آیا برجام احیا می‌شود/ تصمیم سیاسی مورد نظر ایران چیست؟

سرویس جهان مشرق - همه‌ی شواهد و قرائن خبر از نزدیک شدن مذاکرات در وین بر سر احیای برجام به ایستگاه پایانی حکایت دارند[1]. طرف‌های مختلف عموماً نسبت به عاقبت مذاکرات ابراز خوش‌بینی می‌کنند[2]، اما در عین حال، مذاکره‌کنندگان ایرانی تأکید دارند که دولت بایدن باید عزم جدی داشته باشد[3] و «تصمیم سیاسی» لازم را برای موفقیت‌آمیز بودن مذاکرات اتخاذ کند[4]. اکنون سؤال این است که منظور طرف ایرانی از این «تصمیم سیاسی» چیست. در ادامه‌ی گزارش پیش رو تلاش می‌شود تا حد امکان به این سؤال پاسخ داده شود.

میز مذاکرات مستقیم میان ایران و آمریکا پیش از امضای توافق هسته‌ای سال 2015؛ همه‌ی شواهد خبر از نزدیک بودن دو طرف به احیای برجام می‌دهند، اما هنوز مشخص نیست تصمیم‌های سیاسی لازم برای تحقق این هدف از سوی دولت آمریکا اتخاذ شده است یا نه (+)

در همین‌باره بخوانید:

›› پاسخ کارشناسان آمریکایی-اسرائیلی؛ اگر مذاکرات هسته‌ای با ایران شکست بخورد، چه می‌شود؟

 

نقاط ابهام در محتوای مذاکرات

ایران از ابتدای مذاکرات، و به طور جدی‌تر پس از روی کار آمدن دولت رئیسی، همواره تأکید داشته که دو پیش‌شرط مهم برای احیای برجام عبارتند از لغو تحریم‌هایی که پس از خروج دولت ترامپ علیه تهران وضع شده‌اند، و اعطای تضمین توسط آمریکایی‌ها مبنی بر عدم خروج دوباره از توافق. دولت آمریکا نیز به نوبه‌ی خود، نزدیک بودن طرف‌ها به توافق را تصدیق می‌کند[5] و طبق قانون می‌تواند با یک امضای بایدن، خواسته‌ی اول ایران را برآورده کند، اما در عین حال، دولت بایدن صراحتاً می‌گوید نمی‌تواند تضمین دهد که دولت بعدی آمریکا اقدام ترامپ را تکرار نخواهد کرد.

بعید است تا پیش از دستیابی احتمالی به توافق نهایی، محتوای مذاکرات و توافق مستقیم ایران با طرف‌های باقی‌مانده در توافق هسته‌ای و مذاکرات و توافق غیرمستقیم تهران با آمریکایی‌ها افشا شود. طبیعتاً بدون اطلاع از محتوای مذاکرات و طرح‌ها و بسته‌های پیشنهادی‌ای که دائماً از آن‌ها صحبت می‌شود، نمی‌توان نتیجه گرفت که آیا دولت آمریکا تصمیم جدی برای پذیرش خواسته‌های ایران را اتخاذ کرده است یا نه. بنابراین یک معنای «عزم سیاسی» و «تصمیم نهایی» می‌تواند همین باشد. تا زمانی که آمریکا این تصمیم‌ها را نگیرد (یا طرف ایرانی از این خواسته‌های خود کوتاه نیاید)، امکان احیای توافق وجود نخواهد داشت. اما آیا نشانه‌ای وجود دارد که بر اساس آن بتوان پیش‌بینی کرد آمریکا آماده‌ی اتخاذ تصمیم‌های سخت هست یا نه[6]؟

در همین‌باره بخوانید:

›› بایدن «نمی‌تواند» یا «نمی‌خواهد» برجام را احیا کند؟

 

انتخابات میان‌دوره‌ای 2022 کنگره و منافع حزبی دموکرات‌ها

یکی از عوامل تأثیرگذار بر تصمیم دولت بایدن درباره‌ی بازگشت احتمالی به برجام، انتخابات میان‌دوره‌ای امسال کنگره‌ی آمریکاست. این انتخابات قرار است روز 8 نوامبر 2022 (17 آبان‌ماه 1401) برگزار شود و تمام 435 کرسی مجلس نمایندگان به علاوه‌ی 34 کرسی از 100 کرسی مجلس سنا در آن به رأی گذاشته خواهند شد. در حال حاضر، دموکرات‌ها با 222 عضو (4 عضو بیش‌تر از 218 نماینده‌ی لازم برای احراز اکثریت) حائز اکثریت در مجلس نمایندگان هستند. در مجلس سنا نیز اگرچه دموکرات‌ها با 48 سناتور، اقلیت را دارند، اما به لطف دو نماینده‌ی مستقل که با دموکرات‌ها اتحاد حزبی تشکیل می‌دهند و همچنین به لطف ریاست معاون اول رئیس‌جمهور آمریکا بر مجلس سنا (بدون عضویت رسمی، اما با حفظ حق رأی)، در صورت رأی‌گیری دقیقاً بر مبنای مرزبندی‌های حزبی، با 51 رأی حائز اکثریت حداقلی خواهند بود.

قطعاً جو بایدن می‌داند هرگونه تصمیمی درباره‌ی احیای برجام می‌تواند نتیجه‌ی انتخابات میان‌دوره‌ای را دستخوش تغییر کند، و بنابراین منافع حزب دموکرات در انتخابات میان‌دوره‌ی کنگره را در تصمیم‌گیری‌اش لحاظ خواهد کرد. با توجه به شکننده بودن اکثریت دموکرات‌ها در هر دو مجلس کنگره، در صورتی که رئیس‌جمهور آمریکا به این نتیجه برسد که احیای برجام نتیجه‌ی انتخابات را به ضرر دموکرات‌ها تغییر خواهد داد، ممکن است تصمیم بگیرد قید احیای برجام را بزند یا این کار را به بعد از انتخابات میان‌دوره‌ی کنگره موکول کند، که البته با توجه به زمان زیاد باقی‌مانده تا این انتخابات، بعید به نظر می‌آید.

در ساده‌ترین حالت، اگر برجام احیا شود، جمهوری‌خواهان (با حمایت اسرائیل) در تبلیغات انتخاباتی خود دموکرات‌ها را به ضعف و امتیازدهی به ایران متهم می‌کنند و ممکن است بتوانند از همین طریق، آرای مردم آمریکا را به نفع خود تغییر دهند. اما علاوه بر مخالفت جمهوری‌خواهان با توافق هسته‌ای با ایران[7]، نکته‌ای که می‌تواند تصمیم‌گیری بایدن درباره‌ی احیای برجام را پیچیده‌تر کند، مخالفت شماری از نمایندگان عالی‌رتبه‌ی دموکرات در کنگره با احیای برجام، دست‌کم به شکل اولیه‌ی خود، است. از جمله‌ی این افراد، «باب منندز» سناتور ارشد ایالت نیوجرسی و رئیس کمیته‌ی روابط خارجی مجلس سناست که از زمان امضای برجام در دولت اوباما در سال 2015 با این توافق مخالف بود[8]. این می‌تواند بایدن را مقابل هم‌حزبی‌های دموکرات خود قرار دهد و اتخاذ تصمیم‌های سیاسی سخت برای احیای برجام را دشوار کند.

«باب منندز» سناتور دموکرات ایالت نیوجرسی و رئیس کمیته‌ی روابط خارجی سنای آمریکا، یکی از مخالفان اصلی برجام است که این روزها اخبار زیادی درباره‌ی مخالفتش با تلاش‌های دولت بایدن برای احیای توافق هسته‌ای با ایران منتشر می‌شود (+)

در همین‌باره بخوانید:

›› خاورمیانه عاری از سلاح هسته‌ای؛ ابتکاری که می‌تواند جایگزین برجام شود

 

انتخابات ریاست‌جمهوری 2024 و منافع شخصی بایدن

یکی دیگر از عواملی که می‌تواند تصمیم بایدن درباره‌ی برجام را شکل دهد، انتخابات ریاست‌جمهوری سال 2024 آمریکاست. بایدن نمی‌خواهد به نوبه‌ی خودش اشتباه محاسباتی ترامپ را تکرار کند. سیاست خارجی رئیس‌جمهور سابق آمریکا نقاط ضعف بی‌شماری داشت، اما یکی از برجسته‌ترینِ آن‌ها شکست سیاست «فشار حداکثری» علیه ایران بود. ترامپ قصد داشت با خروج از برجام و وادار کردن ایران به امضای یک توافق «طولانی‌مدت‌تر و قدرتمندتر» از دید آمریکایی‌ها، یک امتیاز بزرگ در سیاست خارجی به دست بیاورد. با این حال، با مقاومت تهران، یکی از بزرگ‌ترین افتضاح‌های سیاسی ترامپ رقم خورد و به یکی از پاشنه‌آشیل‌های بزرگ ترامپ در مناظره‌های ریاست‌جمهوری و تبلیغات ناکام او برای پیروزی مجدد در انتخابات تبدیل شد.

بایدن ممکن است به این نتیجه برسد که فروپاشی دوباره‌ی برجام یا منتهی نشدن احیای این توافق به توافق‌های بعدی با ایران، می‌تواند پاشنه‌آشیل او مقابل نامزدهای جمهوری‌خواه (و حتی رقبای هم‌حزبی‌اش) در انتخابات بعدی ریاست‌جمهوری آمریکا در سال 2024 باشد. در این صورت، اتخاذ تصمیم‌های سیاسی لازم برای احیای برجام برای بایدن بسیار دشوار خواهد شد؛ به‌خصوص که عملاً غیرممکن است ایران، حتی در صورت احیای موفقیت‌آمیز توافق هسته‌ای، در مسائل دیگری مانند برنامه‌ی موشکی و نفوذ منطقه‌ایش پشت میز مذاکره با هیچ کشوری بنشیند.

بایدن هم می‌تواند (مانند ترامپ که با یک امضا از برجام خارج شد) با امضای یک «فرمان اجرایی» تحریم‌های ضدایرانی را لغو کند و عملاً گام بلندی در جهت احیای برجام بردارد، اما نمی‌تواند تضمین کند که دولت بعدی آمریکا از توافق با ایران خارج نخواهد شد؛ به علاوه این را هم می‌داند که ایران تن به مذاکره درباره‌ی مسائل غیرهسته‌ای نخواهد داد و بنابراین احیای برجام می‌تواند سقف آرزوهای دولتش درباره‌ی توافق با تهران باشد (+)

اگر به دنبال نشانه‌ای از رابطه‌ی برجام با انتخابات ریاست‌جمهوری 2024 آمریکا در معادلات دولت بایدن می‌گردید، بد نیست بدانید که «جالینا پورتر» معاون سخنگوی وزارت خارجه آمریکا اخیراً اعلام کرد کاخ سفید بدون جلب رضایت کنگره برجام را احیا نخواهد کرد[9]. این یعنی چه‌بسا بایدن می‌خواهد توپ برجام را از زمین «دولت آمریکا» به زمین «کنگره» بیندازد و تمام یا دست‌کم بخشی از مسئولیت احیای برجام را به عهده‌ی نمایندگان و سناتورهای آمریکایی بگذارد. به این ترتیب، در صورت فروپاشی مجدد توافق به هر دلیلی (مثلاً نقض آن توسط ایران) یا منتهی نشدن برجام به آن‌چه که آمریکایی‌ها امیدوارند، یعنی مذاکرات و توافق‌های بیش‌تر بر سر مسائل فراتر از برنامه‌ی هسته‌ای ایران (از جمله، چنان‌که گفته شد، برنامه‌ی موشکی و فعالیت‌های منطقه‌ای تهران) بایدن می‌تواند به امضای کنگره پای احیای برجام اشاره کند و شانس خود برای پیروزی در انتخابات 2024 را حفظ کند.

در همین‌باره بخوانید:

›› ورای وعده‌ها و خط قرمزها؛ آیا می‌توان برجام را نجات داد؟

 

نقش کنگره

نقش کنگره‌ی آمریکا در جلوگیری از احیای برجام بسته به برداشت سیاستمداران آمریکایی از یک قانون خاص می‌تواند «تعیین‌کننده» باشد. پیش از امضای برجام در سال 2015 لایحه‌ای تحت عنوان «لایحه‌ی بررسی توافق هسته‌ای ایران (2015)[10]» در هر دو مجلس کنگره و با رأی فوق‌العاده بالا (400 موافق و 25 مخالف در مجلس نمایندگان و 98 موافق و 1 مخالف در سنا) تصویب شد[11]. این لایحه از آن‌چنان حمایتی در کنگره برخوردار بود که باراک اوباما حتی توان وتوی آن را هم نداشت و مجبور به امضای آن شد. به موجب این قانون، کنگره اجازه‌ی بررسی هرگونه توافق هسته‌ای میان دولت آمریکا و دولت ایران را برای خود محفوظ کرد.

اکنون 33 سناتور جمهوری‌خواه با ارسال نامه‌ای به بایدن گفته‌اند احیای برجام نیز مشمول همین قانون می‌شود[12] و کنگره حق دارد اسنادی را که میان دولت بایدن و ایران امضا می‌شود، بررسی و در صورت صلاحدید، دولت آمریکا را از اجرای توافق با تهران منع کند[13]. از سوی دیگر، حامیان توافق می‌گویند برجام پیشاپیش این مرحله را گذرانده و احیای آن نیازی به بررسی در کنگره ندارد. البته حتی در صورتی هم که دولت بایدن ملزم به ارائه‌ی توافق خود با ایران شود، باز هم با توجه به ترکیب نمایندگان دموکرات و جمهوری‌خواه در مجلس سنا، چنان‌که در بالا توضیح داده شد، بعید به نظر می‌آید جمهوری‌خواهان بتوانند آرای کافی برای جلوگیری از اجرای توافق با ایران و همچنین آرای دو-سوم سنا برای شکستن وتوی رئیس‌جمهور را به دست بیاورند.

«نخیر. جو بایدن مطلقاً هیچ اختیاری به موجب قانون اساسی ندارد که چنین تعهدی بدهد. تا وقتی توافق با ایران توسط مجلس سنا به عنوان یک معاهده تصویب نشود (که بایدن می‌داند نخواهد شد) صددرصد قطعی است که هر رئیس‌جمهور جمهوری‌خواهی در آینده، آن را پاره خواهد کرد. دوباره [مانند ترامپ].»؛ توئیت «تد کروز» سناتور جمهوری‌خواه ایالت تگزاس، در واکنش به گزارشی درباره‌ی تعهد بایدن به عدم خروج مجدد آمریکا از توافق هسته‌ای با ایران (+)

اما به هر حال، از آن‌جایی که شماری از دموکرات‌ها پیش از این مخالفت خود با احیای برجام را اعلام کرده‌اند، اگر جمهوری‌خواهان بتوانند تعداد بیش‌تری از دموکرات‌ها را متقاعد کنند، یا اگر بعد از انتخابات میان‌دوره‌ی کنگره اکثریت را در کنگره به دست بیاورند، ممکن است سرنوشت برجام گره کوری بخورد؛ به‌خصوص اگر جمهوری‌خواهان، چنان‌که تهدید کرده‌اند، به راه‌حل‌های خلاقانه‌تر مانند تصویب لایحه‌هایی برای جلوگیری از تخصیص بودجه برای اجرای توافق با ایران روی بیاورند.

 

آیا برجام احیا می‌شود؟

دولت بایدن، روی کاغذ، برای احیای برجام الزامی به دریافت تأییدیه یا حتی جلب‌نظر کنگره ندارد. چنان‌که گفته شد، رئیس‌جمهور آمریکا می‌تواند با امضای یک «فرمان اجرایی» تحریم‌های ضدایرانی را لغو کند تا بلندترین گام به سوی احیای برجام برداشته شود. هرچند ارائه‌ی تضمین درباره‌ی عدم خروج دولت بعدی آمریکا از توافق از توان بایدن خارج است، مگر این‌که برجام به عنوان یک توافق‌نامه‌ی الزام‌آور توسط دولت به کنگره ارائه و تصویب شود؛ که احتمال آن ناچیز است.

به این ترتیب، امکان احیای برجام وجود دارد، مشروط به این‌که بایدن بدون در نظر گرفتن سرمایه‌ی سیاسی‌اش، بدون ترس از فروپاشی مجدد برجام، و با پذیرش محدود شدن توافق با ایران به حوزه‌ی هسته‌ای، اقدام ترامپ را معکوس و تحریم‌های ضدایرانی مغایر با برجام را لغو کند؛ و مشروط به این‌که ایران بپذیرد از دریافت تضمین از آمریکایی‌ها درباره‌ی عدم خروج دوباره‌یشان از برجام، صرف‌نظر کند و به راستی‌آزمایی قابل قبولی بسنده کند، یا این‌که دو طرف به هر صورت دیگری در این‌باره به توافق برسند.

روی هم رفته، احیای برجام به دو تصمیم سیاسی مهم بستگی دارد: تصمیم بایدن به لغو تقریباً بی‌قیدوشرط تحریم‌ها و صرف‌نظر از توافق با ایران در حوزه‌های غیرهسته‌ای و تصمیم ایران به پذیرش خطر فروپاشی مجدد برجام، احتمالاً در سال 2025، در صورت روی کار آمدن یک رئیس‌جمهور جمهوری‌خواه پس از بایدن.

در همین‌باره بخوانید:

›› بزرگ‌ترین نقطه‌ضعف برجام چیست و برای رفع آن چه باید کرد؟