ماراتن مجوزها در بازار گردشگری

 آمارهای ارائه شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع از 100 درخواست مجوز تنها برای 12 درخواست مجوز صادر می‌کند که این وضعیت برای دریافت مجوز راهنمایان تور به مراتب بدتر است، چرا که از هر 100 مجوز تنها به 3 درخواست مجوز داده می‌شود.  این در حالی است که صدور مجوز و پروانه بهره‌‌‌برداری باید به‌‌‌ نحوی تسهیل‌‌‌کننده فعالیت تاسیسات گردشگری باشد، اما موارد بسیاری به مانعی بر سر راه این کسب و کارها تبدیل شده است. از این رو، لازم است برای تسهیل مسیر ایجاد و راه‌‌‌اندازی تاسیسات گردشگری و رفع چالش‌‌‌های موجود آنها در مسیر دریافت مجوز و پروانه بهره‌‌‌برداری، چالش‌‌‌های موجود احصا شده و اقدامات جدی و موثری در راستای حل آنها صورت گیرد.

باوجود اینکه کسب مجوز برای کسب‌وکارها می‌تواند منجر به ایفای نقش تنظیم‌‌‌گری و رفع نارسایی‌‌‌های بازار، نظارت بر رعایت استانداردهای لازم برای ایجاد یک کسب‌وکار، استفاده بهینه و کنترل شده می‌شود، اما در موارد بسیاری مجوزهای کسب و کار می‌توانند موانعی مانند رویه‌‌‌های پیچیده، استانداردهای غیرمعقول، هزینه‌‌‌های زیاد، استعلام‌‌‌های غیرضروری، اعطای مجوز انحصاری و... را در مسیر راه‌‌‌اندازی کسب و کارها ایجاد کنند.

بررسی‌‌‌های مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس نشان می‌دهد، نسبت صدور پروانه بهره‌‌‌برداری به نسبت درخواست دریافت آن و میزان آمار تاسیسات گردشگری ایجاد شده دارای مجوز، بهترین معیار ارزیابی تاثیر قانون اصلاح مواد (1) و (7) قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و قانون تسهیل صدور مجور کسب و کار بر تسهیل فرآیند ایجاد تاسیسات گردشگری است. چراکه انتظار می‌رود اجرا شدن قوانین مذکور، تاثیر مستقیم خود را بر تسریع روند صدور مجوز کسب و کار و تسهیل و رفع موانع فرآیند دریافت آن بگذارد. ازاین‌رو بیش از هر چیزی لازم است تا تغییرات میزان صدور مجوز فعالیت تاسیسات گردشگری پس از اجرای این قانون مورد بررسی قرار گیرد. آمارها حاکی از افزایش نرخ رشد سالانه میزان تاسیسات گردشگری کشور در دولت سیزدهم است. مطابق گزارش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، میانگین نرخ رشد تاسیسات گردشگری طی سال‌های 1395 تا 1402 معادل 9.5درصد بوده که در سال 1400 نسبت به سال 1399، حدود 4.6درصد رشد، در سال 1401 نسبت به سال 1400، حدود 6درصد رشد و در سال 1402 نسبت به سال 1401 بیش از 10درصد رشد را تجربه کرده است. از این‌رو می‌توان ارزیابی مثبتی از روند رشد تاسیسات گردشگری در دولت سیزدهم داشت.

اما پیرامون تاثیر قانون اصلاح مواد (1) و (7) قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و همچنین قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار بر روند تسهیل ایجاد تاسیسات گردشگری، به نظر می‌‌‌رسد قوانین مذکور تاثیر بسزایی در روند تسهیل ایجاد تاسیسات گردشگری نداشته‌‌‌اند. در واقع، افزایش تاسیسات گردشگری در دولت سیزدهم به‌‌‌شکل متوازن برای همه تاسیسات روی نداده است و تنها شاهد رشد چشمگیر تاسیسات هتل و بوم‌گردی بوده است. به‌‌‌نحوی که حدود 62‌درصد از تاسیسات ایجاد شده در سال 1401 تنها شامل بوم‌گردی‌‌‌ها و هتل‌‌‌ها شده است. باید توجه شود سیاست حمایت از اقامتگاه‌‌‌های بوم‌گردی، امری منفی تلقی نمی‌شود، بلکه عدم‌توازن در حمایت دولت نسبت به سایر تاسیسات گردشگری ایجاد چالش می‌کند.

چالش‌‌‌های صدور مجوز تاسیسات گردشگری

بر اساس بررسی‌‌‌های مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس، چالش‌‌‌های پیش روی دریافت مجوز فعالیت تاسیسات گردشگری در ایران را به طورکلی می‌توان در دو دسته «چالش‌‌‌های تسریع صدور» و «چالش‌‌‌های موانع صدور» تقسیم‌‌‌بندی کرد که چالش‌‌‌های تسریع صدور مجوز شامل تاخیر در زمان بررسی و احراز شرایط، روند زمان‌بر و پرهزینه اخذ استعلامات و خلأ نظارت پسینی در فرآیند نظارت بر تاسیسات گردشگری می‌شود. چالش‌‌‌های موانع صدور مجوز نیز شامل انحصار در اعطای مجوز، عدم‌شفافیت در روند صدور موافقت اصولی و عدم ‌شفافیت در ارزیابی تاسیسات گردشگری و قابل تفسیر بودن شرایط و ضوابط آن می‌شود.

مطابق آخرین گزارش دریافتی از مرکز ملی بهبود محیط کسب و کار، زمان لازم برای صدور دریافت موافقت اصولی تاسیسات گردشگری احداثی از زمان تایید مدارک، 5 روز کاری است. این در حالی است که موافقت اصولی تاسیسات مذکور، به‌‌‌طور میانگین با تاخیر 34 روز کاری صادر می‌شود.

میانگین زمان تاخیر صدور پروانه بهره‌‌‌برداری موقت 6ماهه برای تاسیسات احداثی و تبدیلی، 60 روز کاری است. در حالی که برای آن 3 روز کاری در نظر گرفته شده است. یعنی حدود 20 برابر زمان مصوب تاخیر زمانی در صدور مجوز وجود دارد.

در واقع یکی از علل اصلی این تاخیر این است که ادارات استانی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌‌‌عنوان مرجع اصلی صدور مجوز تاسیسات گردشگری، به وظیفه خود پیرامون اخذ تمامی استعلامات بین دستگاهی توسط این وزارتخانه عمل نکرده و در حال حاضر، این خود متقاضیان مجوز هستند که برای دریافت هر استعلام به دستگاه مربوط به آن مراجعه می‌کنند.

رویه فعلی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در نظارت و ارزیابی تاسیسات گردشگری، «نظارت پیشینی عامل محور متمرکز» است که این نوع از نظارت، فرآیند نظارت بر تاسیسات را با چالش جدی مواجه می‌‌‌سازد. زیرا در وهله نخست به‌‌‌دلیل پیشینی بودن، فرآیند صدور مجوز به‌‌‌شدت زمان‌بر و طولانی‌مدت می‌شود؛ دوم، به‌‌‌دلیل عامل محور بودن و متکی به فرد بودن، احراز شرایط صدور مجوز، تا حد زیادی سلیقه‌محور می‌‌‌شود و به‌‌‌دلیل متمرکز بودن، از تمامی ظرفیت‌‌‌ها برای نظارت موثر استفاده نمی‌شود.

یکی از مهم‌ترین موانع برای ورود افراد به بازار برخی تاسیسات گردشگری، عدم‌شکل‌‌‌گیری رقابت موثر و ایجاد انحصار از طریق ممانعت در اعطای مجوز به برخی تاسیسات گردشگری ازجمله خانه‌‌‌های مسافر و بعضی فعالان حاضر در بازار از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی است.

 برخی از این رفتارهای انحصار‌طلبانه به‌‌‌دلیل اشکالات در قوانین و دستورالعمل‌‌‌های موجود مانند تایید محور بودن صدور مجوز خانه‌‌‌های مسافر است و برخی هم به‌‌‌دلیل عدم‌اجرای قانون توسط مجریان به‌‌‌دلیل ذی‌نفع بودن است. با مقایسه آمار کلی تعداد موافقت اصولی و مجوز ایجاد صادره طی سال‌های 1396 تا 1402 می‌توان دریافت که به‌‌‌طور میانگین تنها حدود 17‌درصد از طرح‌‌‌های دارای موافقت اصولی، موفق به دریافت مجوز ایجاد می‌‌‌شوند.

راهکارهای تقنینی تسهیل‌‌‌ صدور  مجوزها

بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد چالش‌‌‌هایی که بر سر مسیر صدور مجوز تاسیسات گردشگری وجود دارد، ریشه درعدم‌صراحت قانون یا وجود خلأ قانونی ندارد و معلول عدم‌اجرای قوانین است. از این رو با نظارت بیشتر بر روند عمل به قوانین موجود در زمینه صدور مجوزهای کسب و کار، اغلب چالش‌‌‌های مذکور برطرف خواهند شد.

مطالعات مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس نشان می‌دهد، مهم‌ترین راهکارهای تقنینی پیشنهاد شده در جهت حل چالش‌‌‌های پیش روی تسهیل صدور مجوز تاسیسات گردشگری را می‌توان در اصلاحاتی در مواد (1) و (7) ز قانون اجرایی سیاست‌های کلی اصل چهار و چهاردهم قانون اساسی یافت.

در راستای کاهش و رفع تاخیر در بررسی مدارک و احراز شرایط متقاضیان صدور مجوز لازم است تا تبصره «4» با موضوع تکلیف نظارتی سازمان بازرسی کشور به یکپارچه‌‌‌سازی، هماهنگی و اداره امور اخذ تکمیل صدور مجوز دستگاه‌‌‌های اصلی و همکاری‌‌‌های دستگاه‌‌‌های فرعی، به ماده (7) قانون اصلاح مواد (1) و (7) قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب سال 1399 الحاق شود.

در راستای نظارت بر اجرایی شدن صدور مجوز خودکار متقاضیانی که با عدم‌پاسخگویی مراجع صادرکننده مجوز روبه‌‌‌رو شده‌‌‌اند، تبصره «3»به عنوان تبصره جدید به ماده (7) مکرر قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مصوب سال 1401 الحاق می‌شود.

در راستای کاهش زمان و هزینه استعلام بین دستگاهی و عدم‌واگذاری پیگیری استعلام به فرد متقاضی، اصلاحاتی در تبصره «6» ماده (2) قانون اصلاح مواد (1) و (7) قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب سال 1399 با موضوع وظیفه مدیریت یکپارچه، هماهنگی و اداره امور اخذ و تکمیل و صدور مجوز لازم است.

در راستای عدم‌مداخله غیرقانونی در فرآیند صدور مجوزها و جلوگیری از ممانعت غیرقانونی از ورود متقاضیان به بازار تاسیسات گردشگری، لازم است بر اجرای بند «6» ماده (44) ذیل فصل نهم قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و تبصره «2» ماده (6) اصلاح مواد (1) و (7) این قانون نظارت شود.

علاوه بر این، در راستای نظارت بر حسن اجرای قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مصوب سال 1401 در حوزه تاسیسات گردشگری، راهکار نظارتی لازم این است که سازمان بازرسی کل کشور نسبت به این انحراف از قانون به طور خاص در مواردی که منجر به ایجاد انحصار و منع غیرقانونی ورود سایر متقاضیان به بازار تاسیسات گردشگری شده است، نظارت لازم را به عمل آورد و متخلفان را به مراجع قضایی معرفی کند.

همچنین در حوزه اجرا لازم است تا وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ضمن کاهش تمرکز بر نظارت پیشینی عامل محور متمرکز، از انواع شیوه‌‌‌های نظارت پسینی از جمله «نظارت پسینی عامل محور غیرمتمرکز» از طریق نظارت عمومی - مردمی، «نظارت پسینی عامل محور متمرکز» از طریق توسعه کسب و کارهای نظارت و «نظارت پسینی غیرعامل محور» از طریق گره زدن منافع تمرکز کند.