باتلاق مقررات نجومی

مهدی مهدی‌زاده معاون تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری با تشریح وضعیت نظام حقوقی به اقدام سال‌های اخیر دولت در زمینه کاستن از حجم قوانین کشور پرداخت اما هشدار داد وجود 100 هزار قانون و مقرره در کنار تعدد دستگاه‌های وضع‌کننده قانون به سردرگمی جدی در جامعه منجر شده و باتلاقی را ایجاد کرده است که اگر با تنقیح قوانین و مقررات خشک نشود، پنج بلای عام را در پی خواهد داشت که شامل موارد زیر است: «سردرگمی و بلاتکلیفی عموم مردم در شناخت حقوق و تکالیف خود»، «بلاتکلیفی و اشتباهات مجریان و ایجاد رویه‌های مختلف»، «وضع قواعد حقوقی تکراری و متناقض»، «زمینه‌سازی برای ایجاد عدم‌امنیت حقوقی، نابرابری و فساد» و «عدم‌تحقق حاکمیت قانون و در نهایت ناکارآمدی نظام سیاسی» .

مهدی‌زاده گفت: بحث تصویب‌‌نامه‌های تنقیحی هیات وزیران بحثی بسیار فنی و تخصصی است. تصویب‌‌نامه‌های تنقیح در 115 سال گذشته یعنی از آغاز نظام قانون‌‌گذاری در کشور کاری بی‌‌سابقه است. اگر بخواهم توضیحی درباره تصویب‌‌نامه‌های تنقیح هیات وزیران درباره اتاق‌های بازرگانی ارائه کنم، لاجرم باید به زمینه تنقیح قوانین اشاره کنم و سپس به بحث اتاق‌های بازرگانی برسم. تنقیح قوانین به‌طور کلی به فرآیندی گفته می‌شود که طی آن بتوان از میان قوانین و مقرراتی که از جانب حاکمیت به‌عنوان قوانین و قواعد رفتاری در حوزه‌های مختلف مطرح می‌شود، قاعده و قانون معتبر را در هر موضوع شناسایی کرد. این مساله از آن جهت مهم است که هرکس در هر یک از جنبه‌های زندگی اعم از مالیات، گمرک و ... که با مسائلی مواجه شود، الزاما با این وضعیت که قانون و قاعده معتبر کدام است، روبه‌‌رو خواهد شد. از آنجا که ما با حجم بسیار زیادی از قوانین روبه‌‌رو بوده و دچار تورم قانون هستیم، شناخت قاعده معتبر در چنین وضعیتی بسیار دشوار خواهد بود به‌طوری که نه‌تنها شهروندان عادی که حتی حقوقدانان، قضات و مراجع قانون‌‌گذاران را دچار سردرگمی خواهد کرد، از این منظر تنقیح قوانین از اهمیتی حیاتی برخوردار است.  در تمامی نظام‌‌های قانون‌‌گذاری پیشرفته دنیا، نظام تنظیم و تنقیح قوانین به شکل شایسته و بایسته‌‌ای تعبیه شده است. این نظام نیز به‌طور مستمر پالایش قوانین را مدنظر دارد.  معاون تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری اعلام کرد: اصل حاکمیت قانون موضوع مهمی است که از همان 115سال پیش که ما در ایران وارد عصر تازه‌‌ای از حیات اجتماعی شدیم، مدنظر قرار گرفت. از آنجا که از آن زمان تلاش شد تمام رفتارهای آحاد جامعه ذیل قانون تعریف شود، اصل حاکمیت قانون نیز به عالی‌‌ترین اصل نظم اجتماعی تبدیل شد تا تمام رفتارها خود را ذیل حاکمیت قانون معنا دهند. شرط ضروری تحقق اصل حاکمیت قانون، آگاهی مردم از قوانین و مقررات لازم‌الاجراست. شما نمی‌‌توانید در یک جامعه انتظار ظهور حاکمیت قانون را داشته باشید در حالی‌که شهروندان و مجریان از قاعده و نحوه اجرا اطلاعی نداشته باشند. از منظر حقوق شهروندی هم مردم حق دارند به حقوق و قوانین معتبر دسترسی داشته باشند ضمن اینکه به مفاد آن باید آگاهی داشته باشند، بنابراین نفس دسترسی به قوانین به سهولت یک مساله است و آگاهی از متن قانون و فهم از این محتوای تخصصی موضوع مهم دیگر. از آنجا که به محض بحث از حقوق شهروندی، سلسله‌‌ای از تکالیف بر عهده حکومت‌‌ها قرار می‌‌گیرد، حق دسترسی و حق آگاهی دو موضوعی است که در این مبحث باید مورد توجه باشد. در عین حال به واسطه اهمیت اصل شفافیت در حکمرانی خوب، این موضوع باید در ارکان و امور مختلف حاکمیت به‌ویژه در مبحث قوانین و مقررات، جاری باشد. اینکه شهروندان در امنیت باشند و برای فعالیت اقتصادی از یک فضای امن اقتصادی برخوردار باشند دیگر ضرورتی است که از ناحیه تنقیح قوانین باید مورد توجه قرار گیرد.  

وی افزود: مجموعه آنچه تحت‌عنوان اصول حاکمیت قانون، اصل شفافیت، بحث امنیت حقوقی و اصل حقوق شهروندان عنوان شد، برای تحقق قانون لازم است و این اتفاقات باید رخ دهد: اولا باید قوانین شفاف، فاقد تعارض و قابل فهم منتشر شود. دسترسی آسان برای تمام شهروندان به این قوانین وجود داشته باشد، در عین حال تنقیح قوانین حول و حوش این قوانین شکل بگیرد ضمن اینکه آموزش شهروندان در بخش حقوق و مقررات در دستور کار قرار گیرد تا در نهایت در کنار نظام قانون‌‌گذاری، یک نظام تنقیح و تدوین قوانین را در کشور شاهد باشیم که قوانین و مقررات معتبر را در اختیار شهروندان قرار دهیم. به این ترتیب شهروند به قوانینی دسترسی خواهد داشت که در پیچ و خم فهم اصطلاحات تخصصی و فنی حقوق نیفتد.

مهدی‌زاده گفت: وقتی در نظام حقوقی ایران وارد می‌‌شویم به دشواری‌‌‌‌هایی برمی‌‌خوریم و این دشواری‌‌ها خود به خود ضرورت وجود یک نظام تنقیح قوانین را نشان می‌دهد. مواردی که اشاره می‌شود موضوعاتی است که اغلب افراد با آن آشنایی دارند. اهم دشواری‌‌ها به این شرح هستند: اولا ما در نظام حقوقی کشور با تنوع و تعدد مراجع وضع قاعده، مقررات و قانون‌‌گذاری روبه‌رو هستیم. در حوزه وضع قانون وقتی شما 115سال گذشته را مرور می‌کنید، حداقل 10مرجع وضع قانون قابل شناسایی است. آنچه ما پیش از انقلاب تحت‌عنوان مجلس شورای‌ملی و مجلس سنا می‌‌شناختیم، نمادهای بارز قانون‌‌گذاری هستند. با این‌حال می‌‌بینیم که در مقطعی مرحوم داور وزیر عدلیه یا مرحوم مصدق در برهه‌ای از نخست‌‌وزیری، یا هیات‌وزیران در دوره فترت در سال‌های‌40 تا 42 به قانون‌‌گذاری پرداخته‌‌اند. مفهوم قانون از بحث مقرره متمایز است. پس از انقلاب نیز شورای انقلاب در دو مقام مقرره‌‌گذار و قانون‌گذار بیش از 700 قانون و 1000 مقرره تصویب می‌کند. در حوزه مقرره‌‌‌‌گذاری شما هم با شوراهای مقرره‌‌‌‌گذاری روبه‌رو ‌هستید و هم با مقاماتی که به وضع مقرره پرد‌‌اخته‌اند. مهم‌ترین نهادها و افرادی که شروع به وضع مقرره کرده‌‌اند، مجلسین شورای‌ملی و سنا، هیات وزیران، کمیسیون‌‌های متشکل از وزرا که بر اساس اصل138 هیات وزیران به آنها تفویض اختیار کرده است. شوراهای عالی متعددی که در کشور وجود داشته و اخیرا من در جایی فهرستی از 100 مورد از آنها را مشاهده کردم، شوراهای اسلامی شهر و روستا، ستادکل نیروهای مسلح، هیات امنای دانشگاه‌ها هم بخش‌های دیگری است که از مهم‌ترین واحدهای وضع مقرره به‌شمار می‌‌روند. به این ترتیب وقتی شما فضای قانونی کشور را بررسی می‌کنید با یک عدد سنگینی از نهادها روبه‌رو می‌شوید که به وضع مقرره و قانون مشغولند. در عین حال، مقامات از مقام معظم رهبری تا رئیس‌جمهور، رئیس قوه‌قضاییه، رئیس مجلس، نخست‌وزیر، تک‌تک وزرا، نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور، روسای سازمان‌ها و معاونان رئیس‌جمهور از جمله افرادی هستند که در حیطه صلاحیت خود قادر به وضع مقرره هستند.  از آن‌سو ما در ایران با نهاد‌‌هایی نظیر شورای‌عالی انقلاب فرهنگی، شورای‌عالی فضای‌مجازی، شورای سران قوا یا ستاد ملی کرونا و مواردی از این دست روبه‌روییم که وضع مقرره می‌کنند. نکته مهمی که بلافاصله بعد از این موارد قابل طرح است، درجه اعتبار هر یک از این افراد و نهادها نسبت به یکدیگر از منظر جایگاه قانونی است. در واقع سلسله مراتب هنجار‌‌گذاری قانون و قواعد حقوقی در کشور نامربوط است. ما امروز به‌طور کلی مطلعیم که قانون اساسی در راس است و در سلسله مراتب بعدی مقررات و... قرار دارند، اما اینکه همه این مراجع وضع مقررات را به چه شیوه و سلسله ‌‌مراتبی باید با هم مقایسه و احصا شوند، مشخص نیست. به همین دلیل بود که در سیاست‌های کلی قانون‌‌گذاری مصوب سال 1398 ابلاغی مقام‌معظم رهبری در بند پنجم به ایجاد هرم قانونی در نظام حکمرانی کشور توسط مجلس شورای اسلامی اشاره شده است تا نسبت بین شوراهای عالی مشخص شود. اینکه مصوبات شورای‌عالی انقلاب فرهنگی، یا شورای‌عالی فضای‌مجازی که تصویب می‌شوند بالاتر یا پایین‌تر از قوانین اساسی هستند و چه نسبتی با مصوبات هیات وزیران و... دارند، موردی است که از این طریق قابل‌فهم است.  مهدی‌زاده ادامه داد: از آنجا که در میان مراجع وضع نیز این هماهنگی وجود ندارد، تورم قوانین و مقررات یکی از مواردی است که در نظام حقوقی کشور با آن روبه‌روییم. آمار‌‌هایی که اعلام می‌شود تقریبی است. با این حال برای شناسایی احکام قانونی معتبر و لازم‌الاجرا بهتر است به تعداد مقررات ابلاغی در کشور در طول سال‌های گذشته توجه شود. تصویب 259 قانون در دوره نخست وزیری مرحوم مصدق، تصویب 737قانون در دوره فترت هیات‌وزیران، تصویب 5268 قانون در دوره مجلسین شورای‌ملی و سنا، تصویب 2922 قانون در دوره مجلس شورای اسلامی و تصویب 1092 قانون در دوره شورای‌عالی انقلاب از جمله مواردی است که احصا شده است.

مهدی‌زاده افزود: همچنین ابلاغ 755 مصوبه در دوره شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران، ابلاغ 1844 مصوبه از سوی شورای‌عالی انقلاب فرهنگی، ابلاغ 47449 مصوبه توسط هیات‌وزیران پیش از انقلاب، تصویب 34275 مصوبه پس از انقلاب توسط هیات‌وزیران ابلاغ 2126 مصوبه توسط نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور، تصویب 4130 مصوبه از سوی کمیسیون‌‌ها، ستادها و کارگروه‌ها، تصویب 5161مصوبه توسط شوراهای عالی و ابلاغ 470مصوبه تحت‌آرای وحدت‌رویه دیوان‌‌ عالی کشور از جمله مواردی است که تاکنون احصا شده است. با این حال بحث از تورم قانون و مقررات در کشور بحثی است سخت که محتاج بحث عمیق‌‌تری است. وی افزود: یکی از مشکلاتی که در نظام قانونی ما وجود دارد، این است که قانون‌گذار (در معنای عام مقرره‌‌گذار را نیز شامل می‌شود) خود را موظف به این ندانسته است که وقتی در موضوع قاعده وضع می‌کند به همان موضوع اکتفا کند، لذا در قانون تامین‌اجتماعی اگر حکمی مربوط به دادرسی محاکم یا حکمی در حیطه قانون کار ببینید، اصلا جای تعجب نیست. این وضعیت در مورد قانون کار که بارها در مقابل اصلاح آن مقاومت شده رخ داده و در سال‌های اخیر بسیاری از مفاد آن در قالب موادی از قانون رفع موانع تولید رقابت‌‌پذیر تغییر پیدا کرده است. این پراکندگی قانون‌‌گذاری امکان دسترسی ساده به قانون و مقررات را به شکل معتبر سخت کرده است. این شرایط اگر ادامه یابد و نظامی بایسته برای تنقیح قوانین شکل نگیرد، شاهد سردرگمی عموم مردم در شناخت حقوق و تکالیف خود خواهیم بود. در عین حال وظایف مجریان اعم از دستگاه‌ها و کارشناسان و... در بلاتکلیفی بسر خواهند برد و در اجرای امور دچار اشتباه می‌شوند. قوانین متعدد و اشتباه وضع خواهد شد. زمینه بروز نابرابری و فساد شکل خواهد گرفت. اگر به‌دنبال مبارزه با فساد و کاهش نابرابری هستید، قطعا شرط ضروری آن تنقیح قوانین و مقررات است تا شفافیت در این حوزه شکل بگیرد. نهایتا   تداوم این وضعیت حاکمیت قانون را به شکل جدی زیر سوال خواهد برد، ضمن اینکه به ناکارآمدی نظام سیاسی خواهد انجامید.  مهدی‌زاده گفت: در مورد تصویب‌‌نامه‌های تنقیحی هیات ‌وزیران در سال‌های اخیر اقداماتی انجام شده است. یکی از این اقدامات ورود به تنقیح مصوبات هیات وزیران است که به حدود 90 هزار مصوبه هیات وزیران در موضوعات مختلف ورود کرده و تنقیح کنیم. یعنی مشخص کنیم در هر حوزه مقررات معتبر چه چیز‌‌هایی است.  مهدی‌زاده با اشاره به اینکه تنقیح قوانین در بخش‌های راه‌‌آهن، سرمایه‌‌‌‌گذاری خارجی، صنایع کوچک و زنان نیز انجام گرفته است، گفت: طی این بررسی‌‌ها حدود 5 هزار مصوبه مورد تنقیح قرار گرفت و نتایج این بررسی‌‌ حکایت از آن دارد که صرفا 25درصد از مصوبات هیات وزیران معتبر مانده است. در واقع، 75‌درصد باقیمانده به‌عنوان مقررات غیرمعتبر شناخته شدند که البته گرفتاری‌‌های بسیاری نیز ایجاد کرده‌‌اند. البته در بخش ریلی از بیش از 1800 مصوبه، فقط 16درصد معتبر هستند. در بحث مناطق آزاد و ویژه اقتصادی هم مشخص شد تنها 37درصد مصوبات معتبر هستند. در بخش مصوبات سرمایه‌‌‌‌گذاری خارجی 38 درصد، در حوزه زنان 18‌درصد و حوزه صنایع کوچک تنها 33درصد مصوبات معتبر هستند.

 حسن فروزان‌‌فرد، رئیس کمیسیون حمایت قضایی و مبارزه با فساد اتاق تهران طی سخنانی از اعضای هیات نمایندگان درخواست کرد که پیشنهادهای خود برای حوزه‌های دارای اولویت برای تنقیح قوانین را به کمیسیون حمایت قضایی ارائه کنند تا پس از جمع‌‌بندی در این کمیسیون از سوی اتاق به معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری پیشنهاد شود. او همچنین از مهدی‌زاده دعوت کرد تا در نشست بعدی این کمیسیون حضور یابد و نظرات کارشناسی‌‌شده و پیشنهادهای جمع‌‌بندی شده نمایندگان بخش‌خصوصی را بشنود.

    پاسخ به سوالات

مهدی‌زاده در بخش پایانی صحبت‌‌های خود با اشاره به نقطه مطلوب تنقیح قوانین در کشور گفت: باید یکایک مصوبات مراجع وضع قوانین تنقیح شود؛ چه هیات وزیران که ما هم‌‌اکنون به آنها ورود کرده‌‌ایم و چه شوراهای‌عالی، مصوبات مجلس و همه ده‌ها مرجع وضع که مصوبات آنها احصا شده، پس از جای‌‌گذاری و پیوند در هرم هنجار‌‌گذاری کشور و سلسله مراتب، ما با یک کتاب یا مجموعه روبه‌رو باشیم که از آن با عنوان قانون جامع یاد می‌کنند. مثلا اگر شما درباره مالیات چیزی می‌خواهید باید همه‌چیز را با رجوع به این کتاب بیابید. کاری که امروز ما روی هیات‌وزیران انجام داده‌‌ایم بدون تنقیح قوانین ابتر خواهد ماند. در مورد مراجع پایین‌تر از هیات وزیران هم به همین ترتیب. برای رسیدن به نقطه مطلوب راه بسیاری طولانی داریم. گام اول برای رسیدن به تنقیح قوانین اراده سیاسی است. در واقع حاکمیت باید به این نتیجه برسد که تنقیح را انجام دهد. در سال‌های اخیر به این مسائل توجه شده اما ما تا نقطه مطلوب فاصله داریم. در فرانسه با آن نظام حقوقی مخصوص به خود، از سال 1948 که شورای‌عالی برای این موضوع ایجاد شده تا امروز که در حال تداوم فعالیت هستند، کار به پایان نرسیده است. وضعیت ایران که دیگر بماند. ما با توجه به استقبالی که از این گزارش صورت گرفت از نشست‌‌های جدید استقبال می‌کنیم. در 7 بخشی که مورد بررسی قرار گرفت، رویکرد مبتنی بر کسب‌وکار بوده است. هرچند در موضوعی همچون موضوع زنان، معاونت زنان ریاست‌جمهوری هم بعد از مشاهده کار به همکاری با ما پرداختند. براین مبنا در سایر مواردی که مبتنی بر حوزه کسب‌وکار باشد ما از پیشنهادهای دوستان استقبال می‌کنیم. با توجه به اینکه معاونت حقوقی‌شان ستادی دارد، در حوزه سلامت ملزم به دعوت از همکاران وزارت بهداشت است تا به جمع‌‌بندی درباره مسائل این حوزه برسیم. به لطف وفاقی که بین معاونت‌‌های حقوقی ریاست‌جمهوری، مجلس و قوه قضائیه رخ داده، نگاه‌ها به هم نزدیک شده است. در عین حال اگر مسیر از معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری بگذرد، مجموع نگاه دستگاه اجرایی به مسائل تنقیح قوانین قوام‌یافته‌‌تر است. از این منظر اگر نگاه معاونت حقوقی ریاست‌‌جمهوری اعمال شود از اعمال سلیقه یک دستگاه خاص ممانعت به‌عمل خواهد آمد.  وی گفت: در حوزه بخشنامه‌ها لازم است یکایک نهادها نظر خود را اعلام و بخشنامه‌ها تنقیح شود. در وب‌سایت ما که پایگاه خبری تخصصی ما با نام dotic.ir هست نیز بسیاری از بخشنامه‌های نهادها اعم از سازمان تامین‌اجتماعی یا گمرک بار‌‌گذاری شده‌اند. در کنار این سازمانه ملی قوانین و مقررات یکی از اقدامات مهمی است که در زمینه تنقیح صورت گرفته است. با این حال اگر در حوزه تنقیح به موفقیتی رسیدیم، به دلیل اقداماتی است که در حوزه سامانه ملی قوانین صورت گرفت.  موضوعی که به چاپ 700 کتابچه قوانین مقررات تنقیح‌شده در حوزه‌های مختلف منجر شده است. یکی از این کتابچه‌ها مربوط به قوانین اتاق بازرگانی است که در گذشته یک‌بار منتشر شده و ورژن جدید آن در دست انتشار است. مهدی‌زاده در پایان اظهار کرد: اینکه نظام قانون‌‌گذاری به شکل پیوسته در حال وضع مصوبات است مورد درستی است. ما یکی از نگاه‌‌هایی که در بحث تفاهم‌نامه تنقیح با سایر قوا منعقد کرده‌‌ایم، اصول و ضوابط تنقیح حین وضع است؛ به این معنا که مصوبه غیرمنقح تصویب نشود. این جز مواردی است که اصول و ضوابط آن تدوین شده و در مرحله نهایی کردن است. البته همه‌چیز را نمی‌‌توان با این چوب به پیش راند و کشور را تغییر داد. همه باید دست به‌دست هم دهند تا در مسیر تنقیح قوانین، کشور به نقطه مطلوب برسد. ما سعی کردیم به سمتی حرکت کنیم که باب این را که مصوباتی از کشو دربیاید و مسیر فساد باز شود، ببندیم.