شکل‌گیری حکومت مرکزی مقتدر برقرار‌کننده نظم و امنیت، مهم‌ترین خواست جامعه ایران در سال‌های پس از جنگ جهانی اول بود. این تمایل در شرایطی به وجود آمد که تشکیل چنین حکومتی در دوران قاجار، به دلیل ساختار سیاسی حاکم و همچنین وجود شرایط نیمه‌استعماری امکان‌پذیر نبود.
سلسله قاجار که در نتیجه توانایی فردی آقامحمدخان و کمک و همراهی ایل قاجار بر ایران حاکم شد، نوعی از نظام سیاسی را ایجاد کرد که در تاریخ ایران کم‌نظیر بود و از نحوه واگذاری مناصب حکومتی ناشی می‌شد.
دیوانسالاری تمرکزگرا
شاهان قاجار حکومت ایالات و ولایات را در قبال دریافت مبالغی به شاهزادگان قاجار واگذار می‌کردند و در عوض دستشان را در نحوه اداره مناطق تحت حاکمیت بازمی‌گذاشتند. چنین شیوه حکمرانی ملغمه‌ای از نظام‌های سیاسی متمرکز و مرکزگریز به وجود می‌آورد که در آن شاهزادگان از یکسو در مقام نمایندگان حکومت مرکزی ملزم به اطاعت و انجام تعهد‌هایی نسبت به شخص شاه بودند، اما از‌سوی دیگر در اداره مناطق تحت حاکمیتشان قدرت نامحدود داشتند و به حکومت مرکزی پاسخگو نبودند.
این وضعیت را شرایط نیمه‌استعماری حاکم بر آن عصر تشدید کرد، زیرا دو قدرت استعماری تحمیل‌کننده شرایط نیمه‌استعماری (روس و انگلیس) به دلیل همسایگی با ایران نه متمایل به تضعیف کامل و سقوط حکومت قاجار بودند، نه تمایل داشتند ایران در کنار مرزهایشان به یک حکومت متمرکز قدرتمند تبدیل شود.
این وضعیت کم و بیش تا جنگ جهانی اول ادامه داشت. اما جنگ در ابعاد بین‌المللی و داخلی شرایطی را رقم زد که نتیجه آن لزوم ایجاد تغییر در ساختار سیاسی، از شیوه نیمه متمرکز دوره قاجار به ساختی متمرکز بود.
جنگ جهانی اول که تجاوز نیرو‌های بیگانه به ایران و اشغال بخش‌هایی از خاک کشور را به همراه داشت، موجب تضعیف هرچه بیشتر حکومت قاجار و ظهور نیرو‌های مرکزگریز در مناطق مختلف کشور شد. نتیجه این وضعیت بروز هرج‌ومرج و بی‌نظمی سیاسی، اقتصادی و اجتماعی در کشور بود که حکومت قاجار را از حالت نیمه‌متمرکز خود به حکومتی غیرمتمرکز تبدیل و قدرت شاه را عملا به پایتخت و حوزه‌های اطراف آن محدود کرد.
در چنین شرایطی که هرج‌ومرج و بی‌نظمی کشور را فرا گرفته بود، افکار عمومی جامعه و نمایندگان آن (روشنفکران و نخبگان سیاسی) در مورد یک موضوع، یعنی لزوم اعاده نظم، اتفاق نظر پیدا کرد. از نظر این افراد برقراری چنین نظمی با ایجاد حکومت مرکزی مقتدر امکان‌پذیر بود. به این ترتیب پس از جنگ جهانی اول لزوم شکل‌گیری حکومت مرکزی مقتدر رفته‌رفته در کشور احساس شد.
تاسیس نهاد‌ها و ابزار‌های ایجاد تمرکز سیاسی
برای شکل‌گیری حکومت مرکزی مقتدر، تاسیس نهاد‌ها و فراهم آوردن ابزار‌هایی لازم بود که از آن میان است:
1. ایجاد ارتش دائمی نیرومند
2. تشکیل دیوانسالاری کارآمد و متمرکز
3. احداث شبکه حمل و نقل گسترده و منظم
تاسیس و فراهم آوردن چنین نهاد‌ها و ابزار‌هایی اگرچه برای ایجاد حکومت مرکزی مقتدر لازم و ضروری بود، اما مهم‌تر از آن، وجود فردی بود که بتواند از عهده چنین کاری برآید. انجام این کار با توجه به اوضاع نابسامان سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایران پس از جنگ امری دشوار به نظر می‌رسید.
به همین دلیل فردی که درصدد انجام این کار بود، باید از ویژگی و توانایی‌های خاصی برخوردار باشد. مطالعه تاریخ ایران نشان می‌دهد که در شرایط هرج‌ومرج سیاسی و اجتماعی تنها کسی می‌توانست از انجام چنین کاری برآید که از امکانات بیشتری برای به دست گرفتن قدرت و تبدیل آن به یک حکومت مرکزی مقتدر برخوردار باشد.
نبود قواعد مشخص در رابطه میان حکومت و مشروعیت و معطوف بودن مشروعیت حکومت به توان آن در اعمال هرچه بیشتر قدرت، در به وجود آمدن این وضعیت نقش مهمی داشت. در واقع با اعمال چنین قدرتی، امنیت به جامعه بازمی‌گشت و در اثر بازگرداندن همین امنیت بود که مشروعیت حکومت جدید از سوی آن جامعه مورد پذیرش قرار می‌گرفت.
این شرایط در مورد ایرانِ هرج‌ومرج‌زده پس از جنگ جهانی اول نیز صدق می‌کرد. بروز بی‌نظمی و هرج‌ومرج و مطالبه برقراری نظم و امنیت از سوی جامعه، به رضاخان این امکان را داد که با تکیه بر نیرو‌های قزاق تحت امر خود، سایر رقیبان را از صحنه خارج کند و با برقراری امنیت، قدرت را به دست گیرد و آن را به قدرتی فردی تبدیل کند.
برای انجام چنین کاری، وی همانند سایر حاکمان خودکامه، دست به ایجاد شبکه گسترده نهاد‌های محوری مانند پلیس و نیرو‌های نظامی و ادارات و وزارتخانه‌ها زد. این نهاد‌ها مهم‌ترین ابزار‌هایی هستند که حاکمان خودکامه برای حفظ حاکمیت فردی خود به کار می‌گیرند. در واقع تاسیس و به‌کارگیری درست همین نهاد‌ها در راستای اعمال حاکمیت فردی بود که به رضاخان کمک کرد تا بتواند حکومت مرکزی مقتدری ایجاد کند.
در میان نهاد‌های ایجادشده، ارتش نقش مهمی در تحقق حکومت مرکزی مقتدر داشت. در شرایط سیاسی حاکم بر ایران پس از جنگ جهانی اول که در هر گوشه از آن قدرت‌های محلی و جریان‌های جدایی‌طلب سربرآورده بودند، تشکیل ارتش جدید برای از بین بردن این جریان‌ها ابزاری بسیار مهم و کارساز بود. حرکت به سوی ایجاد چنین ارتشی از بهمن سال 1300 با تاسیس دانشکده افسری آغاز شد.
در ادامه این روند و برای تربیت نیروی کارآمد، مجلس در تابستان سال 1301 تصویب کرد تا 60 نفر برای تحصیل در علوم نظامی به فرانسه اعزام شوند. در سایه چنین اقدامی هسته اولیه ارتش نوین در دولت جدید شکل گرفت، اما برای تشکیل ارتش مناسب هنوز اقدام‌های زیادی لازم بود.
به این منظور ابتدا لازم بود تا وضعیت غیرمنظم و غیرمنسجم نظامی ایران که از عصر قاجار به‌جای مانده بود بازسازی شود. در زمان قاجار با توجه به شرایط نیمه‌استعماری و متاثر بودن سیستم سیاسی از قواعد نظام ایلی، امکان تشکیل ارتش دائمی منظم وجود نداشت.
تا پایان حکومت محمدشاه نیرو‌های نظامی از جنگجویان قبایل و ایلات تشکیل می‌شد که در صورت فراخوان شاه توسط حکام مناطق مختلف و سران ایلات و عشایر، در التزام رکاب شاه به مناطق جنگی اعزام می‌شدند.
این روش، ناکارآمدی خود را از زمان ناصرالدین‌شاه، بیشتر به دلیل ناآشنایی این نیرو‌ها به شیوه‌ها و تاکتیک‌های جدید جنگی نشان داد. به این ترتیب اهمیت وجودی چنین نیرو‌هایی کم و لزوم تشکیل نیرو‌های نظامی آموزش‌دیده ایجاد شد.
نخستین اقدام در این راستا توسط امیرکبیر صورت گرفت، ولی کوتاه بودن زمان این اصلاحات به دلیل مرگ وی و همچنین فراهم نبودن ساختار‌های مناسب سیاسی و اقتصادی، موجب ناکامی آن شد.
در ادامه این روند، اگرچه در زمان ناصرالدین‌شاه نیرو‌های قزاق با کادر فرماندهی افسران روس و پس از پیروزی انقلاب مشروطه و با تلاش مشروطه‌خواهان نیرو‌های ژاندارمری با کادر فرماندهی افسران سوئدی تشکیل شد؛ اما به دلیل حاکم بودن شرایط نیمه‌استعماری تشکیل ارتش دائمی متحدالشکل در ایران تا پایان حکومت قاجار ممکن نشد.
چندپارگی نیرو‌های نظامی، با تشکیل نیروی پلیس جنوب (S.P.R) که انگلیسی‌ها در طی سال‌های جنگ جهانی اول تشکیل دادند، تشدید شد. به این ترتیب پس از جنگ جهانی اول دست کم چهار نیروی نظامی متفاوت با فرماندهی مجزا در ایران وجود داشت. این نیرو‌ها عبارت بودند از:
1. نیرو‌های بریگاد مرکزی که وظیفه محافظت از شخص شاه و پایتخت را بر عهده داشتند
2. نیرو‌های قزاق
3. نیرو‌های ژاندارمری
4. پلیس جنوب
با توجه به چنین وضعیتی، از بین بردن این چندگانگی و تحت فرماندهی واحد در آوردن این نیرو‌ها نخستین اقدام پیش‌روی رضاخان بود. از میان نیرو‌های موجود پیش از همه پلیس جنوب در آذر 1300 (دسامبر 1921 م) با توافق میان دولت‌های ایران و انگلیس منحل شد و فرمانده‌های انگلیسی آن از کشور خارج شدند.
سایر نیرو‌های نظامی هم که عمدتا نیرو‌های قزاق و ژاندارمری بودند به همراه بریگاد مرکزی و واحد‌ها و ادارات وزارت جنگ در 14 دی 1300 در یکدیگر ادغام شدند و شالوده ارتش جدیدی را که متشکل از پنج لشگر بود، تشکیل دادند.
ارتش جدیدی که به این ترتیب شکل گرفت با 20 هزار نیرو به انجام ماموریت اصلی خود یعنی سرکوب نیرو‌های مرکزگریز و قدرت‌های محلی رهسپار شد. رضاخان فرماندهی این ارتش را که به زودی نفرات آن به 40 هزار نفر رسید، به دوستان صمیمی و همکاران سابق خود در نیروی قزاق سپرد.
با تکیه بر این نیرو‌ها سراسر کشور به شش منطقه نظامی تقسیم و کنترل هر منطقه به یک لشگر و فرمانده ارشد آن، امیرلشگر، واگذار شد. وظیفه اصلی این لشگر‌ها در مناطق تحت ماموریت، برقراری امنیت، سرکوب مخالفان قدرت مرکزی و تامین هزینه‌های ارتش جدید رو به توسعه، مخصوصا از طریق جمع‌آوری مالیات بود.
مجموعه اقدام‌هایی که دولت جدید با تکیه بر این ارتش در راستای برقراری نظم و امنیت در سال‌های 1300 تا 1304 انجام می‌داد، از سوی اقشار مختلف جامعه مخصوصا نخبگان سیاسی و روشنفکران مورد حمایت قرار می‌گرفت. این حمایت‌ها بیشتر در قالب مقاله در روزنامه‌ها و مجلات آن زمان مانند روزنامه‌های مرد آزاد، فکر آزاد، مجله آینده و ... تبلور می‌یافت.
در این میان روزنامه مرد آزاد در حمایت از اقدام‌های رضاخان گوی سبقت را از سایر روزنامه‌ها و مجلات ربوده بود. در مقاله‌های این روزنامه اقدام‌های رضاشاه در برقراری نظم و امنیت، با اقدام‌های شخصیت‌های بزرگ افسانه‌ای و تاریخی، چون کاوه، داریوش، یعقوب لیث و نادرشاه مقایسه می‌شد.
علاوه‌بر نخبگان سیاسی و جریان روشنفکری، رجال سیاسی اعم از اعضای هیات‌دولت و نمایندگان مجلس هم به اشکال مختلف از اقدام رضاخان در توسعه ارتش جدید حمایت می‌کردند. مهم‌ترین شکل این حمایت، تامین هزینه‌های روزافزون ارتش بود.
فقط در مرداد 1300 شمسی، پس از سقوط کابینه سیدضیاء و تشکیل کابینه قوام‌السلطنه که رضاخان در آن وزیر جنگ بود، مجلس بودجه ارتش را چهار برابر بیشتر از بودجه سایر وزارتخانه‌ها کرد.
حمایت از توسعه ارتش با رسیدن رضاخان به مقام ریاست وزرا و تشکیل مجلس پنجم که اکثریت نمایندگان آن را طرفداران رضاخان تشکیل می‌داد، افزایش یافت. در مجلس پنجم بود که فرماندهی کل قوا (در بهمن 1303 ش) به رضاخان واگذار شد و در همین دوره بود که خلع قاجاریه و واگذاری اداره حکومت موقت کشور (در 9 آبان 1304 ش) به رضاخان، تصویب شد.
یک ماه بعد که مجلس موسسان سلطنت را به رضاخان تفویض کرد، دیگر هیچ مانع و محدودیتی برای توسعه ارتش وجود نداشت. مجلس که تقریبا از دوره پنجم تحت سیطره رضاشاه درآمده بود، در دوره‌های بعد به طور کامل مطیع اوامر وی شد و تنها به دستگاهی تبدیل شد که فرمان‌های او را تصویب می‌کرد.
به این ترتیب رضاشاه می‌توانست به صورت قانونی و بدون هیچ مانعی ارتش را که اینک تبدیل به ابزاری شخصی در جهت اعمال حاکمیت فردی‌اش شده بود، گسترش دهد. سیطره او بر ارکان اقتصادی کشور به وی کمک می‌کرد تا تمام منابع مالی کشور را آشکارا و پنهان، در راه توسعه نیرو‌های نظامی به‌کار گیرد.
در سایه برخورداری از چنین امکانی، ارتش و وزارت جنگ در طول دوران 20 ساله حاکمیت رضاشاه، به طور متوسط یک‌سوم کل بودجه کشور را به خود اختصاص می‌داد.
میزان درصدی بودجه ارتش اگر چه از بالاترین رقم خود، 47درصد در سال 1310 شمسی، به 14درصد در سال 1320 کاهش یافت، اما رقم بودجه ارتش هر سال نسبت به سال قبل افزایش یافت و از حدود 112 میلیون ریال در سال 1307 شمسی، به 179 میلیون ریال در سال 1310 شمسی، 275 میلیون ریال در سال 1315 شمسی و 593 میلیون ریال در سال 1320 شمسی افزایش پیدا کرد.
با صرف چنین هزینه‌ای ارتش به طور قابل‌توجهی به لحاظ کمی و کیفی توسعه یافت و تعداد نفرات آن از هسته اولیه 20 هزار نفری به 150 هزار نفر با قابلیت بسیج 400 هزار نفر افزایش یافت. افزایش نفرات ارتش تنها بخشی از توسعه این دستگاه به لحاظ کمی بود.
به لحاظ کیفی برای نخستین بار ایران از ارتشی با قوای سه‌گانه هوایی، دریایی و زمینی برخوردار و کارخانه‌های مهمات‌سازی هم برای تجهیز این ارتش احداث شد. به این ترتیب حکومت توانست یکی از نهاد‌های ایجاد تمرکز سیاسی را تاسیس کند.
اما کارکرد ارتشی که به این ترتیب بنیان نهاده شد و هزینه زیادی صرف آن شد، چه بود؟ پاسخ این پرسش را باید در عملکرد 20 ساله این ارتش جست. ناکارآمدی در مقابل اولین و آخرین تهدید خارجی (در شهریور 1320) نشان داد که ارتش رضاشاهی تنها وسیله‌ای برای سرکوب مخالفان داخلی و به بیان دیگر وسیله‌ای برای ایجاد تمرکز سیاسی جهت تحکیم پایه‌های قدرت حکومت خودکامه وی بود.
با توجه به چنین کارکردی، این ارتش به جای ایفای نقش و وظیفه اصلی خود یعنی حفاظت از چارچوب مرز‌های ملی به اموری، چون سرکوب جریان‌هایی مانند ایلات و عشایر، مخالفان سیاسی، دستکاری در انتخابات و... اشتغال داشت.
ارتشی با چنین کارکرد، اگرچه می‌توانست سهم مهمی در ایجاد تمرکز سیاسی داشته باشد، اما به تنهایی برای انجام چنین کاری کافی نبود. در تاریخ سیاسی ایران همواره در کنار ارتش دیوانسالاری (نظام اداری) هم یکی از ابزار‌های ضروری جهت ایجاد تمرکز سیاسی بود.
با توجه به این اصل، دیوانسالاری و توسعه آن به عنوان یکی از ابزار‌های ایجاد تمرکز سیاسی مورد توجه قرار گرفت. در واقع توسعه نظام اداری اقدامی در جهت ایجاد تحول در ساختار فرسوده نظام اداری بازمانده از دوران قاجار بود. نظام اداری حکومت قاجار در ابتدای تاسیس این سلسله، مبتنی بر فعالیت مجموعه‌ای از مستوفیان و میرزا‌هایی بود که این مشاغل را به صورت موروثی برعهده می‌گرفتند.
چنین نظامی اگرچه در دو مرحله، یک بار در زمان ناصرالدین‌شاه و در پی آشنایی با نظام اداری غرب و بار دوم پس از پیروزی انقلاب مشروطه، دستخوش تغییر و نوسازی شد؛ اما تا زمان روی کارآمدن رضاشاه همچنان از ساختاری سنتی و ناکارآمد برخوردار بود.
نظام اداری موجود که براساس ساختار سیاسی نیمه‌متمرکز حکومت قاجار بسط و توسعه یافته بود، نمی‌توانست پاسخگوی نیاز‌های نظام سیاسی، با ساختار تمرکزگرایانه مورد نظر رضاشاه باشد. به همین دلیل ایجاد نظام اداری جدید ضروری به نظر می‌رسید.
گام ابتدایی در این زمینه با تصویب نخستین قانون استخدامی کشور در آذر سال 1301 شمسی برداشته شد. براساس این قانون استخدام کارمندان برای ادارات قاعده‌مند شد. تصویب قانون استخدام کشوری اگر چه گام مهمی در ایجاد نظام اداری جدید بود؛ ولی نمی‌توانست مشکل موجود را حل کند.
مساله اصلی آن بود که رضاشاه بر خلاف حکومت‌گران قاجار به هیچ ایل و طایفه‌ای تکیه نداشت. به همین دلیل وی باید در ساخت نظام اداری مورد نظر خود به طبقه جدیدی تکیه کند. این طبقه جدید که رضاشاه با تکیه بر آن باید نظام اداری خود را ایجاد می‌کرد، طبقه متوسط شهری بود.
توسعه نظام اداری با تکیه بر این طبقه اگرچه مشکل رضاشاه را حل می‌کرد، اما مساله مهم آن بود که اعضای این طبقه از پیشینه، تجربه و دانش لازم برای انجام این کار برخوردار نبودند. به همین دلیل لازم بود تا اعضای این طبقه برای چنین کاری تربیت شوند و آموزش لازم را ببینند. تحقق این امر منوط به توسعه نظام آموزشی کشور بود.
