معادله بودجه با اراضی ملی

معادله جهانی تامین مالی برای دولت‌ها در راستای ایجاد درآمدهای پایدار و مستمر به منظور توسعه زیرساخت‌ها و روبناهای شهری از محل اراضی ملی در حالی از حدود یک قرن پیش در کشورهای پیشرفته در حال اجراست که در ایران هنوز از روش حراج زمین‌های خام با عنوان تامین مالی برای توسعه استفاده می‌شود. بررسی‌های «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد، از بیش از یک قرن قبل در برخی کشورها روش خام‌فروشی زمین برای تامین مالی از محل اراضی ملی منسوخ شده است و این کشورها  به‌روش جایگزین و البته کاربردی‌ در تامین مالی از این محل دست یافته‌اند این روش فاقد اثرات وتبعات منفی خام فروشی اراضی برای تامین مالی است.

این در حالی است که در ایران یکی از روش‌های تامین مالی برای اجرای طرح‌های زیربنایی و روبنایی با عنوان توسعه شهری، فروش اراضی یا تهاتر آنهاست. از سوی دیگر اراضی ملی در ایران که در سال‌های گذشته تاکنون یکی از منابع درآمدی دولت‌ها برای تامین مالی بوده‌اند با قیمت کارشناسی یعنی قیمتی به مراتب پایین‌تر از ارزش واقعی آنها به فروش می‌رسند که از این رو می‌توان این اقدام را به نوعی حراج زمین به اسم «توسعه» نامید.

همچنین خام فروشی زمین و فروش اراضی دولتی به قیمتی پایین‌تر از ارزشی که این اراضی دارند و می‌توانند در طول زمان به دلیل انجام فعالیت‌های عمرانی روی آنها از ارزش بیشتری برخوردار شوند از یکسو و همچنین عدم حفظ آنها و درآمدزایی از طریق روش‌هایی غیر از فروش برای دولت‌ها معضل دیگری است که در این زمینه وجود دارد.

این در شرایطی است که دولت‌های موفق دنیا بیش از یک قرن است که ضمن حفظ موجودی اراضی ملی خود به عنوان یکی از باارزش‌ترین منابع ملی وثروت‌های عمومی، از طریق این اراضی و با مکانیزم‌هایی غیر از فروش آنها، اقدام به ایجاد درآمدهای پایدار از این محل و همچنین توسعه ملی کرده‌اند.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با اشاره به تجربه آمریکا، چین،هنگ‌کنگ و ویتنام، در تامین مالی از محل اراضی دولتی معادله جهانی تامین مالی با اراضی ملی با الگوی برتر را تشریح کرده‌ است.

در واقع در این گزارش به این سوال پاسخ داده شده است که در حالی‌که کماکان در ایران بخش قابل‌توجهی از تامین مالی دولت برای اجرای پروژه‌ها و .. از محل فروش، واگذاری و تهاتر اراضی ملی و خام فروشی این اراضی صورت می‌گیرد این کشورها ضمن حفظ اراضی خود به عنوان باارزش‌ترین دارایی‌های ملی از چه روشی برای کسب درآمد با استفاده از این زمین‌ها استفاده می‌کنند.

در این گزارش، مرکز پژوهش‌های مجلس طریقه استفاده از اراضی دولتی در 4 کشور را توضیح داده که «مولدسازی دارایی غیرمالی دولت» (اجاره به جای فروش) محسوب می‌شود. این در حالی است که دولت در ایران، سازمان ملی زمین و شرکت شهرهای جدید را مکلف به فروش 3 هزار میلیارد تومان زمین کرده است تا از این طریق مخارج توسعه شهرهای جدید فراهم شود.

تخمین‌های صورت گرفته نشان می‌دهد تنها دارایی‌های غیرمالی دولت‌ها به طور متوسط 67 درصد از تولید ناخالص داخلی ارزش دارند که بخش زیادی از این دارایی‌ها شامل املاک واراضی است. دولت‌های موفق دنیا در راستای مولدسازی این دارایی‌ها، انجماد زدایی از آنها و حداکثر‌سازی ارزش این دارایی‌ها و بیشترین کسب بازده به نفع توسعه از آنها، دهه‌ها است که روش فروش اراضی و به‌خصوص خام فروشی را منسوخ اعلام کرده واز طریق سازوکارهای مربوط به واگذاری‌های بلندمدت حق بهره‌‌برداری از این اراضی (اجاره‌های چند ده ساله) نه تنها نسبت به ایجاد منابع درآمدی پایدار اقدام کرده‌اند، بلکه به این واسطه جریان توسعه و دستیابی به رشد اقتصادی را تسهیل و تسریع کرده‌اند.

زمین‌ها از مهم‌ترین دارایی‌های دولت‌ها، شهرداری‌ها و دیگر نهادهای عمومی تلقی می‌شوند به علاوه آنکه ارزش زمین معمولا با سرمایه‌گذاری عمومی به صورت قابل‌توجهی افزایش می‌یابد. دولت‌های موفق دنیا در این زمینه از سال‌ها و دهه‌های گذشته با دو روش اقدام به کسب درآمد پایدار از زمین‌ها واراضی دولت وخصوصی کرده‌اند و روش فروش اراضی خام ملی که هم‌اکنون در ایران یکی از روش‌های اصلی تامین منابع مالی برای توسعه محسوب می‌شود در این کشورها از دهه‌ها قبل منسوخ شده است.

معادله این کشورها برای استفاده از اراضی ملی در جهت تحریک و افزایش رشد اقتصادی، تامین کسری بودجه و ایجاد درآمدهای پایدار مستمر، استفاده از عایدی واگذاری حق بهره‌برداری از این اراضی در قالب اجاره بلندمدت چند ده ساله است.

در ایران اما، با اسم رمز توسعه شهرهای جدید و با مکانیزم تهاتر سال‌هاست این اراضی به صورت خام فروخته شده و از مالکیت دولتی و عمومی خارج می‌شوند.

کشورهای موفق دنیا در حالی روش واگذاری حق بهره‌برداری در بلندمدت را به استراتژی کسب درآمد پایدار از طریق اراضی ملی تبدیل کرده‌اند که درخصوص اراضی دولتی نیز از طریق دریافت مالیات‌های سالانه، اقدام به کسب درآمد از این محل به نفع منافع عمومی می‌کنند. در واقع در این کشورها، دو معادله برای کسب درآمد پایدار از دو محل اراضی دولتی و خصوصی تعریف شده است. در حالی‌که در ایران اساسا مالکان اراضی، مالیات ملاکی پرداخت نمی‌کنند، دولت‌های موفق دنیا در این زمینه دریافته‌اند که فروش زمین آنها را از عواید ناشی از افزایش ارزش زمین در طول زمان و همچنین افزایش ارزش ناشی از ایجاد زیربناها و روبناهای شهری در این اراضی محروم می‌کند. بنابراین در معادله آنها، اراضی ملی به عنوان گزینه‌های مناسب برای اجاره بلندمدت مورد توجه قرار می‌گیرند.

در چین، زمین‌های شهری متعلق به دولت هستند و مدیریت مستقیم آنها نیز در اختیار دولت محلی قرار دارد. تجربه این کشور حاکی است تصدی زمین در چین از طریق اعطای حق بهره‌برداری طولانی‌مدت از آن میسر است و دولت چین به هیچ وجه برای تامین مالی، اراضی ملی خود را به بازار فروش عرضه نمی‌کند.این سیاست به طور آزمایشی در سال 1987 در شنژن و سایر شهرهای ساحلی چین به عنوان بخشی از برنامه تمرکززدایی از سیستم مالی چین انجام شد. تا قبل از این اقدام مقامات عمومی در چین زمین را طبق رویه‌های خاصی اختصاص می‌دادند و استفاده از زمین رایگان بود اما در آن زمان این سیاست به طور جدی مورد بازنگری و اصلاح قرار گرفت. بعد از مدتی سیاست عرضه زمین در قالب اجاره طولانی‌مدت 40 تا 70 ساله در این کشور اعمال شد و همین موضوع باعث شد تا در سال‌های اخیر استان‌های این کشور با بهره‌مندی از رونق توسعه املاک و مستغلات، عایدی قابل‌توجهی از واگذاری حق بهره‌برداری از زمین کسب کنند و به تدریج این موضوع به مهم‌ترین منبع درآمد برای توسعه زیرساخت‌ها در این کشور تبدیل شود.

با ادامه تغییرات سیاستی در این زمینه در کشور چین از جمله برگزاری مزایده برای به دست آوردن حداکثر عایدی از محل اجاره بلندمدت اراضی در این کشور، سه روش به تملک درآوردن زمین‌های غیر شهری، اجاره بخشی از آنها از طریق برگزاری مزایده برای کسب درآمد بالاتر و استفاده از زمین‌ها به عنوان تضمین وام‌های بانکی از سوی دولت‌های محلی به کار گرفته شد.

در سال 2007 میلادی، عواید حاصل از واگذاری حق بهره‌برداری زمین در چین از عوارض محلی سبقت گرفت و به بزرگ‌ترین منبع مالی در این کشور برای تامین مالی زیرساخت‌ها تبدیل شد.

سهم درآمد اجاره زمین به کل درآمدهای دولت در چین در سال 2007 به 15 درصد رسید. این سهم در سال‌های اخیر به بیش از 20 درصد افزایش یافته است. در سال 2020 عواید حاصل از واگذاری حق بهره‌برداری زمین‌ها در چین حدودا برابر با 28 درصد کل درآمد دولت ملی چین بوده است.

در هنگ‌کنگ نیز این الگو در تامین مالی رواج داشته است. در این کشور نیز مانند چین از ظرفیت اجاره بلندمدت اراضی ملی برای توسعه و ایجاد درآمدهای پایدار استفاده می‌شود. بیش از یک قرن است که این الگو در هنگ کنگ مورد استفاده قرار می‌گیرد و زیربنای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌هاست. تجربه هنگ کنگ بیانگر امکان اجاره زمین برای تولید درآمد قابل‌توجه در مدت زمان طولانی است. برآورد می‌شود که بین‌سال‌های 1970 تا 2000 هنگ کنگ حدود 71 میلیارد دلار از محل اجاره زمین درآمد کسب کرده باشد. همچنین در سال مالی 2016 تا 2017 حدود 22 درصد از کل درآمدهای دولت در هنگ کنگ از محل عایدی زمین‌ها حاصل شده است.

در ویتنام نیز رویه مشابهی مشاهده می‌شود. مطابق قانون اساسی این کشور، مالکیت زمین متعلق به تمام مردم است که توسط دولت در اختیار سازمان‌ها، خانوارها یا افراد برای دوره‌های بلندمدت بین 50 تا 70 سال یا به‌منظور استفاده‌های محدود قرار می‌گیرد. این در حالی است که از سال 2004 با اجرای فرمان جمع‌آوری مالیات‌ها و حقوق استفاده از زمین، سهم درآمدهای حاصل از مدیریت زمین‌های شهری به طور پیوسته افزایش یافته است. به طوری‌که به عنوان مثال در سال 2010، درآمدهای زمین حدود 28 درصد از کل درآمد شهر هوشی‌مین(قطب مالی و تجاری ویتنام) یعنی حدود 510 میلیون دلار را تشکیل داده است.

در آمریکا نیز این رویه وجود دارد. در فاصله سال‌های1970 تا 1991 نیویورک حدود 60‌درصد از مخارج زیرساختی خود را از محل عواید حاصل از زمین‌ها محقق کرده است. این منبع درآمدی نزدیک به 20 درصد از کل درآمدهای این شهر را شامل می‌شود.

این در حالی است که به طور کلی در دنیا تمایل به استفاده از الگوهایی غیر از فروش در حال شکل‌گیری است. امروزه عمده ایالت‌های آمریکا بسیاری از زمین‌های خود را حفظ کرده و عمدتا با اجاره به توسعه‌دهندگان املاک و صنایع درآمد کسب می‌کنند. در شهرهای بزرگ آمریکا هم‌اکنون 14 تا 20 درصد از کل درآمدهای دولت محلی و بیش از 55 درصد از هزینه زیرساخت‌ها از همین محل تامین می‌شود.

بررسی‌ها نشان می‌دهد این روش استفاده از اراضی برای ایجاد درآمد، نه تنها منجر به کسب درآمدهای پایدار از این محل همزمان با حفظ اراضی برای دولت‌ها و افزایش ارزش آنها در طول زمان می‌شود بلکه در نهایت منجر به کاهش قیمت زمین و مسکن نیز خواهد شد و از این بابت برای بازار مسکن نیز مفید است.

در حالی‌که الگوهای موفق در دنیا به اجاره بلندمدت زمین‌ها و اراضی ملی و کسب درآمد پایدار از این محل تمایل دارند در ایران میل به کسب درآمد از این محل از ناحیه فروش وجود دارد.

در شهرهای جدید ایران معادل نیمی از هزینه‌ها یا سرمایه‌های مورد نیاز برای توسعه از محل فروش زمین و تهاتر اراضی تامین می‌شود. این در حالی است که در آمریکا نیمی از هزینه‌های همین امور از محل عایدی ناشی از واگذاری اجاره بلندمدت اراضی و استفاده از حق بهره‌برداری از این اراضی تامین می‌شود.

در واقع به همان نسبت که در ایران از روش فروش زمین برای تامین منابع مالی توسعه شهرهای جدید استفاده می‌شود در آمریکا به همین نسبت منابع مالی برای توسعه شهری از محل عواید ناشی از دریافت اجاره طولانی‌مدت و حق بهره‌برداری از زمین‌ها به دست می‌آید.

با این تفاوت که در روش واگذاری بلندمدت در قالب اجاره‌ زمین به مدت چند دهه، نه‌تنها ارزشمندترین ثروت ملی دولت‌ها یعنی همان اراضی در مالکیت دولت باقی مانده و حفظ می‌شوند، بلکه ارزش آنها به واسطه اجرای طرح‌های زیربنایی و روبنایی روی آنها و همچنین در نتیجه گذشت زمان افزایش می‌یابد و دولت به یک منبع درآمدی پایدار در این زمینه دست پیدا می‌کند. از سوی دیگر اهداف توسعه‌ای دولت‌ها با این روش نیز محقق می‌شود. به بیان بهتر دولت در این مسیر و با استفاده از این روش هم اراضی و ثروت ملی را حفظ کرده، هم منجر به افزایش ارزش آنها در نتیجه انجام امور توسعه‌ای شده و هم اقدام به تامین منابع مالی و کسب بودجه کرده است.

از سوی دیگر بررسی‌ها نشان می‌دهد در ایران، برای توسعه شهرها، زمین‌های دولتی به صورت خام فروخته می‌شود که چون به صورت «زمین خام» عرضه می‌شود تا آب و برق و خدمات روبنایی روی آنها ایجاد شود، دولت و بودجه کشور از «ارزش افزوده زمین» در بلندمدت محروم شده و به نوعی، «حراج زمین به اسم توسعه» رخ می‌دهد. اما در آمریکا و چین و ...، دولت برای توسعه شهر و امکانات روی زمین‌های دولتی، زمین را به مدت 40 تا 70 ساله به صورت اجاره‌ای واگذار می‌کند تا ضمن تحقق اهداف تامین مالی و توسعه‌ای، بخشی از ارزش افزوده زمین نصیب دولت و شهرداری نیز بشود. در واقع، تجارب دنیا نشان می‌دهد در کشورها، بیش از 20 درصد درآمد سالانه دولت، از محل «اجاره زمین‌های دولتی» تامین می‌شود. در بودجه امسال کشور اما 3 درصد از درآمد ومنابع از محل فروش اموال و اراضی تامین خواهد شد که معادل بودجه‌ای برابر با 45 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. در حالی که برآوردهای اولیه نشان می‌دهد بخشی از زمین‌های در اختیار دولت بیش از 500 هزار میلیارد تومان ارزش دارند، در صورتی که حق بهره‌برداری از این اراضی واگذار شود، معادل نیمی از همین میزان (برابر با ارزشی حدود 250‌هزار میلیارد تومان) درآمد سالانه برای دولت ایجاد می‌شود.

تحلیل‌های کارشناسی حاکی است دولت در ایران باید معادله غلط «تامین مالی با اراضی دولتی» را کنار گذاشته و از معادله اصلی و کارآمد که همان واگذاری حق بهره‌برداری از اراضی در قالب اجاره‌ بلندمدت چند‌دهه‌ای است استفاده کند.