‌توان همان اوراق را با سود 15 الی 17 درصد عرضه کرد.
در عرضه اوراق بدهی، سود اوراق 17، 18 یا 20 درصد است اما در صورت عرضه اوراق نفتی، سود اوراق ممکن است چند صد درصد هم بشود. و دولت می‌خواهد با همین جذابیت سود، مردم را به خرید این اوراق ترغیب کند.
محسن زنگنه: بله، دقیقاً. سوال دومی که از وزیر نفت پرسیدم این بود که شما این بشکه نفت را ریالی پیش فروش می‌کنید یا دلاری؟ گفته می‌شود که به صورت دلاری پیش فروش خواهد شد که مردم این اوراق را بخرند. چرا که مردم ترغیبی برای خرید اوراق ندارند، صندوق دارا دوم را نیز تنها 20 درصد خریدند. در این صورت سوال اینجاست که اگر دلار با همین شیب بالا برود، دو سال بعد به رقم بالایی برسد، در این صورت شما چه می‌کنید؟ اگر قرار باشد نفت را با دلار 30 هزار تومانی بفروشیم و ناچار شویم با دلار بالاتر بازخرید کنیم، منابعش را از کجا تأمین خواهیم کرد؟ بنابراین ما مخالفتی با پیش فروش نفت نداریم اما باید مشکلات آن حل شود که تنها یک راه حل دارد؛ آن راه نیز این است در سر رسید اوراق که دو سال آینده است پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها ملزم شوند این نفت را فراتر از آن چیزی که در تبصره 14 و در قانون آمده است از مردم بخرند.
ما معتقدیم هر مقدار که مورد نیاز است تعهد فروش بشکه نفت داده شود اما تعهد داده شود که این پول فقط در حوزه زیرساخت‌ها هزینه شود. حتی اشکالی ندارد که 20 درصد آن نیز صرف هزینه‌های جاری و ما بقی آن فقط در حوزه زیر ساخت‌ها هزینه شود. در زیر ساخت‌ها نیز اولویت با پتروشیمی، پتروپالایشگاه و پالایشگاه باشد. در این صورت وقتی این پالایشگاه دو سال بعد ساخته شود، خوراک خود را از مردم می‌خرد. اقتصاد مقاومتی یعنی همین. اما متأسفانه دولت همین را نیز قبول نمی‌کند و می‌گوید که در حال حاضر کسری بودجه وجود دارد و برای تأمین حقوق و افزایش حقوق نیاز به بودجه داریم.
اینکه دولت هفت سال، حقوق بازنشستگان را تغییر نداده اما در سال آخر به فکر همسان سازی حقوق بازنشسته‌ها افتاده است نیز نکته عجیبی است. این کار حداقل 28 هزار میلیارد تومان بودجه نیاز دارد. 18 هزار میلیارد تومان که از بند «و» داده شده اما 10 هزار میلیارد تومان برای این کار کم دارد. امیدواریم که این کار سیاسی نباشد و ربطی نیز به انتخابات 1400 نداشته باشد!
چه تضمینی وجود دارد دولت طرح مجلس برای اصلاح ساختار را در لایحه بودجه 1400 لحاظ کند؟
محسن زنگنه: اصلاحاتی که مد نظر طرح ما بوده را دولت قبول کرده است.
منظورتان از دولت چه کسی است؟
محسن زنگنه: منظور از دولت، یعنی سازمان برنامه. با خود آقای نوبخت جلساتی داشتیم و ایشان پذیرفتند.
سید هادی سبحانیان: امسال مجلس باید با دولت به تعامل برسد. چرا که اگر تعامل با دولت صورت نگیرد کار روی زمین می‌ماند.
پس چرا محورهای طرح مجلس، بازتاب چندانی در بخشنامه بودجه 1400 نداشت؟
محسن زنگنه: بخش‌هایی از طرح مجلس در بخشنامه بازتاب داشته است. البته باید توجه داشت که آن بخشنامه، بخشنامه‌ای کلی است و در آن توصیه‌هایی کلی صورت داده است. کمیسیون کار خود را در این طرح تمام کرده و اخیراً با آقای پور محمدی، معاون سازمان برنامه و بودجه نیز جلسه‌ای داشتیم و مقرر شد که آقای قالیباف و آقای نوبخت بنشینند و بر روی متن طرح با سازمان برنامه تفاهم کنند.
آقای قالیباف نیز یک نامه‌ای به آقای رئیس جمهور دادند و گفتند ما به هیچ عنوان بودجه سال آینده را بدون ملاحظات اصلاح ساختار نمی‌پذیریم بنابراین یا این اصلاحات را خود شما انجام بدهید یا مجلس منتظر نخواهد ماند.
نامه کی ارسال شده است؟
محسن زنگنه: حدوداً چهار هفته قبل این نامه ارسال شده است. ممکن است دولت به دلیل اینکه در سال آخر است و در خرداد ماه نیز خواهد رفت و معمولاً تخصیص‌ها نیز از اردیبهشت و خرداد شروع می‌شود و تا اردیبهشت کشور بر اساس تنخواه، مدیریت می‌شود انگیزه‌ای برای این اصلاحات نداشته باشد اما تکلیفی است که رهبری از دولت خواسته است.
من معتقدم مجلس این قدرت را دارد که از دولت، اصلاحات بودجه‌ای را طلب کند. ممکن است تا کنون به دلیل مماشات یا قدرتمند نبودن مجلس، این اتفاق نیفتاده باشد اما مجلس می‌تواند به این قضیه ورود کند. مجلس یک دستگاه نظارتی کنار خود به نام دیوان محاسبات دارد. دیوان محاسبات قدرتی دارد که حتی می‌تواند یک رئیس جمهور را بدون طرح عدم کفایت و سوال و استیضاح و … انفصال دائم از خدمات دولتی کند! دیوان محاسبات، می‌تواند یک محکمه قضائی درست کرده و حتی حکم جلب صادر کند.
بنده اخیراً سر یک موضوعی با رئیس دیوان صحبت می‌کردم، ایشان گفت من به آن فرد گفتم که اگر کار مربوطه را انجام ندهد، برایش حکم جلب صادر خواهم کرد. وقتی دیوان این قدرت را دارد چرا نباید استفاده کند. مجلس هم قرار نیست بنشیند و انشانویسی کند. توصیه اخلاقی را افراد دیگر باید انجام بدهند. ما در مجلس آن چیزی که می‌نویسیم قانون است. در حال حاضر به دلیل محدودیت‌هایی که مجلس یازدهم دارد، نمی‌توان از بسیاری از این ابزارها استفاده کند اما قطعاً بعد از اینکه این یک سال به پایان برسد و ما هم ساختارها و قوانین لازم برای اصلاحات ساختاری بودجه را فراهم کنیم، مطمئن باشید که مجلس اختیارات خودش را برای نظارت بر دولت به کار خواهد انداخت.
اخیراً دیوان محاسبات، طرحی به مجلس داده که البته هنوز به طور رسمی به کمیسیون نرسیده است. در آن طرح دیوان محاسبات این پیشنهاد را داده که بتواند، بر ترک فعل نیز ورود کند. تاکنون دیوان جایی ورود می‌کرد که قرار بود بودجه‌ای هزینه شود و آن بودجه در محل خود هزینه نشده باشد اما ممکن است، مسئولی، تکلیفی داشته باشد و به آن تکلیف عمل نکرده باشد. در این‌صورت نیز دیوان می‌تواند ورود کند و به عنوان ترک فعل، کیفر خواست صادر کند و آن مدیر را تحت پیگرد قانونی قرار دهد.
آقای زنگنه، اشاره کردید که طرحی که مجلس برای اصلاح ساختار بودجه 1400 تدوین کرده، فعلاً فقط در این حد است که بگوییم اصلاح شروع شده است و قصد ندارید سطح انتظارات را بالا ببرید. اگر دولت بعدی با مجلس یازدهم همسو باشد، چه تضمینی وجود دارد این اراده و عزمی که اکنون برای اصلاح ساختار بودجه در مجلس وجود دارد، سال آینده هم در صورت روی کار بودن یک دولت همسو، ادامه پیدا کند؟ نکند در پایان عمر مجلس یازدهم در موضوع اصلاح ساختار بودجه ما در همین خانه‌ای باشیم که الان هستیم؟
در این باره نکته‌ای را برای اولین بار می‌خواهم عرض کنم. آن هم، همین اختلاف حدود پانزده ماه انتخابات مجلس و انتخابات ریاست جمهوری است. با فرض اینکه دولتها هشت ساله شوند، هر هشت سال حدود دو سال از عمر مجلس تلف می‌شود. به عنوان نمونه امسال عمر مجلس تقریباً تلف می‌شود وقتی دولت بعدی بیاید، مجلس دو سال کار می‌کند و پس از آن، مجلس به انتخابات می‌رسد. پیشنهاد ما این است که مجلس یازدهم، پنج ساله شود یعنی انتخابات مجلس دوازدهم اسفند 1403 برگزار شود. بدین ترتیب، مجلس در خرداد ماه یا در اردیبهشت ماه 1404 شکل می‌گیرد و در خرداد ماه آن سال انتخابات ریاست جمهوری برگزار می‌شود. این طرح ممکن است ضعف‌هایی به همراه داشته باشد ولی این یک سال تلف نمی‌شود.
در نظام‌های پارلمانی، مجلس شکل می‌گیرد و مجلس، دولت را سر کار می‌گذارد. البته تغییر به نظام پارلمانی تغییر قانون اساسی نیاز دارد اما اینکه الآن سال آخر دولت است و باید با آن راه بیاییم، زمان مجلس را تلف می‌کند چراکه در این یک سال دست ما بسته است اما اگر این تغییر صورت گیرد، مجلس از روزی که شروع به کار کند، بعد از یک ماه الی دو ماه، دولت نیز شروع به کار می‌کند و به دلیل اینکه این مجلس به این وزیر رأی اعتماد می‌دهد، فارغ از اینکه از کدام جناح باشد، دولت با مجلس هماهنگ است و وزیر خود را ملزم می‌داند که به این مجلس پاسخگو باشد.
در حال حاضر به دلیل اینکه ممکن است برخی از نمایندگان مجلس، کاندیدای انتخابات 1400 باشند، حاشیه‌های زیادی برای مجلس ایجاد شده است که این حواشی مربوط به مجلس نیست بلکه برای انتخابات 1400 است. یعنی اگر تمامی نمایندگان مجلس گواهی محضری بدهند که هیچکدام از نمایندگان در انتخابات 1400 شرکت نکنند و قانونی مبنی بر اینکه نماینده‌ی مجلس نمی‌تواند در انتخابات کاندید شود وجود داشته باشد، بسیاری از این حاشیه‌ها برداشته می‌شود. الان مجلس کاملاً تحت تأثیر انتخابات 1400 است. این یک واقعیت است. این را باید حل کنیم.
پاسخ سوالم را ندادید.
محسن زنگنه: اصلاحات کامل ساختار بودجه نیازمند تغییر قوانین یا وضع قوانین جدید است و ما زمان کافی نداریم مثلاً در حوزه شرکت‌های دولتی، صندوقهای بازنشستگی و حتی در حوزه مولد سازی نیاز به قانون وجود دارد و به دلیل مضیقه زمانی نمی‌توانستیم این موارد را در طرح بیاوریم.
سید هادی سبحانیان: در حال حاضر موضوع شرکت‌های دولتی طی لایحه‌ای در دولت در دست بررسی است در مولد سازی نیز همین طور است اما دولت هنوز به جمع بندی نرسیده است که مولد سازی را به چه نحوی می‌خواهد انجام دهد. نکته‌ای که در این زمینه حائز اهمیت است، این است که می‌توانستیم در طرح برخی از این موارد را بیاوریم اما وقتی می‌دانیم توان اجرای آن وجود ندارد، نوشتن آن نیز خیلی دردی را درمان نمی‌کند.
مواردی که در طرح مجلس آورده شده، کاملاً قابلیت اجرا دارد؛ دولت نیز هم به جهت نظری و هم به جهت عملیاتی، همراه است و امیدواریم که این اصلاحات در بودجه 1400 گنجانده شده و اثر خود را بگذارد. بعضی از طرح‌ها نیز درآمدزایی آن برای دولت، بلند مدت‌تر است، به عنوان نمونه در حوزه شرکت‌ها، اگر چه اصلاح آن یکی از الزام‌ها است و باید به سمت اصلاح آن برویم ولی نمی‌تواند بودجه 1400 را از نظر کسری بودجه کمک کند.
نکته دیگر درباره طرحی که در مجلس مطرح شده نیز این است که نام آن، اصلاحات ساختاری بودجه نیست بلکه احکامی است که می‌تواند حرکتی به سمت اصلاحات بودجه باشد. اصلاحات ساختاری‌ای که مدنظر ماست، چه بسا مستلزم اصلاح قانون برنامه و بودجه مصوب سال 51 و باز تعریفی از وظایف دولت باشد. بنابراین اصلاح ساختاری بودجه یک کلان پروژه‌ای است که در یکی، دو ماهه‌ای که کمیسیون‌ها و کمیته‌های مجلس یازدهم تشکیل شده، شدنی نیست. همین قدمی هم که برداشته شده اگر عملیاتی شود به امید خدا قدم مهمی است.
آقای زنگنه شما به عنوان رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه این قول را می‌دهید که بعد از عبور از تصویب بودجه 1400 بلافاصله شاهد اقدامات تکمیلی مجلس برای اصلاح ساختار بودجه باشی؟
محسن زنگنه: هدف ما از اینکه وارد مجلس شدیم این بود که مشکلی از مشکلات کشور را در این چهار سال حل کنیم. بنده این عهد را کرده‌ام که نود درصد وقت خود در مجلس را صرف اصلاح ساختار بودجه کنم، مسائل دیگر چه در حوزه‌های اجتماعی و چه در حوزه‌های اقتصادی و سیاسی مسائل مهمی هستند ولی من سعی کردم در این مدت به مسائل دیگر ورود نکنم و وقت خود را بر روی اصلاح ساختار بودجه بگذارم.
من، نه به عنوان یک شخص حقیقی بلکه به عنوان مسئول اصلاح ساختار بودجه در مجلس، این قول را به جنابعالی و به خدای خود و به مردم می‌دهم که واقعاً این چهار سال پای کار بایستم. انشالله پس از تصویب این احکام در بودجه 1400، وقتی این موارد در ریل خود قرار گرفت، کار اصلی را شروع کنیم. شکر خدا تیمی که در مرکز پژوهش‌ها هستند نیز تیم جوان، با انگیزه، دانشمند و مسلطی هستند. برای اصلاح ساختاری باید یک دیدگاه کلان داشته باشیم و یک آینده پژوهی حداقل چهل ساله انجام دهیم. دیگر جامعه از ما نمی‌پذیرد که با سعی و خطا پیش برویم و هر سال تعداد زیادی قانون و الحاقیه و تبصره تصویب کنیم. ممکن است برای اصلاح ساختار، یک سال مطالعات آن‌را انجام دهیم و یک طرح پخته، منسجم و با فازبندی ارائه کنیم. مثلاً ممکن است به این تصمیم برسیم که یک سال برخی از اصلاحات را انجام دهیم و سال بعد اقدامات دیگر را تا آن بودجه پایه‌دار، مقاوم، شفاف و منقطع از درآمدهای صادرات نفت را بدنبالش هستیم، ایجاد کنیم. اساتید دانشگاه اعلام آمادگی کردند که در زمینه بودجه، حرف دارند، طرح دارند و کار کرده‌اند. اول از همه باید سامانه‌ای را شکل بدهیم که نظرات این عزیزان به دست ما برسد.
برای اینکه احکام اصلاح ساختار بودجه در صحن مجلس با مانع نمایندگان مواجه نشده و دچار اصلاحی نشود که به ذات آن لطمه بزند، با نمایندگان رایزنی شده است؟
محسن زنگنه: نکته‌ای که مطرح کردید از شناخت دقیق شما از مجلس است. متأسفانه ما در مجلس به عنوان مثال، یک ساعت قانون می‌نویسیم اما صد ساعت رایزنی می‌کنیم که آن قانون به جایی برسد. انشالله برای این طرح نیز پیگیری لازم را انجام خواهیم داد.
از وقتی که در اختیار ما قرار دادید سپاسگزارم.
