بررسی عملکرد صندوق‌های ثروت در بسیاری از کشورها حکایت از آن دارد که این صندوق‌ها به‌خصوص در کشورهای نفت‌خیز نقش عمده‌ای در سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی دارند تا از این رهگذر ثروت به‌دست آمده از درآمدهای خود را با سرمایه‌گذاری در بازارها و اقتصادهای دیگر ریسک‌زدایی کنند. در ایران اما چنین چیزی طی سال‌های گذشته روی نداده و عوامل متعددی نظیر تحریم‌های سخت و نگاه داخلی مانع از آن شده تا ایران نیز به مانند کشورهای دیگر منطقه و جهان نقش‌عمده‌ای در این زمینه ایفا کند. این در حالی است که عوامل مهمی نظیر تداوم مذاکرات اتمی امکان افزایش دسترسی ایران به ارز را افزایش می‌دهد. در صورت حصول چنین توافقی اگرچه انتظار می‌رود تا واریز ارز به حساب‌های ارزی شدت بگیرد اما باید به این نکته نیز توجه داشت که ایران همواره نیاز خواهد داشت تا به‌جای داشتن رویکردی کوتاه‌مدت، دیدی پایدار و بلندمدت به سرمایه‌های بین‌نسلی خود داشته باشد، از این‌رو به‌نظر می‌رسد که به موازات حساسیت عمومی در جهت نیل به توافق، بهتر است چنین مواردی نیز مورد‌توجه قرار بگیرد. در صورت توجه به چنین امری احتمالا بازارهای دارایی و نحوه حضور در آنها می‌تواند هم در داخل و هم در خارج به کلی دگرگون شود.
لزوم شکلگیری صندوق ثروت ملی
اغلب کشورهایی که بخش مهمی از درآمد خود را از صادرات محصولی‌خاص نظیر نفت به‌دست می‌‌‌‌‌آورند، با شوکهای مستمر قیمتی همراه هستند، چراکه به دلایل مختلفی از جمله قیمت نفت، تحریم‌های اقتصادی و نوسان توان و میزان تولید از میادین نفتی ناپایدار، نوساناتی در این حوزه به‌وجود می‌آید، از این‌رو کشورهای یادشده با به‌کارگیری ابزارهای سیاستی و قواعد مالی اقدام به ایجاد صندوق‌های ثروت ملی می‌کنند، زیرا داشتن صندوق‌هایی با اهداف تثبیتی و پساندازی می‌تواند ضمن هموار‌سازی مصارف دولت‌ها مانع از نوسانات مخارج مصرفی دولت در دورههای افزایش و کاهش قیمت شود. از طرفی با به‌کارگیری چنین صندوق‌هایی سطح مناسبی از سرمایه‌گذاری داخلی در کشور فراهم خواهد شد. البته باید به‌خاطر داشت که استفاده از چنین صندوق‌هایی تنها در کشورهای نفت‌خیز رایج نبوده و عموما در بسیاری از کشورهایی که میل به سرمایه‌گذاری خارجی به شکلی سازمان‌یافته در آنها وجود دارد، دولت‌ها به ایجاد چنین صندوق‌هایی مبادرت می‌کنند. با این حال تعداد کشورهای نفتی در فهرست صندوق‌های قدرتمند فعال در این زمینه زیاد است که ناشی از بالا‌بودن درآمد ارزی آنها عمدتا در دورههای رونق است. دولت در این کشورها نقش مسلطی در اقتصاد دارد و درآمدهای نفتی بر رشد اقتصادی، مصرف، پسانداز و سرمایه‌گذاری، نرخ ارز و بسیاری از عوامل دیگر تاثیرگذار است. تحت چنین شرایطی نوسان درآمدهای نفتی موجب نوسان‌های اقتصادی و اجتماعی در این کشورها می‌شود. در نتیجه چنین امری بسیاری از کارشناسان این حوزه بر این باور هستند که در سال‌هایی که رونق نفتی وجود دارد، درآمدهای دلاری نفتی به ریال تبدیل شده و به پشتوانه این درآمدها هزینه‌های جاری دولت افزایش یافته و پروژه‌های جدید سرمایه‌گذاری و عمرانی از سوی دولت آغاز می‌شود. از طرفی دیگر بخش مهمی از دلارهای نفتی صرف واردات انواع کالاهای مصرفی، واسطه‌‌‌‌‌ای و سرمایه‌‌‌‌‌ای می‌شود که ساختار تولیدی کشور را بیش از پیش به خارج وابسته می‌سازد، از این‌رو می‌توان گفت افزایش رشد اقتصادی حاصله در دوره رونق نفتی نمی‌تواند پایدار و مستمر باشد. این در حالی است که در مواردی، شوکهای وارده ناشی از افزایش یا کاهش قیمت نفت می‌تواند مثبت یا منفی باشد، چراکه با وابستگی درآمد کشور به درآمدهای نفتی و عدم‌کارکرد بودجه، مدیریت کلان مالی و اقتصادی کشور با چالش‌هایی مواجه می‌شود. از طرفی در زمان کاهش درآمدهای نفتی، هزینه‌های جاری به دلیل انعطاف‌پذیری محدودی که دارند، منجر به افت بیشتر هزینه‌های عمرانی کشور می‌شوند.
بر این اساس کشورهای یادشده به اصلاح نظام مدیریت درآمدها نیاز دارند که اقتصاددانان راهکارهای مختلفی از جمله استقلال بانک مرکزی، قاعده‌‌‌‌‌مند‌کردن برداشتهای دولت در شرایط کسری‌بودجه را ارائه داده‌اند، به‌طوری‌که یکی از مهم‌ترین اقدامات در این زمینه تشکیل «صندوق ثروت ملی» بوده است تا در شرایطی که دولت‌ها با مازاد درآمدهای ارزی روبه‌‌‌‌‌رو هستند، بتوانند مدیریت بهینه‌ای در این زمینه داشته باشند. این دسته از اقتصاددانان معتقدند تشکیل صندوق ثروت ملی به‌عنوان ابزار سیاستی مناسب جهت برون‌رفت از مشکلات ناشی از بی‌‌‌‌‌ثباتی قیمت و نوسانات درآمد حاصل از منابع طبیعی است.
روند تشکیل صندوق‌های ثروت ملی
اولین صندوق ثروت ملی متعلق به کشورهای درحال‌توسعه، با نام سازمان سرمایه‌گذاری حاکمیتی کویت در سال1953 برای واریز درآمدهای نفتی این کشور تاسیس شد اما در مواردی نیز گفته می‌شود که دو صندوق PSF و PUF در ایالت تگزاس آمریکا از جمله اولین صندوق‌های ثروت‌ملی در جهان محسوب می‌شوند، اما صندوق‌های ثروت با کارکردهای امروزی به‌صورت فراگیر از سال1995 به بعد گسترش یافتند. فارغ از دلایل مذکور ایجاد صندوق‌های ثروت در مواردی با هدف‌های اقتصادی، استراتژیک، سیاسی یا حفظ منابع برای مقابله با شرایط نااطمینانی صورت می‌گیرد.
در حال‌حاضر در سطح جهان 100 صندوق ثروت‌ملی فعالیت می‌کنند. همان‌طور که گفته شد این صندوق‌ها عمدتا توسط دارندگان بزرگ منابع طبیعی ایجاد شده‌اند. از جمله این منابع می‌توان به نفت‌خام، گاز، فسفر و مس اشاره کرد. در عین حال برخی از صندوق‌های ثروت ملی منشأ کالایی نداشته و از محل مازاد درآمدها (عمدتا درآمدهای ارزی) دولت‌ها ایجاد شده‌اند. دارایی‌های تحت‌مدیریت صندوق‌های ثروت ملی در سال‌های اخیر رشد مستمری را تجربه کرده و به بیش از 10هزار و 130میلیارد دلار در اکتبر سال2022 رسیده است که صندوق توسعه ملی جمهوری‌اسلامی ایران بر اساس آمار ارائه‌شده در تارنمای swfinstitute. Org در مرتبه16 این رتبه‌بندی قرار گرفته است.
صندوق توسعه ملی جمهوری‌اسلامی ایران یک صندوق دارایی مستقل است که در سال2011 تاسیس شد و دارایی‌های جاری برای صندوق توسعه ملی 139میلیارد دلار است؛ این در حالی است که صندوق مدیریت سرمایه‌گذاری نروژ که بزرگ‌ترین صندوق ثروت جهان است، با دارایی جاری به ارزش بیش از هزار و 268میلیارد دلار در سال1990 تاسیس شده است، پس آن صندوق شرکت سرمایه‌گذاری چین با دارایی جاری به ارزش هزار و 222میلیارد دلار در سال2007 تاسیس شد و در مرتبه دوم این جدول از نظر ارزش دارایی قرار دارد و اما در مرتبه سوم این جدول صندوق ثروت مستقل امارات‌متحده‌عربی قرار دارد که این صندوق سرمایه‌گذاری مستقل با دارایی جاری به ارزش حدود 790میلیارد دلار در سال1976 تاسیس شد. فارغ از اعداد و ارقام یادشده این صندوق‌ها کارکردهای متفاوتی در کشورهای مختلف دارند و برای اهداف متعددی به‌کار گرفته می‌شوند، به‌طوری‌که اغلب کشورها در ایجاد این صندوق‌ها انگیزه‌‌‌‌‌های تثبیتی دارند تا همان‌طور که قبلا به آن اشاره کردیم در مقابل آثار نوسان درآمدهای نفتی، ثبات اقتصادی خود را حفظ کنند. به‌طور کلی در این بخش، هدف از ایجاد صندوق ثروت حمایت از فرآیندهای بودجه‌‌‌‌‌ای و تضمین‌کردن سطح حداقل هزینه است. در مواردی نیز انگیزه‌‌‌‌‌های پساندازی در شکلگیری صندوق‌های ثروت وجود دارد تا درآمدهای حاصله از تولید و صادرات محصولی خاص نظیر نفت، مس و غیره برای استفاده در آینده ذخیره شود و برای آیندگان حفظ و عدالت بین‌نسلی برقرار شود.
آسیب‌شناسی
در ادامه اگر بخواهیم نگاه دقیق‌‌‌‌‌تری به‌کارکرد این صندوق در ایران داشته باشیم، متوجه می‌شویم که ایران نیز دو تجربه برای ایجاد صندوق ثروت ملی دارد. در نخستین تجربه با ایجاد حساب ذخیره ارزی صندوقی با رویکرد تثبیتی ایجاد شد و پس از آن صندوق توسعه ملی با هدف صندوقی با رویکرد پساندازی شکل گرفت. در سازوکار عملکردی حساب ذخیره ارزی، زمانی‌که درآمدهای نفتی نسبت به میزان تعیین‌شده در بودجه دولت افزایش مییابد، مازاد درآمدها به حساب یادشده واریز می‌شود. از طرفی زمانی‌که درآمدها نسبت به این میزان معین، کاهش مییابد یا در صورت بروز حالت‌‌‌‌‌های اضطراری مشخص با اخذ مجوزهای موردی از مجلس شورای اسلامی، منابع لازم برداشت می‌شود و به‌نحوی‌که قبلا تعیین‌شده بود، به اقتصاد تزریق می‌شود، بنابراین می‌توان گفت ماموریت اصلی این حساب، پیگیری اهدافی مشابه با اهداف صندوق‌های نفتی تثبیتی بوده است، اما تداوم این حساب با بروز ملاحظات سیاسی و اجرایی متعدد مانع از آن شد که حساب پسانداز به اهداف تعیین‌شده دست‌یابد، به‌طوری‌که بررسی عملکرد حساب ذخیره‌ارزی طی سال‌های اخیر نشان می‌دهد که برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی بیش از سهم تعیین‌شده در برنامه سوم و چهارم توسعه بوده است. از طرفی به‌نظر می‌رسد نهاد‌سازی ناکارآمدی در حساب ذخیره ارزی وجود دارد.
زیرا هر‌چند که مدیریت حساب ذخیره‌ارزی و تصمیم‌گیری درخصوص نحوه هزینه‌کرد آن، به عهده هیات امنای این حساب بوده است اما مدیریت حساب ذخیره ارزی از اختیار کافی و قدرت اجرایی لازم برای مقابله با برداشتهای خارج از قواعد و نظامات این حساب برخوردار نبوده است و ایجاد این حساب نتوانست به‌عنوان مکانیزم مناسبی برای مقابله با چالش‌های این شرایط عمل کند. همچنین به‌نظر می‌رسد بی‌توجهی به اولویت‌بندی فعالیت‌ها و عدم‌مدیریت مصارف در تطبیق با هدف این حساب و همچنین منافع ملی از دیگر معضلاتی است که این حساب با آن مواجه بوده است، بنابراین می‌توان گفت رویکرد و سازوکار تعبیه‌شده در حساب ارزی قادر به حفظ منابع واردشده و مقاومت در برابر برداشتهای بی‌رویه دولت نبوده و نتوانسته آنطور که باید اهداف موردانتظار صندوق تثبیتی را دنبال کند. این صندوق بعدا تغییر نام داد اما همچنان به‌نظر می‌رسد همان کارکد قبلی را دارد و مطابق با تعریف ارائه‌شده از صندوق‌های ثروت اداره نمی‌شود.
صندوق توسعه ملی نیز با اهدافی نظیر تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار و مولد و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی در سال1389 تاسیس شد. بررسی وضعیت حساب این صندوق نیز همانند حساب ذخیره‌ارزی نشان می‌دهد که واریز و برداشت منابع از این صندوق‌ها چندان منطبق با اهداف موردانتظار نبوده و از این‌رو در دوره رونق نفتی و دوره شوک منفی قادر به انجام کارکردهای موردانتظار نیست.
