پایتخت پس‏‏‌از تجزیه تهران

تفکیک بخشی از استان تهران تحت عنوان «تهران غربی» در وزارت کشور مطرح شده و در حال بررسی است. این خبری است که اخیرا نماینده مردم رباط‌‌‌کریم در مجلس شورای اسلامی اعلام کرده است. دنبال‌‌‌کنندگان این طرح با هدف تمرکززدایی از پایتخت و کاهش هزینه‌‌‌های این ابرشهر که به واسطه جمعیت شناور سربار به آن تحمیل می‌شود و نیز تسریع در توسعه زیرساخت‌‌‌ها در شهرستان‌‌‌های غربی استان تهران به واسطه تشکیل یک استان مستقل و ماموریت مستقیم یک استاندار مستقل در این حوزه، درصدد جدا کردن شش شهر از استان تهران و تشکیل استان جدیدی با مرکزیت «شهریار» هستند. اما آیا اهدافی که از این تفکیک دنبال می‌شود، محقق خواهد شد؟ پاسخ کارشناسی به این پرسش «منفی» است.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، حجت‌الاسلام حسن نوروزی نماینده مردم رباط‌کریم در مجلس به تازگی خبر داده که طرحی در وزارت کشور در حال بررسی است که بر اساس آن بناست تا استان تهران غربی با مرکزیت شهریار تاسیس شود. به گفته وی، در طرح وزارت کشور که «تحت عنوان طرح ایجاد و تاسیس استان تهران غربی» مطرح شده، بناست تا شهر‌‌‌های شهریار، شهرقدس، ملارد، رباط کریم، بهارستان و پرند با مرکزیت شهریار ایجاد شود. وی ابراز امیدواری کرده تاسیس استان تهران غربی بار سنگینی را از نظر مالی از روی پایتخت بردارد و تخصیص اعتبارات به شهر‌‌‌هایی را که قرار است در استان تهران غربی قرار گیرند، بهبود ببخشد. بنابراین دو هدف تمرکززدایی از پایتخت و تسریع در توسعه جنوب و غرب استان تهران در جریان این تغییر در تقسیمات کشوری دنبال می‌شود.

حل مساله ناشی از تمرکز جمعیت در پایتخت صورت مساله‌‌‌ای است که از حدود یک دهه قبل به طور جدی به عنوان دغدغه حاکمیتی مطرح بوده و در سال 94 قانونی برای چاره‌‌‌جویی پیرامون آن وضع شد. اردیبهشت 94 با مصوبه مجلسی‌‌‌ها، دولت مکلف شد ظرف مدت سه ماه با هدف «امکان‌‌‌سنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و تمرکززدایی از تهران»، آیین‌‌‌نامه تشکیل یک شورای مطالعاتی مرکب از 15 نفر از مسوولان ارشد را تدوین کند تا اعضای این شورا در مدت دو سال، مطالعه درخصوص میزان ضرورت و همچنین امکان‌‌‌پذیر بودن انتقال پایتخت را انجام دهند. این شورای مطالعاتی تشکیل شد اما تعداد جلساتی که برگزار کرد، انگشت‌‌‌شمار بود و آخرین جلسه رسمی آن نیز در تاریخ 15 دی سال 99 برگزار شد. اما پس از این زمان از یکسو تحت‌تاثیر تغییر دولت و خط‌‌‌مشی‌‌‌های دولتی و از سوی دیگر به واسطه همه‌گیری کرونا در کشور، عملا شورای مذکور بدون کسب نتیجه نهایی درباره ضرورت یا عدم‌ضرورت انتقال پایتخت از تهران به شهری دیگر تعلیق شد. حالا اما بدون اینکه سرنوشت اجرای قانون مصوب مجلس در خصوص بررسی انتقال پایتخت مشخص شود، برای همان صورت‌‌‌مساله تکراری یعنی تمرکززدایی از تهران راه‌حل دیگری در سطوح بالای حاکمیتی مطرح و دنبال می‌شود که در قالب آن قرار است بخشی از استان تهران با جمعیتی حدود یک میلیون و 300‌هزار نفر از این تقسیمات قراردادی جدا شود. این در حالی است که کارشناسان می‌‌‌گویند راه‌حل تمرکززدایی مشخص است و هیچ نسبتی با تغییر در تقسیمات کشوری ندارد.

مهم‌ترین راه‌حل کارشناسی تمرکززدایی، ایجاد مدیریت یکپارچه شهری و واگذاری بخشی از وظایف دولتی به مدیریت‌‌‌های محلی از قبیل شوراهای شهر و شهرداری‌‌‌ها بوده و مجلس نیز در قالب طرح جامع مدیریت شهری و روستایی آن را دنبال می‌‌‌کند. از طرفی مساله عقب‌‌‌ماندگی در توسعه برخی شهرها و شهرستان‌‌‌های استان تهران امری بدیهی و نیازمند مداخله و چاره‌‌‌جویی از سوی دولت است اما این مداخله باید به نحوی صورت گیرد که هزینه جدیدی به دولت تحمیل نکند. حتما شهری مثل پرند یا پردیس به عنوان بخشی از حومه محبوب شهر تهران به توسعه زیرساختی نیازمند هستند و شاید مهم‌ترین و اولویت‌‌‌دارترین نیاز آنها در حال حاضر، توسعه زیرساخت‌‌‌های حمل‌ونقلی باشد. اما این توسعه به ساختار اداری و حاکمیتی خاصی فراتر از ساختارهای موجود نیاز ندارد؛ بلکه به سرمایه‌گذاری و برنامه‌‌‌ریزی نیازمند است که در قالب ساختارهای موجود نیز اگر اراده‌‌‌ای برای آن وجود داشته باشد، میسر است. از طرفی به فراخور جمعیت ساکن در این شهرها که رو به افزایش است، باید ضمن تکمیل زیرساخت‌‌‌ها بستر لازم برای اشتغال‌زایی در آنها نیز فراهم شود؛ اینها گزاره‌‌‌های محرزی است اما آنچه با تردید و اما و اگر روبه‌روست این است که آیا برای تحقق این اهداف به تشکیل استان جدیدی نیاز است؟ محققانی که به نوعی در شورای تصمیم‌گیرنده درباره انتقال پایتخت حضور داشتند در اواخر دهه 90 یک «نه» بزرگ به این ایده گفته بودند که به واسطه تعلیق این شورا رسمیت پیدا نکرد و در حد مطالعه بدون مصوبه باقی ماند. آنها تاکید کرده بودند که چه تجزیه و چه انتقال نمی‌تواند گزینه مطلوبی برای تمرکززدایی از تهران باشد و تنها مشکلات این کلان‌شهر را به شهر دیگری تسری خواهد داد. از نگاه آنها مدیریت یکپارچه شهری راه‌حل ایده‌‌‌آلی است که برای تمرکززدایی باید دنبال شود و اتفاقا به جای تکثر استان‌‌‌ها، البرز و تهران باید در برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌های کلان به شکل یکپارچه دیده شوند.

هفت تهدید ایجاد استان جدید

کارشناسان و خبرگان مدیریت شهری اعتقاد دارند تشکیل استان جدید می‌تواند هفت تهدید جدی به دنبال داشته باشد که باید پیش از هر تصمیمی مورد توجه حاکمیت قرار گیرد. از بین رفتن حومه غربی پایتخت به واسطه تشکیل استان جدید مهم‌ترین تهدیدی است که تهرانی‌‌‌ها با آن مواجه می‌‌‌شوند. به فراخور تفکیک استانی به شکل پیشنهادی و به دنبال آن از بین رفتن حومه غربی، پایتخت‌‌‌نشین‌‌‌ها عملا حومه جدیدی در غرب تهران خواهند ساخت و به این ترتیب به پهنه‌‌‌هایی از کشور که میزبان اسکان غیررسمی است، افزوده خواهد شد. تهدید دوم ناظر بر تشدید فشار بر بازار مسکن پایتخت است؛ بازاری که همین حالا در نقطه بن‌‌‌بست قرار گرفته و مسکن از دسترس متقاضیان مصرفی خارج شده است، پس از تشکیل استان جدید با تقاضای مضاعف روبه‌رو خواهد شد؛ به این ترتیب که تقاضای مهاجرت از سایر استان‌‌‌ها به استان جدید افزایش می‌‌‌یابد و چون در «تهران غربی» ظرفیت پاسخگویی به این مهاجرت‌‌‌ها وجود ندارد، بخشی از این تقاضا سربار شهر تهران خواهد شد. تشکیل مناطق حاشیه‌‌‌نشین جدید در غرب تهران به واسطه مرزبندی جدید میان دو استان تهران و تهران غربی، تهدید سومی است که باید مورد توجه قرار گیرد. از طرفی سربار شدن جمعیت بیشتر در تهران به واسطه اینکه واجد بزرگ‌ترین بازار مسکن در میان شهرستان‌‌‌های استان تهران بوده و ناگزیر با افزایش تقاضای سکونت در استان تهران غربی و بی‌‌‌جواب ماندن آن، باید مهاجران جدید را اسکان دهد، مساله و تهدید بعدی است که نباید از نظر دور بماند. در واقع معادلات تقاضای سکونت در پایتخت و شهرهای اطراف آن به سادگی قابل حل نیست و نباید این طور تصور شود که یک رابطه خطی بین تشکیل استان مستقل و کاهش تقاضای سکونت در پایتخت وجود دارد.

کاهش فاصله قیمت زمین و مسکن میان تهران و شهرهای حومه که بعد از ایجاد استان جدید موقعیتی خاص‌‌‌تر از گذشته پیدا می‌‌‌کنند، عارضه دیگری است که باید مورد مطالعه قرار گیرد. اصلا بعید نیست جهش قیمت ملک در شهرهایی که به واسطه تشکیل استان جدید موقعیتی مثل مرکزیت پیدا می‌‌‌کنند رخ دهد و این یعنی تسری مشکل مسکن از پایتخت به شهرهای اطراف آن. همچنین احتمال تغییر کاربری اراضی کشاورزی به واسطه تغییر در نحوه مدیریت استان جدید و واسپاری مسوولیت تصمیم‌گیری درباره این اراضی از مدیریت‌‌‌های رده‌‌‌بالای وزارتی به مدیریت‌‌‌های تراز پایین‌‌‌تر، آن هم در شرایطی که این شهرها با افزایش تقاضای سکونت روبه‌رو می‌‌‌شوند، بسیار زیاد است. در نهایت تهدید هفتم تجزیه تهران این است که کل مساله تمرکززدایی حل نشده و صرفا مثل یک بیماری مسری به شهر یا شهرهای دیگری تسری پیدا می‌‌‌کند و در عین حال این ذهنیت و توقع ممکن است در مورد برخی دیگر از مجموعه شهرستان‌‌‌های ذیل استان‌‌‌های بزرگ ایجاد شود که تفکیک شده و مرزهای قراردادی مستقلی در تقسیمات کشوری پیدا کنند. در این صورت تکثر استان‌‌‌ها حد یقفی نخواهد داشت و این یعنی بزرگ‌تر و بوروکراتیک‌‌‌تر شدن دولت.

تکثر استان‌‌‌‌ها، راهکار تمرکززدایی نیست

علی نوذرپور، صاحب‌نظر ارشد مدیریت شهری که سابقه تصدی مسوولیت هم در وزارت کشور و هم شهرداری تهران را دارد و با مسائل و مصائب مدیریت شهری در حوزه اجرایی مواجهه مستقیم داشته است، فرضیه حل مشکلات پایتخت و حتی مجموعه استان تهران از طریق تفکیک استانی را از منظر کارشناسی مردود دانست و به «دنیای‌اقتصاد» گفت: اساسا تقسیمات کشوری باید در چارچوب سند آمایش سرزمین و اسنادی که در حوزه توسعه ملی تدوین می‌شود، قرار بگیرد و اگر جز این باشد، کاری عبث است.

وی گفت: بر اساس سند آمایش سرزمین که پیش از انقلاب تدوین و نهایی شد و بعدها مطالعه کالبدی در سطح ملی روی آن صورت گرفت، نقشه راه توسعه کشور مشخص است و اگر قرار است هر تغییری در تقسیمات کشوری رخ دهد، باید بر آن مبنا صورت گیرد. به گفته نوذرپور، سند آمایش سرزمین یک بخش کالبدی دارد که بر اساس آن کشور به 10 منطقه تقسیم شده و برای هر منطقه تقسیمات داخلی خاصی نیز پیش‌بینی شده است. هر یک از این 10 منطقه یک طرح کالبدی منطقه‌‌‌‌ای نیز دارد. بنابراین سند فرادست در حوزه آمایش سرزمین وجود دارد و باید در برنامه‌‌‌‌ریزی‌‌‌‌های دولت مبنا قرار گیرد. وی با بیان اینکه دولت اول اصلاحات در دهه 70 به دنبال تغییر در تقسیمات کشوری و تشکیل 10 استان قوی با اختیارات کافی بود، گفت: در آن زمان این ایده به جایی نرسید اما واقعیت این است که اگر تقسیمات کشوری به جای متکثر شدن، به صورتی که در اسناد بالادست مطالعات آن انجام شده است، مبتنی بر کاهش تعداد استان‌‌‌‌ها صورت گیرد، از یکسو به تراکم‌‌‌‌زدایی خواهد انجامید؛ به این ترتیب که بخشی از وظایف مرکز با حفظ اصل آن، به استان‌‌‌‌ها تفویض می‌شود و از سوی دیگر تمرکز‌‌‌‌زدایی مدنظر دولت از شهرهای بزرگ محقق خواهد شد و می‌تواند راهگشای توسعه باشد.

وی با بیان اینکه پیش‌تر یکی از نامزدهای ادوار ریاست جمهوری پیشنهاد ایالتی کردن کشور را مطرح کرده بود که شعار خوبی بود، گفت: البته این فرد در انتخابات موفق نشد و این شعار نیز به جایی نرسید. نوذرپور معتقد است راهکار سبک کردن بار پایتخت به لحاظ جمعیت سربار و مسائلی که از این ناحیه به تهران تحمیل شده است، در طرح جامع مدیریت شهری و روستایی که مراحل بررسی و تصویب را در مجلس می‌‌‌‌گذراند، مشخص شده است و این راهکار چیزی جز تفویض برخی وظایف دولتی به مدیریت‌‌‌‌های محلی یعنی شوراهای شهر، شهرداری‌‌‌‌ها و... نیست. در واقع راهکار کارشناسی تمرکززدایی از نگاه این صاحب‌نظر ارشد مدیریت شهری روشن است و هر راهی به جز این از قبیل تغییر در تقسیمات کشوری و تفکیک استان تهران، راه به جایی نمی‌‌‌‌برد. او در یک نگاه جامع حتی متکثر شدن تقسیمات کشوری را به ضرر کشور می‌‌‌‌داند و اعتقاد دارد اقداماتی مثل تفکیک چند شهرستان از یک استان و تشکیل استان جدید، حد یقفی ندارد و می‌تواند به صورت دومینووار در سال‌‌‌‌های بعد به فراخور درخواست‌‌‌‌هایی که مطرح می‌شود یا شعارهایی که ممکن است برخی نمایندگان مجلس در زمان تبلیغات انتخاباتی مطرح کنند، تکرار شود. به این ترتیب ساختارهای موجود تقسیمات کشوری در معرض تهدید کوچک‌تر شدن قرار می‌گیرد. نوذرپور از تجربه شکست‌‌‌‌خورده تفکیک استان البرز از تهران نیز در اواخر دهه 80 سخن گفت و توضیح داد: روی کاغذ البرز از تهران جدا شده است، در حالی که این دو پهنه سرزمینی از یکدیگر جداشدنی نیستند و همین حالا بخش قابل‌توجهی از جمعیت این استان هر روز بابت سفرهای شغلی، تحصیلی و... به تهران سفر می‌‌‌‌کنند و به شکل جمعیت روز و شناور پایتخت در محاسبات آماری و برنامه‌‌‌‌ریزی‌‌‌‌های مدیریتی پایتخت مدنظر قرار می‌‌‌‌گیرند. وی افزود: در طرح مجموعه شهری تهران که وزارت راه و شهرسازی آن را دنبال می‌‌‌‌کند نیز، البرز و تهران به چشم یک پهنه سرزمینی و بدون تفکیک از یکدیگر مدنظر قرار گرفته‌‌‌‌اند.

این صاحب‌نظر برجسته مدیریت شهری که در دوره‌‌‌‌ای مسوولیت معاونت شهرداری‌‌‌‌های سازمان شهرداری‌‌‌‌ها و دهیاری‌‌‌‌های کشور را نیز بر عهده داشته است، به تبعات و عواقب تفکیک استان تهران اشاره کرد و گفت: این اقدام علاوه بر افزایش بوروکراسی، به افزایش هزینه‌‌‌‌های دولت می‌‌‌‌انجامد و شاید در ظاهر این طور به نظر برسد که دولت با در نظر گرفتن یک استاندار مستقل برای یک پهنه از مجموعه سرزمینی که با مرزهای قراردادی به عنوان استان تهران مشخص شده است، برنامه‌‌‌‌ریزی کامل‌تری برای توسعه آن محدوده خواهد کرد و اعتبارات اختصاص یافته به استانداری مستقل جدید نیز بیشتر از اعتباراتی است که در گذشته برای شهرستان‌‌‌‌ها پیش‌بینی می‌‌‌‌شد؛ اما واقعیت این است که عمده این افزایش بودجه، به شکل افزایش هزینه برای دولت به منظور ایجاد ساختمان‌‌‌‌های اداری و استخدام نیروی انسانی جدید و البته بسیاری از هزینه‌‌‌‌های دیگر صرف خواهد شد.

وی هشدار دیگری هم درباره تغییر کاربری اراضی کشاورزی یا هر نوع اراضی با کاربری غیرمسکونی در درون و حریم شهرهایی که پس از تفکیک در استان مستقل، صاحب وجهه خاصی مثل مرکزیت استان می‌‌‌‌شوند نیز داد. نوذرپور با بیان اینکه مدیریت‌‌‌‌های جدید شکل گرفته در قالب استانداری جدید به سادگی امکان تغییر کاربری را پیدا می‌‌‌‌کنند، گفت: هر نوع زیر بار بردن اراضی کشاورزی برای ساخت‌وساز اقدامی خلاف مصلحت کشور است و نباید این قبیل عواقب از نظر تصمیم‌‌‌‌سازانی که ایده تفکیک استان تهران را دنبال می‌‌‌‌کنند، دور بماند.

شرط «واقعیت تقسیم استان تهران» چیست؟

مرتضی تمدن، استاندار تهران در سال‌های 87 تا 92، در جلسه اخیر «بررسی تقسیم استان تهران» به عنوان نماینده اصلی مجمع استانداران ادوار، حضور داشته است و در عین حال، «تفکیک کرج از استان تهران و تبدیل آن به استان البرز» در دوره استانداری او، اتفاق افتاد.

تمدن روز گذشته در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد»، به توسعه نامتوازن استان تهران اشاره کرد و گفت، واقعیت غیرقابل انکار در حال حاضر این است که در فاصله مثلا 20 کیلومتری از پایتخت، شاهد سطح پایین توسعه‌‌‌یافتگی در مقایسه با اوضاع پایتخت هستیم که این مساله، مشکلات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی ایجاد کرده است. بخشی از این ناهمگونی، به تقسیمات جغرافیایی و سیاسی مربوط می‌شود.

استاندار اسبق تهران درباره این نگاه که «تجزیه استان تهران، مشکلات اقتصادی و جمعیتی پایتخت را حل نمی‌‌‌کند»، معتقد است، این موضوع، چندبعدی است. یک بعد آن، ظرفیت محدود استاندار تهران برای رسیدگی به کل شهرستان‌‌‌های استان است. من در زمانی که استاندار بودم، همه تلاشم این بود همان وقتی را که برای تهران صرف می‌‌‌کنم، فرضا برای کرج هم اختصاص دهم؛ اما تقریبا امکان‌‌‌پذیر نبود. از طرفی، بودجه‌‌‌ای که آن زمان برای کرج اختصاص می‌‌‌دادیم معادل 5/17‌درصد بودجه کل استان تهران بود اما به لحاظ ریالی، این رقم، بعد از تشکیل استان البرز، حداقل 3 برابر شد. بنابراین، با شکل‌‌‌گیری استان جدید، فرصت‌‌‌های تازه‌‌‌ای به لحاظ اعتباری برای توسعه آن مناطق ایجاد می‌شود. تمدن تصریح کرد، مطالعاتی که ما انجام دادیم نشان می‌دهد، وضعیت فعلی استان تهران امکان تقسیم به سه استان را دارد. اما این مهم، یک شرط دارد و آن «قدرت مدیریتی» دولت و سیاستگذار است که به نظر می‌رسد در شرایط فعلی، این پیش‌‌‌نیاز فراهم نیست.

علی نوذر‌پور: در ظاهر این طور به نظر می‌رسد که دولت با در نظر گرفتن یک استاندار مستقل برای یک پهنه از مجموعه سرزمینی، برنامه‌‌‌‌ریزی کامل‌تری برای توسعه آن محدوده خواهد کرد و اعتبارات اختصاص یافته به استانداری مستقل جدید نیز بیشتر از اعتباراتی است که در گذشته برای شهرستان‌‌‌‌ها پیش‌بینی می‌‌‌‌شد؛ اما واقعیت این است که عمده این افزایش بودجه، به شکل افزایش هزینه برای دولت به منظور ایجاد ساختمان‌‌‌‌های اداری و استخدام نیروی انسانی جدید و البته بسیاری از هزینه‌‌‌‌های دیگر صرف خواهد شد.

مرتضی تمدن: تجزیه استان تهران موضوعی چند بعدی است. یک بعد آن، ظرفیت محدود استاندار تهران برای رسیدگی به کل شهرستان‌‌‌های استان است. من در زمانی که استاندار بودم، همه تلاشم این بود همان وقتی که برای تهران صرف می‌‌‌کنم را فرضا برای کرج هم اختصاص دهم اما تقریبا امکان‌‌‌پذیر نبود. از طرفی، بودجه‌‌‌ای که آن زمان برای کرج اختصاص می‌‌‌دادیم معادل 5/ 17‌درصد بودجه کل استان تهران بود اما به لحاظ ریالی، این رقم، بعد از تشکیل استان البرز، حداقل 3 برابر شد. بنابراین، با شکل‌‌‌گیری استان جدید، فرصت‌‌‌های تازه‌‌‌ای به لحاظ اعتباری برای توسعه آن مناطق ایجاد می‌شود.