بند اول نظارت بر قوانین و مقررات
243.وظیفه اصلی شورای نگهبان پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از طریق
نظارت بر قوانین و مقررات می باشد.قانون اساسی دامنه ضرورت تطبیق قوانین و
مقررات کشور با شرع و قانون اساسی را به ترتیب ذیل مشخص نموده است:
1 اصل چهارم قانون اساسی مقرر می دارد: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی،
مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین
اسلامی باشد.این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است» .
اصل مذکور قاعده آمره ای است که اجرای آن می تواند گامی اساسی در تحقق و
فعلیت یافتن حاکمیت اسلام از طریق حکومت جمهوری اسلامی به شمار آید.تأکید
قانون اساسی بر اساس قرار دادن موازین اسلامی در مورد «کلیه قوانین و مقررات...» و
حاکم بودن آن «بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر»
خود مؤید این مطلب به نظر می رسد.در این خصوص، قانون اساسی فقهای شورای
نگهبان را مرجع تمیز و تشخیص مطابقت قوانین و مقررات با موازین اسلامی دانسته
است، بدون آنکه آئین تشخیص و نحوه به اجرا در آوردن حکم آن را مشخص کرده باشد.
2 به موجب اصل هفتاد و یکم: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود
مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند» .
به ترتیبی که ملاحظه می شود، بر عکس حاکمیت موازین اسلام بر اطلاق و عموم
قوانین، حاکمیت قانون اساسی فقط ناظر بر مصوبات مجلس شورای اسلامی است
بنابراین، قوانین و مقررات گذشته، تا زمانی که مورد اصلاح و تجدید نظر قرار نگرفته
باشند (و لو آنکه مخالف قانون اساسی به نظر برسند) معتبر خواهند بود.
با توجه به ضرورت های فوق، موارد و مراتب و چگونگی نظارت شورای نگهبان بر
قوانین و مقررات از نظر شرع و قانون اساسی به ترتیب ذیل قابل بررسی است:
اول نظارت شرعی بر اصول قانون اساسی
244.اصول قانون اساسی توسط «قوه مؤسس قانونگذار» (مجلس بررسی نهایی قانون
اساسی و آراء عمومی) به تصویب رسیده است.در این خصوص، هیچیک از اصول بر
دیگری مزیت و رجحان ندارد، منطق قانونگذاری اقتضا نمی کند که در یک قانون واحد
(با اصول همسطح و همزمان) اصلی را فدای اصلی دیگری بنماییم.با وجود این، برخی
از علماء حقوق، علاوه بر طبقه بندی سنتی قواعد حقوقی (قانون اساسی، قوانین عادی،
مقررات دولتی و..). گاهی اوقات نسبت به قواعد حقوقی واحد قائل به دسته بندی و
قبول سلسله مراتب هستند.مثلا در قانون اساسی پاره ای از اصول فرا دستوری (1) را
می پذیرند که احکام آن بر سایر اصول قانون اساسی برتری دارد.اعلامیه های حقوقی و
حقوق فطری از آن جمله اند. (2) قانونگذار اساسی ما نیز، با مبنا قرار دادن حاکمیت
اسلام، چنین طبقه بندی را در اصل چهارم قانون اساسی تأسیس نموده و ضمن اعلام
ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام، مقرر می دارد: «این اصل بر
اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی...حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای
شورای نگهبان است» .
البته، طبقه بندی مذکور، به معنای بطلان اصول متعارض به نظر نمی رسد، بلکه همه
اصول پا بر جا می ماند، اما به هنگام تطبیق مصوبات مجلس با موازین اسلام و قانون
اساسی، اگر مصوبه مورد نظر، پس از تشخیص اکثریت اعضای شورای نگهبان، در
اجرای قانون اساسی و با قانون اساسی منطبق بود، ولی با تشخیص اکثریت فقهای این
شورا، خلاف موازین شرعی به نظر رسید، این مصوبه قابل اجراء نمی باشد و برای
تجدید نظر به مجلس برگردانیده می شود.نمونه بارز آن، موضوع «دولتی کردن بازرگانی
خارجی» مصوب 21/2/1361 مجلس شورای اسلامی می باشد که در اجرای اصل
چهل و چهارم قانون اساسی (که بازرگانی خارجی را جزء بخش دولتی مقرر داشته
است) به تصویب رسید.شورای نگهبان، پس از بررسی، این لایحه را از لحاظ قانون
اساسی مورد تأیید قرار داد، اما از لحاظ موازین شرعی انحصار دولتی نسبت به صادرات
و واردات مورد تأیید این شورا قرار نگرفت (3).
دوم نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات مجلس
.245 «مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب
رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد.تشخیص این امر...بر عهده شورای
نگهبان است» (اصل هفتاد و دوم) .
در اجرای این منظور، اصل نود و چهارم مقرر می دارد:
«کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاد شود.شورای
نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر
موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای
تجدید نظر به مجلس بازگرداند.در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است» .
علاوه بر آن، به موجب اصل هشتاد و پنجم:
«در موارد ضروری (مجلس) می تواند اختیار تصویب برخی از قوانین را با رعایت
اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های داخلی خود تفویض کند...همچنین مجلس...می تواند
تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با
رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند...» .
به بررسی موضوع می پردازیم:
الف ضرورت ارسال کلیه مصوبات به شورای نگهبان
246.مجلس شورای اسلامی در مقام قانونگذاری و نظارت، و در موارد گوناگون، اصالتا
و یا از طریق کمیسیون های داخلی خود اقدام به تصویب می نماید.این مصوبات، پس از
طی مراحل قانونی، لازم الاجرا می گردد و در مجموعه قوانین قرار می گیرد.بدین خاطر،
از لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسی، ارسال تمامی مصوبات اعم از قوانین (عام،
خاص، تفویضی، تفسیری و بودجه) و یا مصوبات ناشی از نظارت استصوابی مجلس بر
قوه مجریه (نظیر عهدنامه ها و موافقت نامه های بین المللی) به شورای نگهبان الزامی
است.البته، باید توجه داشت که مجلس، در ایفای همه وظایف خود (قانونگذاری و
نظارت) در اتخاذ تصمیم از طریق رأی اکثریت اقدام به «تصویب» می نماید.اگر آنگونه
که قانون اساسی مقرر می دارد: «مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان
اعتبار قانونی ندارد» (4) به قضیه توجه کنیم، ظاهرا همه مصوبات مجلس باید برای
بررسی به شورای نگهبان فرستاده شود.در این مورد دو نظر متفاوت به ذهن خطور
می کند:
1 با توجه به ظاهر برخی اصول (5) به ویژه اصل چهارم، که اشاره صریح به اصطلاح
«قوانین و مقررات» و لزوم تطبیق آن با موازین اسلامی دارد، این ضرورت فقط شامل
مصوبات مربوط به قوانین می شود و ربطی به سایر موارد ندارد.
2 به تصریح اصل نود و یکم، منظور اصلی قانونگذار اساسی از تشکیل شورای
نگهبان «پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس
شورای اسلامی با آنها» است.از این عبارت جز تصریح به مطلق «مصوبات» قرینه
دیگری مشاهده نمی شود.فرض ضرورت تطبیق مصوباتی که پس از طی مراحل،
به صورت قانون در می آیند، ضرورت تطبیق سایر اعمال مجلس را با قانون اساسی و
شرع نفی نمی کند.زیرا، اگر بنا بر ملاک قرار دادن قانون اساسی و موازین شرعی در کلیه
امور باشد، نمی توان تخلف از آنها را نادیده گرفت.فلذا، نظارت ضرورت پیدا می کند.
با ملاحظه مذاکرات خبرگان قانون اساسی که بارها اصطلاح «تقنین» را به کار
برده اند (6) و همچنین اصل 143 پیش نویس قانون اساسی، که تصریحا اشاره به «قوانین
عادی» نموده است (7) نظر دوم (حق نظارت شورا بر عموم مصوبات) قابل دفاع به نظر
نمی رسد.
ب تکلیف شورای نگهبان
247.ضرورت تطبیق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی، شورای نگهبان را موظف
به بررسی و اظهارنظر در ظرف ده روز می نماید.این تکلیف قانونی برای آن است که
شورا، در اجرای وظایف مقرر، اولا، کار تطبیق را در کوتاه ترین مدت انجام دهد و ثانیا،
در ادای تکلیف خود مسامحه ننماید، زیرا مجلس، به عنوان کانون مصالح اندیشان
جامعه و نمایندگان اراده مردم، اجرای اموری را برای کشور ضروری می داند و از طریق
مصوبات خود اجرای آن را خواستار می شود.بنابراین، برای آنکه مسامحه و معطلی
پیش نیاید، شورای مذکور باید «الزام و اجبار عملی» (8) برای پاسخ و اظهارنظر ظرف
مدت مهلت مقرر داشته باشد.ضمانت اجرای این الزام آن است که، در صورت عدم
اظهارنظر ظرف مهلت مقرر «مصوبه قابل اجرا است» .در اینجا، سکوت و عدم اظهار
نظر، تلقی به عدم مغایرت آن مصوبه با موازین شرع و قانون اساسی خواهد شد. (9)
حاصل ضمانت اجرای مذکور، از یک طرف، جلوگیری از تعطیلی امور مردم می باشد و
از طرف دیگر، مسؤولیت اخلاقی آن متوجه شورای نگهبان به عنوان «پاسدار شرع و
قانون اساسی» خواهد شد.
ج مهلت اظهار نظر شورا
248.در اصل نود و چهارم مقرر شده است، شورای نگهبان موظف است مصوبات
مجلس را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول مورد بررسی قرار دهد و در
صورت مغایرت، آن را به مجلس باز گرداند.مهلت مقرر مذکور، از آن جهت که شورای
نگهبان را مقید به پاسخ می نماید، منطقی به نظر می رسد.اما، تراکم کار در ایفای وظایف
محوله و بررسی مصوبات، به ویژه مصوبات مفصل، ممکن است شورا را به نحوی در
مضیقه قرار دهد که علی رغم تمایل به سرعت در مهلت یاد شده، قادر به ارسال پاسخ
نباشد.در این خصوص، اصل نود و پنجم تمدید مهلتی را بدین ترتیب مقرر داشته است:
«در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهار نظر نهایی کافی
نداند، می تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل
خواستار تمدید وقت شود» .
در این اصل تشخیص ضرورت تمدید وقت به عهده شورا محول شده است.در
نتیجه، به محض اعلام آن، تمدید مدت اعمال می شود و نیازی به موافقت مجلس
نمی باشد.البته، شورای نگهبان باید، قبل از انقضای مدت ده روز، نیاز به تمدید وقت را
عنوان کند.در غیر اینصورت، موضوع مشمول اصل نود و چهارم محسوب می شود و
«مصوبه قابل اجرا است» .
د نظارت بر مصوبات کمیسیون های داخلی مجلس
249.پیش از این، موضوع قانونگذاری تفویضی در مورد قوانین آزمایشی و تصویب
دائمی اساسنامه ها توسط کمیسیون های داخلی مورد بررسی قرار گرفت.این مصوبات
نیز، نمی تواند با اصول و احکام مذهب رسمی کشور مغایرت داشته باشد و تشخیص آن
نیز بر عهده شورای نگهبان است. (10) بنابراین، پس از تفویض اختیار وضع بعضی از
قوانین آزمایشی و یا تصویب اساسنامه ها از مجلس به کمیسیون های داخلی (11) ،
مصوبات این کمیسیون ها، همانند مصوبات مجلس، باید به شورای نگهبان فرستاده شود
و این شورا موظف است آن را بر اساس ضوابط مقرر در اصول 94 و 95 قانون اساسی
بررسی نماید.
ذیل قسمت اول اصل هشتاد و پنجم، تصویب نهایی قانون آزمایشی را با مجلس
دانسته است.در این خصوص، چون در تصویب آزمایشی قانون توسط کمیسیون نظر
شورای نگهبان تأمین شده است، چنانچه همین قانون پس از انقضای مدت عینا به
تصویب نهایی مجلس برسد، آیا ضرورتی بر نظارت مجدد شورای نگهبان خواهد بود؟
به نظر می رسد که چون اعتبار قانون آزمایشی محدود به مدت مقرر است، پس از
انقضای مدت، اعتبار آن تمام شده تلقی می شود.برای تصویب نهایی این قانون تمام
مراحل قانونی خود را طی می کند و علی الاصول برای تأیید به شورای نگهبان فرستاده
می شود.در این مرحله، هر چند که شورای نگهبان در تفسیر موضوع با توجه به درک
موقعیت زمان اظهار نظر می نماید، ممکن است، در اظهار نظر جدید، از نظر سابق خود
عدول نماید.در این صورت، مصوبه اخیر باید با نظر جدید تطبیق داده شود.اما، به
هر حال، برای آنکه اظهارنظرهای دوگانه پیش نیاید، شورای نگهبان در بررسی قوانین
آزمایشی باید منتهای دقت را در این خصوص بنماید.
بند دوم تفسیر قانون اساسی
258.قواعد حقوقی از آن جهت که حق و تکلیف را مشخص می کنند، باید آنچنان صریح
و روشن باشند که مجریان قادر به اجرای آن قواعد باشند و تابعان آن قواعد، در ادای
تکالیف و یا برخورداری از حقوق یا سرگردانی و ابهام روبرو نگردند.صراحت و روشنی
قواعد، کمال مطلوب است.اما، مسائل جامعه آنقدر وسیع و پر زاویه است که قانونگذار، علی رغم بکارگیری تمام مراتب دقت و احتیاط، قادر نخواهد بود آنچه را که
لازم است پیش بینی نماید.همچنین، با وجود انتظاری که از قانونگذار، در بیان قوانین
می رود، گاهی اوقات، زبان قانون اساسی نمی تواند قادر به بیان تمام مطالب باشد.از
طرف دیگر، مسائل و مستحدثات و تغییر احوال جامعه به گونه ای است که نمی توان تمام
جزئیات را پیش بینی نمود.لذا، قانونگذار اکتفاء به ذکر کلیات و اصول مطالب می نماید و
تطبیق جزئیات امر را به مجریان، و توضیح مبهمات را به آیندگان می سپارد.
با توجه به این مراتب است که، در علم حقوق باب تفسیر همیشه مفتوح می ماند، تا
به کمک آن بتوان به راحتی به حل و فصل امور پرداخت.تدوین قانون از فکر و اندیشه
قانونگذار ناشی می شود و توسط مجریان به مرحله عمل در می آید.بنابراین، می توان
گفت: تفسیر، علمی است که بین مفهوم ذهنی و مفهوم مادی رابطه منطقی برقرار
می نماید.به عبارت ساده و کوتاه: تفسیر عبارت از مطابقت دادن قانون با عمل و اجرا
می باشد. (12) بدین ترتیب است که مفسر از طرق ادبی (13) ، منطقی (14) ، تاریخی (15) و نظایر
آن به هدف و منظور قانونگذار دست می یابد و با اعلام نظر تفسیری مواد قانون را روشن
و برای اعمال و اجرا آماده می سازد.
بند سوم نظارت بر داوطلبی، انتخابات و همه پرسی
.262 نقش مردم در تعیین سرنوشت خویش از طریق مشارکت همگانی بر امور سیاسی اعمال می شود . در این امر مهم، همه افراد مردم به صحنه سیاسی دعوت می شوند و مدعیان زمامداری از بین آنان داوطلب و انتخاب می گردند، تا اریکه قدرت را به قصد خدمت به مردم در دست خود گیرند .
برآیند آزادی آراء مردم و رقابت های سیاسی داوطلبان پدیده ای است که آن را «اداره امور کشور به اتکای آراء عمومی» (16) می شناسند. این آزادی و رقابت فی نفسه سالم و مطلوب است. اما، میل به قدرت عاملی است که اکثرا رقابت ناسالم و مکارانه را به همراه خود آورده، در آراء مردم اختلال و فساد ایجاد می نماید. بدین خاطر است که، برای احتراز از مفاسد احتمالی، امر نظارت بر آراء عمومی در تمام کشورهایی که حکومتهای مردمسالاری دارند مورد قبول قرار گرفته است. این نظارت باید به دست کسانی باشد که علاقه و منفعت خاصی نسبت به نتیجه انتخابات نداشته باشند، تا بتوانند درستی و امانت لازم را در کار نظارت بی طرفانه بکار گیرند. در این خصوص، اصل نود و نهم قانون اساسی مقرر می دارد:
«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد» .
پی نوشت ها:
.constitutionnels Principes supra (1)
2 دکتر ابوالفضل قاضی: حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، ص .101
3 رک: سید محمد هاشمی: حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج 1، ش .285
4 اصل نود و سوم قانون اساسی.
5 اصول 4، 72، 85 و 97 قانون اساسی.
6 صورت مشروح مذاکرات (یاد شده) ج 2 ص .948
7 اصل 143 پیش نویس قانون اساسی: «به منظور پاسداری از قانون اساسی از نظر انطباق قوانین
عادی با آن، شورای نگهبان قانون اساسی تشکیل می شود» .
8 صورت مشروح مذاکرات (یاد شده) ج 2 ص .957
9 همان مأخذ.ص .956
10 مستفاد از اصول هشتاد و پنجم، هفتاد و دوم و نود و ششم قانون اساسی.
11 مواد 168 تا 173 آیین نامه داخلی مجلس.
.Raymond Barraine.Dictionnaier de droit op.cit p 178) adaptation de la loi a la pratique'interpretation est l'L (12)
13 تفسیر ادبی، وقتی است که قانون مبهم باشد و بتوان با ملاحظه دقایق ادبی از آن رفع ایهام نمود.
مفسر از این طریق، جمله بندی ها، دستور زبان و نحوه ارائه مطالب را مد نظر قرار داده و از لابلای کلمات
به مقصود مقنن دست می یابد.
14 تفسیر منطقی، وقتی است که با مراجعه به مواد مشابه، مجاور و مرتبط از جهات تاریخی و یا
موضوعی و همچنین اصول و سرفصلها و علت وضع هر یک از مواد بتوان پس از رفع ابهام و اجمال به
مقصود اصلی قانونگذار دست یافت.
15 تفسیر تاریخی، وقتی است که از طریق پی بردن به علت وضع قانون در زمان و منشأ تاریخی که
سبب پیدایش آن قاعده شده است بتوان مقصود مقنن را درک نمود.
.16 اصل ششم قانون اساسی.
