شکست ماموریت شورای رقابت

 مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی عملکرد شورای رقابت پرداخت. براساس این گزارش، شورای رقابت در کشور توانایی اعمال جریمه‌های بازدارنده را ندارد و بخش عمده جریمه‌های تعیین‌شده توسط این نهاد توسط دادگستری به‌درستی اعمال نمی‌شود. همچنین ضعف ساختاری شورای رقابت و حضور محدود صاحب‌نظران اقتصادی در این نهاد از عوامل دیگر عملکرد ضعیف شورای رقابت است.

شورای رقابت، به‌موجب ماده 53 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387مجمع تشخیص مصلحت نظام، تاسیس و اولین جلسه آن در سال 1388 تشکیل شد. بررسی فصل نهم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نشان می‌دهد مهم‌ترین هدف تاسیس شورای رقابت، مقابله با رفتارهای مخل رقابت بوده است.

هم‌اکنون پس از گذشت 15 سال از تاسیس این شورا به نظر می‌رسد این نهاد نتوانسته آن‌گونه که باید با رفتارهای ضدرقابتی درون اقتصاد به مقابله برخیزد. بررسی‌ها نشان می‌دهد دلیل اصلی آن عدم توفیق در اجرای احکام قانونی بوده است. مهم‌ترین چالش نهاد شورای رقابت در رسیدن به این هدف، عدم اجرای احکام شورای رقابت توسط دولت‌هاست. همچنین در چندین مورد، جریمه‌های بسیار کم و غیر‌بازدارنده طراحی شده‌اند، اما هیچ اطلاعی از وصول یا عدم وصول همین جریمه‌های غیر‌بازدارنده توسط شورای رقابت در دست نیست. مهم‌ترین چالش‌های شورای رقابت مبالغ غیربازدارنده جریمه‌های نقدی و سایر نقض‌های قانونی بوده است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد بیشترین رسیدگی‌های شورای رقابت در دوره دوم، یعنی از سال 1394 تا سه‌ماهه اول سال 1400، از لحاظ میزان صرف زمان با معیار تعداد دستور جلسه بدین ترتیب است: اول، پرونده‌های امتناع و تاخیر در صدور مجوز و رتبه‌های بعدی به‌ترتیب عبارت‌اند از سایر رویه‌های ضدرقابتی (به غیر از امتناع یا تاخیر در صدور مجوز)، تنظیم قیمت و مقدار و شرایط دسترسی به بازار، تصویب دستورالعمل‌های داخلی شورا، پیشنهاد تاسیس و اساسنامه تنظیم‌گری بخشی برای کالاها و خدمات دارای بازار انحصاری، نظارت بر سهم بازار و درصد مالکیت نهادهای عمومی غیردولتی در بازارهای تولید کالا و خدمات و در نهایت رسیدگی به اعطای امتیاز دولتی به‌صورت تبعیض‌آمیز.

فقدان شفافیت در دریافت جریمه‌ها

بخش عمده آرای شورای رقابت مربوط به ماده 61 است که رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی را شامل می‌شود که دادگستری‌ها ضعف عمده‌ای در اعمال احکام مربوط به این ماده دارند. در مورد بند 13 ماده 61 قانون اجرا مشخص نیست که چه میزان از این جریمه‌ها از اشخاص محکوم‌علیه اخذ شده ‌است؟

طبق ماده 21 قانون اجرای احکام مدنی به شکایت و اجرای آرای شورای رقابت، که در تاریخ 1395.9.4 توسط هیات وزیران تصویب شده‌ است برگه رسید پرداخت جریمه‌های نقدی به‌دلیل عدم رسید پرداختی به شورا و مرکز ملی رقابت ارسال نشده ‌است. همچنین، برای پیگیری این موضوع قوه قضائیه اعلام کرد تاکنون هیچ اطلاعاتی از اخذ این جریمه‌ها اعلام نشده‌است. به‌عبارتی، عدم اجرای مکرر آرای شورای رقابت، با توجه به مکانیسم اجرای احکام توقف و رفع ضرر ناشی توسط دادگستری‌ها می‌توان گفت احتمال اینکه رقابت‌ها با اکثر این جریمه‌ها اعمال نشوند وجود دارد.

بازدارنده نبودن جریمه‌های نقدی

جریمه نقدی در کنار دستور به توقف فرایند ادغام چند بنگاه بزرگ، از مهم‌ترین ابزارهای نهادهای رقابت و دادگاه‌ها در جهان برای مقابله با رویه‌های ضدرقابتی است. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس اخذ جریمه‌های مصوب شورا با اماواگرهای بسیاری مواجه است. اما فارغ از اجرا، این احکام خود بسیار غیربازدارنده هستند.

در بند 61 ماده 13 نسخه اولیه قانون مبلغ جریمه باید بین یک‌ میلیون الی 100میلیون تومان باشد. مطابق ماده 84 قانون اجرا، مبلغ جزای نقدی مندرج در فصل نهم این قانون هر سه ‌سال یک ‌بار متناسب با نرخ شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی که توسط بانک مرکزی به‌طور رسمی اعلام می‌شود و با پیشنهاد شورای رقابت و تصویب هیات وزیران تعدیل می‌شود. با اینکه در فضای تورمی اقتصاد ایران، این اعداد خود یکی از عوامل کاهش بازدارندگی  احکام شورای رقابت است.

اینکه در فضای تورمی اقتصاد ایران، این اعداد هر سه سال یک بار تعدیل تورمی می‌شوند خود یکی از عوامل کاهش بازدارندگی مبالغ جریمه است. آخرین تعدیل جریمه نقدی براساس مصوبه مورخ هیات وزیران میزان 858.6میلیون تومان تا 1.0733میلیارد تومان است. که این مقادیر جدید برای خیلی از بنگاه‌های بزرگ که گردش مالی چند صد میلیاردی دارند بازدارندگی ندارد. بهتر است جریمه نقدی بنگاه‌های اقتصادی به‌صورت نسبتی از فروش سالانه آن شرکت‌ها باشد که هم به طور خودکار با تورم تعدیل شود و هم برای هر بنگاه متناسب با اندازه فروش و قدرت مالی آن اعمال شده تا از این طریق بازدارندگی کافی ایجاد شود.

برای مقایسه می‌توان به جریمه 5میلیارد دلاری شرکت بزرگ فیسبوک که توسط کمیسیون تجارت فدرال آمریکا (FTC) اشاره کرد. در سال 2019 برای نقض حریم خصوصی کاربران و استفاده تجاری از داده‌های خصوصی آنها مبلغ 5میلیارد دلار (معادل تقریبا 9درصد درآمد سال 2018 این شرکت) جریمه نقدی تعیین شد. درنهایت این شرکت پذیرفت در ازای عدم طرح پرونده در دادگاه این جریمه را پرداخته و مقررات جدید FTC برای حفاظت از داده‌ها و حریم خصوصی کاربران را اعمال کند.

ضعف ساختاری شورای رقابت

شورای رقابت، امکان قانونی اجرای احکام خود را ندارد و در این زمینه به دادگستری‌ها نیازمند است.  ماده 70 قانون اجرای احکام مدنی بیان می‌کند: «تصمیمات قطعی شورای رقابت با هیات تجدیدنظر حسب مورد توسط واحد اجرای احکام مدنی دادگستری اجرا می‌شود.» درواقع اگر آرا پس از ابلاغ توسط محکوم‌علیه اجرا نشد، شورای رقابت از دادگستری کمک می‌گیرد.

بررسی تجربه جهانی نشان می‌دهد در برخی کشورها که در رسیدگی به رویه‌های ضد‌رقابتی موفق عمل کرده‌اند، نهاد رقابت در مقابل رفتارهای ضد‌رقابتی مسوول صدور حکم نیست، بلکه نظام قضایی عهده‌دار صدور حکم است؛ برای مثال در کشور آمریکا نهاد FTC که نهاد اصلی نظارت بر رقابت است، در کنار وزارت دادگستری وظیفه بررسی‌های اولیه پرونده‌ها را بر عهده دارد و رای نهایی درباره تخلفات ضد‌رقابتی افراد، در دادگاه‌ها صادر می‌شود. در واقع در این چارچوب، نهاد رقابت نقشی مانند دادستان و دادسرا را ایفا می‌کند. در استرالیا نیز تقسیم کار مشابهی بین نهاد رقابت و دادگاه‌ها برقرار است.

در ایران نیز در طراحی قانون شورای رقابت اختلاف‌نظر وجود داشت. در پیش‌نویس لایحه‌ای که توسط وزارت بازرگانی وقت به دولت ارائه شد، شورای رقابت تنها مرجع رسیدگی به تخلفات ضد‌رقابتی شناخته شده بود. اما در همان زمان در پیش‌نویس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت که در شهریورماه 1383به هیات وزیران تقدیم شد، دادگاه‌های دادگستری به‌عنوان مرجع دارای صلاحیت صدور حکم و تجدیدنظر شناخته شده بودند.

نهایتا پیشنهادهای وزارت بازرگانی وقت در دولت و سپس مجلس مورد موافقت قرار گرفتند. این طراحی هر چند از مزایای مهمی نظیر کاهش اطاله دادرسی برخوردار بوده، اما از ابتدا با چالش‌های بزرگی نیز همراه بوده که مهم‌ترین چالش این طراحی، عدم اجرای آرای ضدانحصاری است. ازآنجاکه مراحل مختلف تشکیل پرونده و صدور حکم در دادگستری و نظام قضایی طی شده است و احکام صادره همانند آرای محاکم قضایی، با این آرا رفتار نمی‌کنند و معمولا اجرای این آرا روی زمین می‌ماند. ضعف ساختاری مهم دیگر که در شورای رقابت وجود دارد تعداد پایین اقتصاددانان در این شوراست.

طبق ماده (53) قانون اجرا، فقط 2 نفر از 15 عضو شورا صاحب‌نظر اقتصادی هستند. برای همین دو نفر نیز قید تخصص در اقتصاد رقابت و سازمان‌دهی صنعتی لحاظ نشده است. با توجه به ابعاد اقتصادی بسیار تخصصی موضوعات مورد بحث در شورا، این نسبت بسیار پایین است. همچنین صاحب‌نظران اقتصادی باید از بین افرادی انتخاب شوند که مفهوم رقابت و ربط آن با توسعه را به‌صورت علمی درک می‌کنند. البته حتی در بین افراد صاحب‌نظر اقتصادی در کشور، تعداد افرادی که بر رابطه رقابت و توسعه واقف باشند بسیار اندک است.