قانون بانک مرکزی و مساله پیکان

با این حال، ما برای ارزیابی کیفیت خودروهای تولیدی آن کارخانه در زمان حاضر، این محصولات را با پیکان مقایسه نمی‌کنیم، بلکه با خودروهای امروز دنیا و استانداردهای حال حاضر این صنعت مقایسه می‌کنیم. ایران‌خودرو نمی‌تواند و نباید انتظار داشته باشد که خودروهایی که تولید می‌کند با پیکان سنجیده و مقایسه شوند و اگر نسبت به پیکان ویژگی‌های مثبتی داشتند، نمره قبولی کسب کند. بنابراین، روش صحیح برای بررسی کیفیت و ارزش قانون بانک مرکزی این است که آن را با استانداردهای قانون‌گذاری بانکداری مرکزی مقایسه کنیم. برای انجام این کار، چند پرسش وجود دارد که باید با بررسی متن جدید به آنها پاسخ داده شود. در ادامه به اختصار به این پرسش‌ها پرداخته می‌شود.

1- هدف بانک مرکزی

نخستین و مهم‌ترین نکته در یک قانون بانک مرکزی این است که قانون بانک مرکزی باید هدف بانک مرکزی را به روشنی بیان کند. این هدف باید به نحوی بیان شود که هم بانک مرکزی و کارکنان و تصمیم‌گیرندگان آن درک روشنی از اهداف بانک مرکزی داشته باشند، هم سایر نهادها و دستگاه‌های دولتی، هم بانک‌ها و سایر ذی‌نفعان و حتی عموم مردم بتوانند هدف بانک مرکزی را درک کنند. در قانون بانک مرکزی باید به روشنی ذکر شده باشد که آیا بانک مرکزی یک هدف دارد یا چند هدف؟ و اگر چند هدف دارد، سلسله‌مراتب میان آن اهداف به چه صورتی است و کدام‌یک بر دیگری تقدم دارد. حال باید دید که آیا قانون جدید بانک مرکزی در این رابطه نمره قبولی کسب می‌کند یا خیر؟

در دو ماده از قانون بانک مرکزی به اهداف اشاره شده است. ماده(2) به اهداف قانون بانک مرکزی اشاره می‌کند و ماده(3) به اهداف بانک مرکزی اشاره می‌کند. همین نکته اولین ایرادی است که در این رابطه وجود دارد. نسبت میان «اهداف قانون بانک مرکزی» و «اهداف بانک مرکزی چیست»؟ متولی تحقق «اهداف قانون بانک مرکزی» چه شخص یا نهادی است؟ آیا خود بانک مرکزی است، آیا دولت است، یا سایر نهادها و اشخاص حقوقی؟ اگر میان این دو دسته اهداف تعارضی ایجاد شود، چه باید کرد؟ اساسا چرا باید در قانون بانک مرکزی، «اهداف قانون» جدا از «اهداف بانک مرکزی» وجود داشته باشند؟ به نظر می‌رسد همین اهداف دوگانه ذکرشده در مواد فوق، در آینده به یکی از دلایل و زمینه‌های اختلاف‌نظر و چالش مبدل خواهد شد.

درخصوص «اهداف قانون بانک مرکزی» که در ماده(2) آمده است بسیار می‌توان بحث کرد و نقدهای جدی به اکثر بندهای این ماده وارد است؛ اما در اینجا به‌دلیل رعایت اختصار، از ماده(2) می‌گذریم و به ماده(3) می‌پردازیم که به «اهداف بانک مرکزی» پرداخته است. در ماده(3) در بند «الف» به مسوولیت استقرار بانکداری اسلامی و اجرای قوانین مرتبط با بخش پولی و بانکی پرداخته است که «هدف» در معنای دقیق کلمه محسوب نمی‌شود، بلکه مسوولیت است و حتی به‌عنوان مسوولیت نیز از جهت نظری جای بحث دارد؛ چراکه مسوولیت اجرای قوانین پولی و بانکی فقط بر عهده بانک مرکزی نیست و دستگاه‌ها و نهادهای متعدد دیگری از جمله شبکه بانکی کشور در این زمینه مسوولیت دارند. اما از این قسمت که بگذریم، بند «ب» همان ماده مقرر می‌دارد «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران باید اهداف زیر را با رعایت سیاست‌های کلی نظام موضوع اصل یکصدودهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران محقق کند: 1- مهار (کنترل) تورم؛ 2- ثبات و سلامت شبکه بانکی و سایر اشخاص تحت نظارت؛ 3- حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال؛ 4- کمک به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی؛ 5- کمک به تحقق عدالت اجتماعی». در رابطه با این بند نکات متعددی وجود دارد که بیان آنها مجال گسترده‌ای می‌طلبد؛ اما به اختصار به چند نکته کلی اشاره می‌شود. قانون جدید در تعریف هدف بانک مرکزی به سیاست‌های کلی نظام موضوع اصل یکصد و دهم قانون اساسی ارجاع داده است. این به آن معناست که هدف بانک مرکزی به روشنی و به‌صورت شفاف بیان نشده است. آیا مقصود از سیاست‌های کلی نظام متن اصل110 قانون اساسی است؟ آیا اصل110 به علاوه سیاست‌های ابلاغی است؟ آیا اصل110 به علاوه سیاست‌های ابلاغی به علاوه تفاسیر مجمع تشخیص مصلحت نظام از آن است؟ کدام قسمت از سیاست‌های مزبور به بانک مرکزی و سیاست پولی مربوط می‌شوند؟ تفسیر این موضوع با چه شخص یا مقامی است؟ اگر برداشت بانک مرکزی از این سیاست‌ها با برداشت سایر دستگاه‌ها و نهادها تفاوت داشت چه باید کرد؟ اساسا چرا باید در تعیین هدف بانک مرکزی به یک متن دیگر خارج از قانون ارجاع داد؟ آیا آن سیاست‌ها ارتباطی به هدف بانک مرکزی دارند؟ اگر پاسخ مثبت است آن ارتباط چیست و چه قیودی را بر اهداف بانک مرکزی تحمیل می‌کنند. اساسا منظور کدام‌یک از آن سیاست‌هاست؟ ارجاع به سیاست‌های کلی اصل110 قانون اساسی در تعیین هدف بانک مرکزی باعث می‌شود که هدف بانک مرکزی به‌شدت مبهم شود و لذا قانون جدید در رابطه با شفافیت هدف بانک مرکزی نمره مناسبی کسب نخواهد کرد. به این امر باید نکات متعدد دیگری را نیز افزود نظیر اینکه تفاوت «مهار (کنترل) تورم» با «حفظ و ارتقای ارزش پول ملی» چیست؟ تفاوت کنترل با مهار چیست و چرا هر دو کلمه استفاده شده‌اند؟ سلسله‌مراتب میان اهداف یادشده چیست؟ مفهوم «عدالت اجتماعی» چیست؟ آیا مقصود عدالت توزیعی است یا عدالت معاوضی یا اقسام گوناگون دیگری از عدالت که فلاسفه حقوق و عالمان سیاست و صاحب‌نظران اقتصاد بحث‌ها و اختلاف‌نظرهای زیادی درباره آن دارند. به این نکات می‌توان باز هم افزود؛ اما در این جستار کوتاه مجال بیشتری برای پرداختن به این نکته نیست. جمع‌بندی این قسمت این است که قانون جدید، بر خلاف استانداردهای قانون‌گذاری بانکداری مرکزی در تعریف هدف بانک مرکزی به‌شدت غیر شفاف و مبهم سخن گفته و بذر تفسیرهای مختلف و متعارض از اهداف بانک مرکزی را کاشته است.

2- وظایف و اختیارات بانک مرکزی

یکی از ویژگی‌های یک قانون بانک مرکزی استاندارد و قابل قبول این است که وظایف بانک مرکزی را به صراحت و روشنی بیان کند و اختیارات لازم برای تحقق آن اهداف را به بانک مرکزی بدهد. این امر باید به نحوی باشد که هم بانک مرکزی و مقامات آن بدانند که چه وظایفی بر عهده دارند و سایر ذی‌نفعان از آن وظایف آگاه باشند. ضمنا باید تا حد امکان، از تداخل وظایف بانک مرکزی با سایر دستگاه‌ها و نهادها جلوگیری شود و سایر مقامات و ذی‌نفعان از مداخله در امور بانک مرکزی منع شوند. همچنین بانک مرکزی باید از ابزارها و اختیارات لازم برای انجام وظایف خود بهره‌مند باشد. وظایف بانک‌های مرکزی معمولا به چند محور کلی ارتباط پیدا می‌کنند که عبارتند از: 1- وضع و اجرای سیاست‌های پولی؛ 2- نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری؛ 3- تنظیم‌گری و نظارت بر نظام‌های پرداخت؛ 4- تحقق ثبات مالی؛ 5- همکاری‌های بین‌المللی؛ 6- در برخی کشورها ایفای نقش به‌عنوان بانکدار دولت.

در قانون جدید بانک مرکزی 23وظیفه برای آن بانک برشمرده شده است. این وظایف بعضا شامل امور بسیار خرد و جزئی (در قیاس با محورهای کلی مورد اشاره در بالا) هستند. مثلا استفاده از ظرفیت مراکز علمی حوزوی و دانشگاهی برای تکمیل الگوی عملیاتی بانکداری اسلامی جزو وظایف بانک مرکزی آمده است. اموری نظیر وقف و حبس پول، تامین مالی بانکی زنجیره تولید، جلوگیری از صوری‌سازی عقود اسلامی و نظایر آن به‌عنوان وظایف بانک مرکزی ذکر شده‌اند؛ اما اشاره‌ای به این نکته نشده است که سیاستگذاری پولی کشور بر عهده بانک مرکزی است! به عبارت دیگر، مهم‌ترین وظیفه بانک مرکزی که وضع و اجرای سیاست پولی است، در اینجا مورد اشاره قرار نگرفته و فقط در قسمت اختیارات بانک مرکزی، «به‌کارگیری ابزارهای سیاست‌های ارزی و پولی» جزو اختیارات بانک مرکزی ذکر شده است. اشاره به «ابزارهای سیاست‌های ارزی و پولی» به جای وضع و اجرای سیاست پولی و در کنار هم قرار دادن سیاست‌های پولی و ارزی، خود منشأ ابهامات فراوان است. صاحب‌نظران بانکی و پولی می‌دانند که اگرچه در ادبیات بانک مرکزی بحث از «رژیم‌های ارزی» وجود دارد و همچنین بانک مرکزی اختیار وضع «مقررات ارزی» را دارد، اما ذکر عبارت «سیاست‌های ارزی» در کنار «سیاست‌های پولی» آن هم به شکل جمع، بسیار جای سوال دارد.

جالب اینجاست که نخستین بند از وظایف بانک مرکزی به «جلوگیری از بروز تخلف توسط اشخاص تحت نظارت و تنبیه اشخاص تحت نظارت متخلف» ذکر شده است. گویی هیچ وظیفه‌ای مهم‌تر از این برای بانک مرکزی وجود ندارد. در میان وظایف مورد اشاره در بندهای 23گانه فوق، مواردی وجود دارد که اساسا جزو وظایف بانک‌های مرکزی نیست نظیر «توسعه نهادهای تضمین و توثیق مورد نیاز در عملیات و خدمات بانکی» و امور دیگری نیز وجود دارد که به غیر از بانک مرکزی به دستگاه‌ها و نهادهای متعدد دیگری در آنها وظایفی را بر عهده دارند؛ نظیر «انجام پیگیری‌های لازم برای انعقاد پیمان‌های پولی» که به دستگاه‌های دیگر از جمله وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان توسعه تجارت و وزارت امور خارجه نیز مربوط است و تفکیک نقش‌ها و وظایف در این مورد از اهمیت اساسی برخوردار است. در اینجا ذکر این نکته نیز ضرورت دارد که اگر وظایف بانک مرکزی به شکل یکسری محورهای کلی نظیر محورهای شش‌گانه مورد اشاره در بالا تعریف شود، بانک مرکزی می‌تواند جزئیات آن را در جریان اجرا و با توجه به تحولات زمان مشخص کند. اما اگر وظایف بانک مرکزی به‌طور خاص و جزئی مشخص شوند (نظیر آنچه در بندهای 23گانه قانون جدید انجام شده است) آن‌گاه این تفسیر قوت خواهد گرفت که وظایف بانک مرکزی صرفا همین مواردی هستند که در قانون آمده‌اند و آن بانک هیچ وظیفه دیگری غیر از این موارد را بر عهده ندارد و برای افزودن هر وظیفه دیگری، نیاز به اصلاح قانون وجود خواهد داشت. روشن است که این رویکرد نیز به‌طور جدی به زیان بانک مرکزی است. ضمنا در قانون یادشده، خلط مبحث جدی میان وظایف بانک مرکزی و وظایف ارکان بانک مرکزی نظیر هیات عالی وجود دارد و گاه برخی امور جزئی به‌عنوان وظایف بانک مرکزی و امور بالنسبه کلی‌تر به‌عنوان وظایف ارکان بانک مرکزی آمده است که جای سوال و انتقاد دارد. با توجه به این موارد، قانون جدید در موضوع وظایف بانک مرکزی نیز قانونی ناقص و نارسا محسوب می‌شود.

موضوع بعدی که در قانون بانک مرکزی اهمیت دارد، اختیارات بانک مرکزی است. اختیارات بانک مرکزی همان‌طور که در بالا مورد اشاره قرار گرفت باید با وظایف بانک مرکزی تناسب داشته باشند. اگر بانک مرکزی مسوول وضع و اجرای سیاست پولی است، باید اختیارات لازم برای اثرگذاری بر نرخ سود (بهره)، انجام عملیات بازار باز و تعیین نسبت سپرده قانونی بانک‌ها را داشته باشد. اگر بانک مرکزی مسوول نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری است، باید اختیار لازم برای وضع مقررات راجع به تاسیس، فعالیت و انحلال و ورشکستگی بانک‌ها را داشته و اختیار نظارت بر حسن اجرای آنها را نیز داشته باشد و به همین نحو درخصوص سایر محورهای فوق‌الذکر نیز لازم است اختیارات متناسب برای بانک مرکزی در نظر گرفته شود.

نگاهی به اختیارات بانک مرکزی در قانون جدید نشان می‌دهد که اولا بسیاری از اختیارات بانک مرکزی در قسمت وظایف ذکر شده‌اند. ثانیا برخی امور نظیر خرید و فروش طلا و ارز و انجام عملیات بانکی و دریافت کارمزد و ایجاد شعبه در متن قانون ذکر شده‌اند که اساسا نیازی به ذکر در قانون ندارند و بر اساس موازین حقوق تجارت با استفاده از تئوری اختیارات ضمنی می‌توان آنها را برای بانک مرکزی در نظر گرفت و در اینجا قانون‌گذار از حوزه قانون‌گذاری به اساسنامه‌نویسی و حتی شرکت‌نامه‌نویسی وارد شده است و ثالثا به نظر می‌رسد که تلاش شده است تکلیف برخی مصادیق و پرونده‌های حل‌نشده بانک مرکزی در متن قانون روشن شود که تبصره ماده(4) قانون جدید درخصوص سهام ممتازه بانک مرکزی در شرکت‌های تابعه و جبران زیان سهامداران قبلی در زمره آنهاست.

3- استقلال بانک مرکزی

یکی دیگر از نکات مهم در یک قانون بانک مرکزی، استقلال بانک مرکزی است. استقلال بانک مرکزی به‌طور خلاصه و ساده به معنای آن است که بانک مرکزی در انجام وظایف و مسوولیت‌های خود، تحت فشار عوامل خارجی قرار نگیرد و تصمیمات خود را بر اساس ملاحظات کارشناسی و اقتصادی اتخاذ کند، نه بر اساس فشارهای سیاسی. برای تحقق استقلال بانک مرکزی وجود چند نکته در قانون بانک مرکزی ضرورت دارد که اهم آنها عبارتند از: 1- مسوولان رکن سیاستگذار پولی (و نظارتی) بانک مرکزی متخصصان و اهل فن باشند و تابع دولت نباشند. 2- عزل و نصب مسوولان مزبور و رئیس کل بانک مرکزی، به نحوی باشد که نفوذ دولت بر آن تعیین‌کننده نباشد؛ مثلاً تعداد اعضا به نحوی باشد که یک دولت امکان عزل و نصب اکثریت اعضای آن اعضا را نداشته باشد و دوره تصدی اعضا نیز بیش از عمر یک دولت باشد. 3- دولت از وضع تکلیف بر بانک مرکزی منع شود. 4- بانک مرکزی استقلال مالی داشته باشد. البته به این عناصر می‌توان بیش از این افزود؛ اما برای ارزیابی قانون جدید بانک مرکزی، مناسب است نگاهی به همین موارد داشته باشیم.

نگاهی به قانون جدید بانک مرکزی نشان می‌دهد که در ترکیب هیات عالی بانک مرکزی، ترکیبی از مقامات دولتی و سیاسی (مثل وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه) و مقامات غیر مرتبط با سیاستگذاری پولی (مثل دادستان کل کشور) در کنار معاونان بانک مرکزی و اقتصاددانان حضور دارند که این امر با استانداردهای بانکداری مرکزی روز دنیا فاصله قابل توجهی دارد. نکته دیگر اینکه اعضای غیردولتی و متخصص عضو هیات عالی (دو نفر اقتصاددان و دو نفر متخصص حوزه بانکداری) قبل از اتمام مدت حکم خود، به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تایید رئیس‌جمهور قابل عزل هستند. به تعبیر دیگر، قانون طوری نوشته شده است که آنان همواره باید مراقب باشند که مطلبی خلاف خوشایند دولت و رئیس کل بانک مرکزی به زبان نیاورند؛ چراکه می‌توان بدون هیچ دلیلی و به صرف یک پیشنهاد و یک تایید آنان را عزل کرد. این در حالی است که در استانداردهای قانون‌گذاری این قید موکد وجود دارد که اعضای رکن سیاستگذاری بانک مرکزی را جز در صورت وقوع تخلف یا از دست دادن صلاحیت نمی‌توان برکنار کرد و شرایط احراز وقوع این موارد نیز به دقت و با شفافیت تعیین می‌شود تا نتوان به بهانه آنها هر عضو منتقد و ناهمسو با دولت را برکنار کرد.

با این ترکیب هیات عالی، موضوع استقلال مالی بانک مرکزی و جایگاه آن در قانون جدید نیز مشخص می‌شود. توضیح آنکه یکی از وظایف هیات عالی اظهارنظر درباره بودجه سالانه بانک مرکزی است. چنین هیات غیر مستقل و دولت‌محوری، طبیعتا در امور بودجه‌ای نیز چشم به فرمان و نظر دولت خواهد داشت و لذا دولت می‌تواند در کنار سایر اهرم‌ها از اهرم بودجه نیز برای جهت دهی سیاست‌ها و تصمیمات بانک مرکزی به مسیر مدنظر و مطلوب خود استفاده کند. به‌طور کلی با توجه به آنچه گفته شد، قانون جدید بانک مرکزی که متن آن در رسانه‌ها منتشر شده است و باید منتظر انتشار آن در روزنامه رسمی بود، از منظر استقلال بانک مرکزی نیز قابل قبول نیست و با اجرای آن نباید انتظار یک بانک مرکزی مستقل را داشت و کماکان در بر همان پاشنه‌ای خواهد چرخید که در گذشته وجود داشته است.

در خاتمه باید به یک نکته اشاره کرد. آنچه را که در بالا گفته شد، نباید به این معنا تفسیر کرد که در قانون جدید، هیچ نکته مثبتی وجود ندارد، قطعا نکات مثبتی وجود دارد نظیر اشاره به تحولات جدیدی مثل رمزارزهای بانک مرکزی، فین‌تک و غیره و نیز اشاره به صندوق ضمانت سپرده‌ها. به این فهرست می‌توان بیش از این افزود؛ اما برای ارزیابی یک قانون بانک مرکزی، مهم‌ترین و اساسی‌ترین نکات، محورهایی هستند که در بالا به آنها اشاره شد و اگر بانک مرکزی در این محورها نمره قابل قبولی کسب نکند و ضعف داشته باشد، پرداختن به نکات بالنسبه جزئی‌تر و کم اهمیت‌تر نمی‌تواند آن نقایص اساسی را جبران کند. به امید آنکه بحث‌ها و نقدهای عالمانه و موشکافانه صاحب‌نظران اقتصادی، بانکی و حقوقی، راه را برای گسترش و تعمیق دانش دست اندرکاران نسبت به ابعاد متخلف قانون‌گذاری بانکداری مرکزی هموار کند و در آینده شاهد قوانین موثرتر و کارآتری باشیم.