ثبات بازار ارز هدف مشترک تمام دولت‌ها بوده است. دولت‌ها نه فقط در راهبرد که در مدیریت اجرایی بازار ارز نیز به نحو زائد‌الوصفی یکسان عمل کرده‌اند. واقعیت این است که در 4دهه گذشته، حکمرانی ارزی در ایران، به جز برهه‌ای در دهه هشتاد، با ایجاد نظامی چندنرخی، بازار ارز را به فرصتی بی‌بدیل برای رانت‌جویی مبدل کرده است. بازاری که در آن رانت‌جویان می‌توانند از تفاوت در نرخ‌های ارز سودهای هنگفت تحصیل کنند. سیاستگذار هیچ‌گاه از ابتدا به دنبال برقراری یک نظام چند نرخی برای ارز نبوده است: حکمرانی ارزی، در مرحله نخست، به بهانه ایجاد ثبات با اعلام یک نرخ رسمی توسط دولت‌ها شروع می‌شود. اما ازآنجاکه سیاستگذار توانایی تامین تمام نیازهای ارزی بر اساس نرخ رسمی اعلامی را ندارد، در مرحله بعد، با دسته‌بندی نیازهای ارزی و اولویت‌بندی آنها، به‌طور ناخواسته زمینه چندنرخی شدن ارز و بهره‌مندی‌های رانت‌جویانه از تفاوت در نرخ‌ها ایجاد می‌شود.
به لحاظ نظری، سه مسیر بهینه برای مدیریت ارزی قابل تصور است: مسیر اول تثبیت نرخ ارز در یک نرخ معین است. مسیر دوم این است که سیاستگذار به‌طور مقطعی و کوتاه‌مدت نرخ را نزدیک به یک نرخ هدف، بدون نیاز به گروه‌بندی نیازهای ارزی مدیریت کند و سوم اینکه، شناوری مطلق نرخ ارز را بپذیرد و اجازه دهد نیروهای عرضه و تقاضا نرخ را تعیین کند. اینکه کدام‌یک از این سه مسیر برای اقتصاد ایران مناسب‌تر است، یک تصمیم کلیدی است. پس از انقلاب، سیاستگذار ایرانی به دلایلی خارج از بحث این یادداشت، بین مسیر اول و دوم مردد بوده است. (شاید مقصود وزیر اقتصاد از عبارت «دولت به دنبال ثبات و نه تثبیت نرخ ارز است» این باشد که دولت سیزدهم مسیر دوم را برای مدیریت بازار ارز برگزیده است.) با این همه، در عمل، به جز دوران کوتاه وفور ذخایر ارزی، در اغلب موارد تلاش سیاستگذار برای ایجاد ثبات در بازار ارز (چه در قالب تثبیت و چه در لفافه نظام شناور مدیریت‌شده)، به ملغمه‌ای پیچیده و پرمساله از نرخ‌های متعدد منجر شده است.
اما چرا تلاش سیاستگذار در ایجاد ثبات ارزی ناکام مانده است؟ آیا در عمل برای سیاستگذار ارزی، ایجاد ثبات و پایدارسازی نرخ ارز در بازار مقدور است؟ آیا با توجه به ساختار سیاسی و اقتصادی موجود، گزینه‌ای بهتر از نظام چند نرخی وجود ندارد؟ عوامل زیادی را می‌توان برشمرد که حرکت به سمت نظام تک‌نرخی در کشور را بدون قبول اصلاحات ساختاری ناممکن می‌سازد. در این نوشتار سعی می‌شود به برخی از مهم‌ترین این عوامل اشاره شود.
یکی از اصلی‌ترین عوامل شکست راهبرد ثبات در بازار ارز و حرکت به سمت نظام چندنرخی، کمبود ذخایر ارزی است. دوره کوتاه کامیابی سیاستگذار در ایجاد ثبات ارزی در قالب نظام تک‌نرخی، مربوط به دوران وفور درآمدهای ارزی است. تنگناهای ارزی ناشی از جنگ هشت‌ساله با عراق در دهه60، پایین بودن قیمت نفت در دهه70 و همزمانی آن با افزایش نیازهای ارزی برای بازسازی اقتصادِ پس از جنگ و بالاخره تحریم‌های نفتی و بانکی در دهه90، مهم‌ترین عوامل ناکامی سیاستگذار در تداوم نظام تک‌نرخی بوده است.
عوامل دیگری هم در ناکامی سیاستگذار موثر بوده است که ریشه داخلی دارد. در رأس آن عدم استقلال بانک مرکزی و پیامدهای ناشی از آن، از جمله تحلیل رفتن توان کارشناسی در این نهادِ به غایت مهم است. پیدا کردن عدد مطلوب نرخ ارز برای اقتصاد، یعنی نرخی که بتواند به رشد اقتصادی و افزایش سطح رفاه در کشور کمک کند، همواره به‌عنوان یک چالش فنی و تخصصی دردسرساز بوده است. نرخ ارز سیاستی نمی‌تواند و نباید در بلندمدت ثابت بماند و لازم است با توجه به تحولات اقتصادی تصحیح شود. متغیرهایی نظیر نرخ رشد نقدینگی (نرخ تورم) درکشور و تحولات اقتصاد کلان در کشورهای طرف تجارت با ایران، در تعیین نرخ ارز موثرند و لازم است در مقاطع زمانی معین، نرخ ارز متناسب با تغییرات اقتصاد کلان در داخل و خارج مورد تجدید نظر قرار گیرد. به‌دلیل نبود استقلال و تحت تاثیر مداخلات سیاسی، سیاستگذار در تعدیل نرخ ارز در شرایط عادی اختیار کافی ندارد و همین امر، باعث جهش شدید نرخ ارز در شرایط غیر عادی می‌شود. علاوه براین، نظام سیاسی در ایران از نرخ ارز به‌عنوان یک ابزار حمایتی نیز استفاده می‌کند و در این راستا، سیاستگذار ارزی را تحت فشار قرار می‌دهد. تحمیل تامین ارز کالاهای اساسی با نرخ‌های ترجیحی از جمله تکالیفی است که امکان مدیریت حرفه‌ای بازار ارز را از سیاستگذار سلب کرده است. به موارد فوق الزام بانک مرکزی به خرید دلارهای نفتی (که در اغلب موارد به‌دلیل تحریم‌ها در دسترس نیستند) را نیز می‌توان اضافه کرد. بانک مرکزی در نظام سیاسی موجود نه تنها ملزم به خرید اجباری دلارهای نفتی است که آزادی عمل کافی در تزریق ارز به بازار برای مدیریت نرخ را ندارد. به بیان دیگر، بانک مرکزی نه در میزان خرید ارزهای نفتی، نه در تعیین قیمت خرید و نه در مصارف آن از استقلال لازم برخوردار نیست.
در کنار نبود استقلال و مسائل مربوط به آن، یکی از سخت‌ترین چالش‌های خارج از کنترل سیاستگذار در مدیریت نرخ ارز، خروج ارز برای مقاصد غیر تجاری و نیز تمایل مردم به نگهداری ارز به‌عنوان ذخیره ارزش است. شرایط نامساعد سیاسی و اجتماعی در داخل موجب خروج ارز از کشور (عدم بازگشت ارز) می‌شود. همچنین شرایط بد تورمی و ناتوانی و بی‌اعتباری سیاستگذار در مهار قیمت‌ها و مدیریت شوک‌های تورمی باعث می‌شود مردم از ارز به‌عنوان دارایی جایگزین ریال برای پس‌انداز و حفظ ارزش استفاده کنند. در این شرایط، سرکوب نرخ بهره دارایی‌های مبتنی بر ریال، وضعیت را پیچیده‌تر و مدیریت نرخ ارز را سخت‌تر می‌کند.
از سوی دیگر، توسعه‌نیافتگی بازار ارز و عدم دسترسی فعالان اقتصادی به ابزارهایی مانند قراردادهای پیش‌خرید ارز، اوراق آتی ارز، اوراق حق اختیار معامله یا سوآپ‌های ارزی و امثال این قبیل ابزارها، مدیریت بازار ارز را برای سیاستگذار پر هزینه می‌کند. دسترسی به این ابزارها در یک بازار ساختارمند به سیاستگذار این امکان را می‌دهد تا با صرف منابع ارزی کمتری نرخ را در محدوده نرخ سیاستی مدیریت کند. اساسا، بدون ابزار امکان سیاست‌ورزی مناسب برای حکمران ارزی مقدور نیست.
راه دیگر ایجاد ثبات در بازار ارز همکاری پولی با طرف‌های تجاری است. پیمان پولی دوجانبه یا چندجانبه با شرکای تجاری می‌تواند به تثبیت نرخ ارز کمک کند؛ اما شرایط نامساعد داخلی اقتصاد کلان، مخصوصا نرخ تورم بالا، به لحاظ فنی مانع جدی انعقاد پیمان‌های پولی است.
در چنین شرایطی تلاش یک‌جانبه برای دفاع از نرخ ارز از پیش محکوم به شکست است و حتی منجر به تشدید حملات سوداگرانه در بازار ارز می‌شود؛ چراکه با توجه به نبود زیرساخت نهادی و شرایط سخت اقتصادی، برهمه فعالان اقتصادی، حتی غیرحرفه‌ای‌ها، روشن است که سیاستگذار در بلندمدت توان دفاع از هیچ نرخ معینی را ندارد. بنابراین خرید ارز و نگهداری آن یک بازی بدون باخت است و همه افراد جامعه را به سوداگری در بازار ارز ترغیب می‌کند.
بنابراین سیاستگذار در وضعیت فعلی با ساختاری مواجه است که تحریم‌ها درآمدهای ارزی را محدود و هزینه‌های نقل و انتقالات ارزی را افزایش داده است. نبود استقلال بانک مرکزی و ضعیف شدن توان کارشناسی آن، امکان سیاستگذاری پولی و ارزی موثر را سلب کرده است. وضعیت بد اقتصاد کلان و شرایط نامساعد سیاسی و اجتماعی، تقاضا برای ریال را کاهش و تقاضا برای ارز خارجی را از جهات مختلف افزایش داده است. توسعه‌نیافتگی بازار ارز و نبود ابزارهای کافی در چارچوب یک بازار ساختارمند و متشکل، اعمال سیاست ارزی را متعذر و ناکارآمد کرده است و طرف‌های تجاری نیز از انعقاد پیمان‌های پولی دوجانبه یا چند جانبه استقبال نمی‌کنند. در چنین شرایطی، اگر اصلاح ساختار در دستور کار نباشد، حرکت به سمت ثبات ارزی در قالب یک نظام تک‌نرخی ناممکن است و سیاستگذار راهی جز ادامه وضعیت موجود و تداوم نظام چندنرخی ندارد. نظام چندنرخی، همانند خود مدیریت کلان کشور، محصول و برون‌داد ساختارهاست. در این نظام، قلمرو سیاستگذاری محدود به تعدیل تدریجی نرخ‌ها در بازارهای تحت کنترل سیاستگذار مثل بازار سنا، نیما، بازار (بین بانکی) معاملات ارزی و بازار متشکل ارز اسکناس است. اما فراموش نکنیم که نرخ اصلی در بازار آزاد و غیر رسمی تعیین می‌شود!
