پروژه های ساخت، بهره برداری و انتقال(۱)

تاریخ دریافت:11/12/79
تاریخ تأیید: 30/2/80
چکیده:
در حالی که سرمایه گذاری هنگفت در طرحهای زیربنایی یک نیاز مبرم برای کشورهای در حال توسعه است، دولتها قادر نیستند سرمایه لازم برای تأمین مالی این پروژه ها را تأمین کنند. یکی از ایده های نو در حل این معضل استفاده از قراردادهای ساخت، بهره برداری و انتقال (BOt) است. این روش به بخش خصوصی امکان می دهد تا در پروژه های زیربنایی و عمومی مشارکت کند، بدون این که برای همیشه مالک طرحهای زیربنایی شود. اخیرا استفاده از قراردادهای ساخت، بهره برداری و انتقال، جهت خصوصی سازی، جذب سرمایه های خارجی، دسترسی به تکنولوژی پیشرفته و مهارتهای فنی، و بهره مندی از مدیریت کارآمد، مورد توجه دولت ایران نیز قرار گرفته است. این مقاله کوشش دارد تا اولاً، مکانیزم این قراردادها را که به قراردادهای بی.او.تی، معروف هستند مورد بررسی قرار دهد و ثانیا، مکانیزم بی.او.تی را از مکانیزمهای مشابه تمییز دهد و مشخصه های قراردادهای بی.او.تی را بیان نماید، تا زمینه بهره گیری هر چه بیشتر آنها در پروژه های زیربنایی و در جهت خصوصی سازی، جذب تکنولوژی و دانش فنی، و دسترسی به مدیریت کارآمد فراهم گردد.
واژگان کلیدی: بی.او.تی، ساخت، بهره برداری و انتقال، تأمین مالی پروژه های زیربنایی، جذب سرمایه گذاری خارجی، جذب تکنولوژی، دسترسی به مدیریت کارآمد مقدمه
یکی از مکانیزمهایی که در جهت خصوصی سازی اقتصادی و جذب سرمایه و تکنولوژی خارجی مورد توجه کشورهای در حال توسعه قرار گرفته است، قراردادهایی است که بطور عام تحت عنوان ساخت، بهره برداری و انتقال (BOT) عنوان شده اند. این قراردادها بر دو پایه قرار دارند: استفاده از قدرت معاملی کشورهای در حال توسعه جهت تحت فشار قراردادن طرفهای تجاری - در کشورهای صنعتی - به مشارکت در رشد و توسعه اقتصادی آنان؛ خصوصی سازی اقتصادی در پروژه های زیربنایی به نحوی که متناسب با نیازهای کشورهای در حال توسعه باشد.
اخیرا استفاده از قراردادهای ساخت، بهره برداری و انتقال جهت خصوصی سازی، جذب سرمایه های خارجی، دسترسی به تکنولوژی پیشرفته و مهارتهای فنی، و بهره مندی از مدیریت کارآمد، مورد توجه دولت ایران نیز قرار گرفته است. به عنوان نمونه بند 6-14 طرح سازماندهی اقتصادی جمهوری اسلامی ایران که در اواسط سال گذشته توسط ریاست محترم جمهوری ابلاغ شد، بر ورود و جلب منابع و سرمایه های خارجی از طریق قراردادهای ساخت، بهره برداری و انتقال (BOT) تأکید شده است.
این مقاله کوشش دارد، تا اولاً، مکانیزم این قراردادها را که به قراردادهای بی.او.تی، معروف هستند مورد بررسی قرار دهد و ثانیا، مکانیزم بی.او.تی را از مکانیزمهای مشابه تمییز دهد و مشخصه های قراردادهای بی.او.تی را مطرح نماید تا زمینه بهره گیری هر چه بیشتر آنها در پروژه های زیربنایی و در جهت خصوصی سازی، جذب تکنولوژی و دانش فنی، و دسترسی به مدیریت کارآمد فراهم گردد. بنابراین مطالب این مقاله به دو قسمت تقسیم می شود: در قسمت اول، مفهوم پروژه های ساخت، بهره برداری و انتقال (BOT) مورد بررسی قرار می گیرد و در قسمت دوم ویژگیهای این قراردادها و تفاوت آن با قراردادهای مشابه، مورد تحلیل قرار می گیرد. قسمت اول: مفهوم پروژه های ساخت، بهره برداری و انتقال (BOT) الف) تعریف پروژه های بی.او.تی
دستیابی به توسعه و رشد اقتصادی تنها در پرتو سرمایه گذاری در طرحهای زیربنایی اقتصادی امکان پذیر است. طرحها و پروژه های زیربنایی به صورت سنتی در قلمرو بخش عمومی قرار داشته و توسط دولت تأمین مالی، ساخته و نهایتا اجرا و مورد بهره برداری قرار می گرفته است. بسیاری از کشورهای در حال توسعه دیگر قادر نیستند به تقاضاهای روز افزون در بخش زیربنایی اقتصادی پاسخ دهند. آنها جهت ساخت پروژه های زیربنایی نیاز به سرمایه کلان، ارز خارجی، تکنولوژی پیشرفته و مدیریت کارآمد دارند. بنابر این بدون حضور فعّال طرفهای تجاری از کشورهای صنعتی و بدون مشارکت بخش خصوصی، این دولتها قادر نیستند به تقاضاهای رو به تزاید در بخش زیربنایی اقتصادی پاسخ دهند. یکی از مکانیزمهایی که در جهت حل معضل سرمایه گذاری در پروژه های زیربنایی مورد توجه کشورهای در حال توسعه قرار گرفته است قراردادهای ساخت، بهره برداری و انتقال (BOT) است.
ساخت، بهره برداری و انتقال ترجمه عبارت «Build-Operate-Transfer» است که بطور اختصاری به آن بی.او.تی (BOT) می گویند. این عبارت در بردارنده سه مفهوم ساختن، اجرا و بهره برداری کردن و نهایتا انتقال دادن است. در یک قرارداد متعارف بی.او.تی، پروژه ای با مجوز دولت توسط یک شرکت خصوصی ساخته می شود و پس از ساخت، برای مدتی، مورد بهره برداری آن شرکت قرار می گیرد و پس از انقضای مدت قرارداد، پروژه به دولت طرف قرارداد منتقل می شود. به بیان دیگر، دولتی به یک کنسرسیوم خصوصی متشکل از شرکتهای خصوصی امتیاز می دهد تا کنسرسیوم مطابق قرارداد، تأمین مالی یک طرح زیربنایی را عهده دار شده، آن را بسازد و در ازای مخارجی که تقبل کرده برای مدتی از پروژه ساخته شده بهره برداری کند و پس از سپری شدن مدت قرارداد، پروژه و حق استفاده از آن را مجانا به دولت منتقل نماید. ب) طرفهای اصلی یک پروژه بی.او.تی
با توجه به مطالب بالا و همانطور که در نمودار شماره (1) نشان داده شده است، طرفهای اصلی یک پروژه ساخت، بهره برداری و انتقال (BOT) عبارتند از:
1- دولت پذیرنده سرمایه:Host Government یکی از طرفهای اصلی قرارداد بی.او.تی دولت است که در قلمرو خود اجازه می دهد تا یک کنسرسیوم خصوصی، ساخت یک پروژه زیربنایی و تأمین مالی آن را تقبل کرده و پس از ساخت، برای مدتی از آن بهره برداری کند. در عمل یکی از نهادهای دولتی (که ممکن است در سطح ملی، استانی یا محلی باشد) مسؤولیت پروژه را به عهده می گیرد و در نهایت پروژه به آن نهاد منتقل می شود. علاوه بر آن نهاد دولتی که مسؤول مستقیم پروژه است، معمولاً تعداد دیگری از دوایر دولتی نیز، بطور مستقیم یا غیر مستقیم در پروژه دخالت دارند.
2- کنسرسیومConsortium : طرف دوم قرارداد بی.او.تی تعدادی کارگزار خصوصی است که در یک شرکت تحت عنوان کنسرسیوم متشکل شده و بطور مشترک مسؤولیت تأمین مالی، ساخت، اجرا و بهره برداری از پروژه را تقبل می کنند.
3- سهامداران: اشخاص حقیقی و یا حقوقی هستند که بخشی از سرمایه مورد نیاز برای پروژه را از طریق خرید سهام تأمین می کنند.
4- پیمانکاران: پیمانکاران ممکن است متعدد و متنوع باشند که به حسب مورد ممکن است وظیفه مطالعات ابتدایی پروژه، ساخت پروژه، عرضه ماشین آلات، ابزار و مصالح مورد نیاز برای ساخت پروژه، نصب ماشین آلات، بهره برداری، عرضه مواد اولیه و دیگر مایحتاج برای بهره برداری و غیره را به عهده گیرند.
5- خریداران محصولات: کسانی که در نهایت محصولات پروژه به آنها فروخته می شود، ممکن است مصرف کنندگان نهایی یا شرکتهای خصوصی یا دولتی باشند که بطور تضمینی خرید محصولات را تقبل کرده اند.⁽³⁾

ج) مشخصه های اصلی قراردادهای بی.او.تی
یک قرارداد متعارف بی.او.تی، دارای عناصر اصلی زیر است:
1- دولت به کنسرسیوم امتیاز احداث یک پروژه اقتصادی را اعطا می کند.
2- دولت امتیاز بهره برداری از پروژه اقتصادی ساخته شده را برای مدت معینی به کنسرسیوم واگذار می کند.
3- کنسرسیوم مسؤول تأمین مالی پروژه است.
4- کنسرسیوم مسؤول ساخت پروژه است.
5- مسؤولیت بهره برداری از پروژه در مدت مقرر به عهده کنسرسیوم است.
6- کنسرسیوم منافع بدست آورده در آن مدت را به ازای هزینه های انجام شده محسوب می کند.
7- پس از سپری شدن مدت مقرر، پروژه بطور رایگان به دولت مزبور منتقل می شود. د) نمونه هایی از قراردادهای بی.او.تی
برای بهتر روشن شدن مکانیزم قراردادهای بی.او.تی، فرض کنید دولت فیلیپین تصمیم دارد تا یک نیروگاه 1290 مگاواتی را که حدودا 3/1 میلیون دلار هزینه دارد بسازد. همچنین فرض کنید که دولت فیلیپین تمایلی ندارد که از وام استفاده کند و یا این که چنین وامی فعلا در دسترس نیست. استفاده از مکانیزم بی.او.تی به دولت فیلیپین امکان می دهد تا منابع مالی مورد نیاز برای تأسیس نیروگاه را تأمین نماید. دولت فیلیپین ساخت و بهره برداری از پروژه را بر اساس مکانیزم بی.او.تی به مناقصه گذاشته و یک کنسرسیوم متشکل از شرکتهای خصوصی پاکستان برنده می شود. براساس قرارداد بی.او.تی که بین کنسرسیوم و دولت فیلیپین منعقد می شود، کنسرسیوم متعهد می گردد تا منابع مالی لازم برای ساخت نیروگاه را تأمین کرده و نیروگاه را طبق شرایط مقرر در قرارداد بسازد. در مقابل هزینه هایی که کنسرسیوم، برای ساخت نیروگاه متحمل شده است، دولت فیلیپین، امتیاز استفاده و بهره برداری از نیروگاه را برای مدت 10 سال به کنسرسیوم واگذار می کند تا از طریق فروش برق تولیدی نیروگاه، هزینه های انجام شده را مستهلک کند و سودی نیز به دست آورد. پس از سپری شدن 10 سال مقرر در قرارداد، کنسرسیوم متعهد است تا نیروگاه را بدون دریافت هیچ گونه وجهی و بطور رایگان به دولت فیلیپین واگذار نماید.⁽⁴⁾
برای بهتر مشخص شدن مکانیزم بی.او.تی توجه شما را به نمودار شماره (2) که یک قرارداد ساده بی.او.تی را نشان می دهد، جلب می کنم.

1- قرارداد بین کنسرسیوم و وزارت نفت ایران برای ساخت پروژه بی.او.تی
2- توافق با سهامداران و تعیین سهم شرکتهای تشکیل دهنده کنسرسیوم
3- توافق با بانک برای اخذ وام
4- قرارداد با پیمانکار برای بررسی امکان پروژه و اقتصادی بودن آن
5- قرارداد ساخت پروژه
6- قرارداد بهره برداری از پروژه و نگهداری از تجهیزات آن
7- قرارداد عرضه مواد اولیه، تجهیزات و ماشین آلات مورد نیاز برای ساخت و بهره برداری
8- قرارداد فروش محصولات پروژه نمودار شماره (2) یک مدل ساده از یک پروژه بی.او.تی
در این نمودار فرض شده که وزارت نفت ایران تصمیم دارد یک خط لوله از شمال به جنوب بکشد؛ در حالی که وزارت نفت تمایلی ندارد برای ساخت این خط لوله از وام استفاده کند و یا این که چنین وامی فعلاً در دسترس نیست. استفاده از مکانیزم بی.او.تی طبق نمودار به دولت ایران امکان می دهد تا بتواند منابع مالی مورد نیاز برای تأسیس این خط لوله را تأمین کند. وزارت نفت با مجوز هیأت دولت ساخت پروژه را بر اساس مکانیزم بی.او.تی به مناقصه گذاشته و یک کنسرسیوم متشکل از شرکتهای خصوصی در این مناقصه برنده می شود. بر مبنای قرارداد بی.او.تی که بین کنسرسیوم و وزارت نفت ایران منعقد می شود، کنسرسیوم متعهد می شود تا منابع مالی لازم برای ساخت خط لوله را تأمین کرده و خط لوله را طبق شرایط مقرر در قرارداد به انجام رساند. به ازای هزینه های ساخت پروژه و سود مورد نظر کنسرسیوم، دولت ایران امتیاز استفاده و بهره برداری از خط لوله را برای مدت 20 سال به کنسرسیوم واگذار می کند. کنسرسیوم از طریق منافع این خط لوله که در مدت بیست سال بدست می آید هزینه ها و سود خود را مستهلک خواهد کرد. پس از سپری شدن مدت مزبور کنسرسیوم متعهد است تا خط لوله ساخته شده را بدون دریافت هیچ گونه وجهی و بطور رایگان به وزارت نفت ایران واگذار نماید.
نمودار شماره (3) یک قرارداد بی.او.تی برای تأسیس یک نیروگاه خصوصی در اندونزی را نشان می دهد.
کل هزینه های پروژه در حدود 2500 میلیون دلار بوده است که 680 میلیون آن به صورت سهام، توسط چهار شرکت متصدی پروژه سرمایه گذاری شده است. 1820 میلیون دلار توسط چهار شرکت مالی و اعتباری به صورت وام در اختیار کنسرسیوم قرار گرفته است. این وام فقط متکی به دارایی و درآمدهای پروژه به صورت وام در اختیار کنسرسیوم قرار گرفته است. این وام فقط متکی به دارایی و درآمدهای پروژه پرداخت شده و وام دهنده حق ندارد، در صورت عدم وصول اصل وام و بهره های آن، به دیگر داراییهای متصدیان رجوع کند. Mitsui & Co شرکت پیمانکاری است که وظیفه ساخت پروژه را به عهده دارد. شرکت MIssion O&M وظیفه مراقبت از تأسیسات و بهره برداری از پروژه را تقبل نموده است. شرکت Batu Hitam Perkasaزغال سنگ مورد نیاز برای پروژه را تأمین می کند. شرکتPerseroan Perusahaan Listric Negara مسؤولیت خرید برق تولیدی را به عهده دارد.⁽⁵⁾
نمودار شماره (3): یک پروژه برای ساخت یک نیروگاه در اندونزی ه) شکلهای دیگر قراردادهای بی.او.تی
استفاده از مکانیزم ساخت، بهره برداری و انتقال (BOT) گاهی با تغییر اندکی تحت عناوین دیگری مطرح می شود که در زیر به مهم ترین آنها اشاره می شود:
1- ساخت، تملک، بهره برداری و انتقال (BOOT) - این عنوان معادل فارسی عبارت «Build-own-operate-Transfer» می باشد.⁽⁶⁾ کلمه تملک از این جهت، در این عبارت بکار رفته است که کنسرسیوم اموال مادی موجود در پروژه را برای مدت مقرر در قرارداد تملک می کند و سپس آن را به دولت مزبور انتقال می دهد. این تفاوت در واقع به نحوه قرارداد برمی گردد که آیا کنسرسیوم در مدت مقرر صرفا امتیاز استفاده از پروژه را پیدا می کند یا آن را مالک می شود. در این مکانیزم، کنسرسیوم در زمان بهره برداری مالک پروژه می باشد.
2- صورت دیگری از مکانیزم بی.او.تی قراردادهای ساخت، تملک و بهره برداری (BOO) است که ترجمه عبارت «Build-own-operate» است. در این قراردادها کنسرسیوم مسؤول ساخت و بهره برداری از پروژه است بدون این که مجبور باشد که پروژه ساخته شده را به دولت و یا بخش دولتی واگذار کند. مالکیت پروژه در اختیار کنسرسیوم خواهد بود و کنسرسیوم تعهدی ندارد که پس از طی مدتی، پروژه را به دولت منتقل نماید. به عبارت دیگر بهره برداری کنسرسیوم از پروژه محدود به مدت معینی نیست.
3- چنانچه در پروژه های ساخت، تملک و بهره برداری (BOO) کنسرسیوم متعهد شود، پس از انقضای مدت معینی، پروژه را در قبال دریافت مبلغی، به دولت مزبور بفروشد، از عنوان «ساخت، تملک، بهره برداری و فروش» (BOOS) «Build-own-operate-Sell» استفاده می شود.
4- چنانچه کنسرسیوم پروژه را بعد از ساخت تملک کرده و آن را برای مدت معینی، در مقابل مبلغی به دولت یا بخش خصوصی اجاره دهد و پس از سپری شدن مدت، آن را بطور رایگان به دولت تملیک کند، از عنوان «ساخت، اجاره و انتقال» (BLT) که ترجمه «Build-Lease-Transfer» است و یا از عنوان «ساخت، تملک، اجاره و انتقال (BOLT) که ترجمه عبارت «Build-Own-Lease-Transfer» است استفاده می شود.
5- اگر در یک قرارداد بی.او.تی طرفین بخواهند، تأکید کنند که مالکیت پروژه و همچنین، مالکیت تأسیسات آن، به محض اتمام به دولت منتقل خواهد شد و سپس دولت امتیاز استفاده انحصاری، از پروژه را برای مدت مشخصی، به کنسرسیوم اعطا کند، از اصطلاح ساخت، انتقال و بهره برداری «Build-Transfer-Operate» یا به اختصار (BTO) استفاده می شود.
6- چنانچه پروژه ای و تأسیساتی که هم اکنون موجود است، به بخش خصوصی واگذار شود، تا توسط بخش خصوصی بازسازی شده و متقابلاً برای مدتی مورد بهره برداری بخش خصوصی قرار گیرد و سپس به دولت منتقل شود از اصطلاح بازسازی، بهره برداری و انتقال (ROT)«Refurbish-Operate- Transfer» استفاده می شود. چنانچه پروژه زیربنایی موجود، به بخش خصوصی واگذار شود تا آن را به یک پروژه مدرن تبدیل کرده و در عوض برای مدتی مورد بهره برداری قرار دهد و سپس آن را بطور رایگان به دولت منتقل نماید، از اصطلاح مدرنیزه کردن، بهره برداری و انتقال (MOT) «Modernize-Operate-Transfer» استفاده می شود.
هر چند این تفاوتها، نشان دهنده تنوع ساختاری قراردادهای تشکیل دهنده بی.او.تی است، همگی در این امر مشترک هستند که دولت امتیاز ساخت (یا بازسازی) و بهره برداری از یک پروژه را به بخش خصوصی واگذار می کند تا بخش خصوصی وظیفه تأمین مالی پروژه و ساخت آن را به عهده گرفته، در مقابل از امتیاز بهره برداری از آن پروژه برای مدتی بهره مند شود.⁽⁷⁾
لازم به توضیح است که در بعضی از نوشته ها، قراردادهای بی.او.تی، تحت عنوان قراردادهای «اعطای امتیاز - تأمین مالی» مطرح شده اند.⁽⁸⁾ در این عبارت روی اعطای امتیاز و تأمین مالی تأکید شده است، به این جهت که عناصر اصلی یک قرارداد بی.او.تی اعطای امتیاز از طرف دولت به کنسرسیوم، برای ساخت و بهره برداری در مدت معین و تأمین مالی پروژه توسط کنسرسیوم می باشد. اشکال این اصطلاح این است که اولا به ندرت استفاده می شود و ثانیا با قراردادهای تأمین مالی پروژه ها که بعدا در مورد آنها صحبت خواهیم کرد ممکن است اشتباه شود. به نظر می رسد که استفاده از عبارت «ساخت، بهره برداری و انتقال (BOT)» ترجیح دارد؛ زیرا اولاً شامل مواردی که دولت صرفا امتیاز استفاده از پروژه را به کنسرسیوم اعطا می کند نیز می شود و ثانیا این تعبیر در بین نویسندگان معروف تر و رایج تر است.⁽⁹⁾ و) پروژه های موضوع بی.او.تی
قراردادهای بی.او.تی عمدتا در پروژه های زیربنایی مورد استفاده قرار می گیرد که در برگیرنده عملیات مادی وسیع بوده و خدمات ناشی از آن مستقیما مورد نیاز عموم است و اشخاص حقیقی و یا حقوقی حاضرند، در ازای استفاده از آن خدمات پول پرداخت کنند. این پروژه ها شامل گستره وسیعی از طرحهای اقتصادی مثل جاده ها و بزرگراهها، فرودگاهها، بنادر، سیستم تهیه آب و آب رسانی، فاضلاب، تولید نیرو و برق رسانی، مخابرات، استخراج نفت و گاز و پخش محصولات نفتی، استخراج معادن، و ساخت تونلها، پلها، خطوط راه آهن، مترو، و غیره می باشد.
لازم به توضیح است که از لحاظ نظری، دلیلی وجود ندارد که استفاده از بی.او.تی محصور و محدود به پروژه های معینی باشد. به عنوان نمونه ساخت هتلها و مراکز تفریحی و توریستی، راه اندازی مراکز درمانی و بهداشتی، و حتی برنامه های کامپیوتری و غیره از مواردی است که امروزه در کنار پروژه های سنگین زیربنایی موضوع قراردادهای بی.او.تی واقع می شوند.⁽¹⁰⁾ این موضوع بیشتر به سیاستهای یک کشور برمی گردد که مکانیزم بی.او.تی را برای چه نوع پروژه هایی مناسب می داند. یک کشور ممکن است مطابق با سیاستهای اقتصادی خود پروژه هایی را که ممکن است موضوع قراردادهای بی.او.تی قرار گیرند، بطور تفصیلی مشخص کند. به عنوان نمونه دولت فیلیپین مقرر داشته که تنها پروژه های زیر، ممکن است موضوع قراردادهای بی.او.تی قرار گیرند:
1- بزرگراهها: شامل جاده های سریع السیر، جاده ها، پلها، ترمینالها، تونلها و دیگر تسهیلات مرتبط؛
2- راه آهن: پروژه های مرتبط با خطوط راه آهن؛
3- کشتیرانی، راههای آبی و تسهیلات مرتبط؛
4- بنادر: شامل اسکله ها، دیواره های ساحلی، انبارها، محل کنترل، خدمات قایقرانی و امکانات مرتبط؛
5- فرودگاهها: شامل ساخت فرودگاهها، کنترل هوایی و تسهیلات مرتبط؛
6- نیرو: شامل نیروگاهها، برق رسانی و تسهیلات مرتبط؛
7- مخابرات: شامل تجهیزات اصلی شبکه های ارتباطی و مخابراتی، امکانات ماهواره ای و تسهیلات مرتبط؛
8- آبیاری و تسهیلات مرتبط؛
9- تأمین آب، دفع فاضلاب و زهکشی؛
10- تجهیزات زیربنایی آموزشی و بهداشتی؛
11- احیاء اراضی و لایروبی کردن؛
12- پروژه های بزرگ صنعتی؛
13- بازارها و کشتارگاهها؛
14- آب انبارها و تسهیلات بعد از برداشت محصول؛
15- احداث دریاچه های ماهیگیری و تسهیلات مرتبط؛
16- فعالیتهای مرتبط با حفظ محیط زیست و حفظ خاک. قسمت دوم: مقایسه قراردادهای بی.او.تی با قراردادهای مشابه
برای شناخت بهتر قراردادهای بی.او.تی لازم است تا این قراردادها با قراردادهای مشابه مقایسه شود تا مشخص شود که چه تفاوتها یا مشابهت هایی بین آنها وجود دارد. در این مقایسه، تفاوتها و مشابهت های موجود بین قراردادهای بی.او.تی با قرادادهای وام درازمدت، قراردادهای سرمایه گذاری مستقیم، قراردادهای تجارت متقابل، قراردادهای تأمین مالی پروژه، و قراردادهای اعطای امتیاز بطور خلاصه مطرح می شود. اول: قراردادهای بی.او.تی در مقایسه با قرارداد اخذ وام دراز مدت
با توجه به این که در قراردادهای بی.او.تی بنا است که مخارج انجام شده برای ساخت و بهره برداری از پروژه، به اضافه سود کنسرسیوم در طول یک مدت طولانی مستهلک شود، این ابهام ممکن است به وجود آید که قراردادهای بی.او.تی در واقع همان قراردادهای اخذ وام دراز مدت (Long-Term Loan Agreements) است.⁽¹¹⁾ علی رغم این مشابهت ظاهری، قراردادهای بی.او.تی با قراردادهایی که طبق آن دولت مبادرت به اخذ وام دراز مدت می کند، تفاوت اساسی دارد. در قراردادهای وام، وام دهنده مسؤولیتی در قبال ساخت، طرح و یا اجرای پروژه ندارد؛ در حالی که در قراردادهای بی.او.تی این مسؤولیت به عهده کنسرسیومی است که مسؤولیت تأمین منابع مالی پروژه به عهده او است. به اضافه این که در قراردادهای وام دراز مدت، وام گیرنده متعهد به پرداخت اصل وام و بهره آن است در حالی که در قراردادهای بی.او.تی دولت پذیرنده، متعهد به پرداخت بهای پروژه نیست و درآمد کافی برای پروژه را نیز تضمین نمی کند. درآمد حاصل از پروژه ممکن است حتی هزینه های انجام شده را نپوشاند و یا برعکس نه تنها هزینه های انجام شده را بپوشاند، بلکه سود قابل توجهی را نیز برای کنسرسیوم به ارمغان آورد. بنابراین، مسؤولیت این که طرح از لحاظ اقتصادی سودآور است و این که سود حاصله به اندازه ای است که می تواند مخارج انجام شده را بپوشاند، به عهده کنسرسیوم می باشد. در نتیجه، هر چند قراردادهای بی.او.تی حاوی مشخصه هایی از قراردادهای وام درازمدت است، ولی بی.او.تی یک شیوه خاص و متمایز بوده و نمی توان آن را به عنوان زیر مجموعه قراردادهای وام درازمدت، طبقه بندی کرد. دوم: قراردادهای بی.او.تی در مقایسه با قراردادهای سرمایه گذاری مستقیم خارجی
قراردادهای بی.او.تی با قراردادهای سرمایه گذاری مستقیم خارجی که تحت عنوان «Foreign Direct Investment» شناخته می شوند، مشابهت های فراوانی دارند. دبیرخانه سازمان تجارت جهانی سرمایه گذاری مستقیم خارجی را چنین تعریف کرده است: سرمایه گذاری مستقیم خارجی وقتی واقع می شود که یک سرمایه گذار، در یک کشور (کشور فرستنده سرمایه) قرارداد اموالی را در کشور دیگری (کشور پذیرنده سرمایه) تحصیل کند، با این قصد که آن اموال را اداره کند.⁽¹²⁾ هر چند تعریف مزبور ممکن است شامل بعضی از مکانیزمهای بی.او.تی نیز باشد، قراردادهای بی.او.تی و قراردادهای سرمایه گذاری مستقیم دو شیوه مستقل برای تأمین مالی پروژه ها هستند. در سرمایه گذاری مستقیم، سرمایه گذار اموالی را در کشور پذیرنده تملک می کند، بدون این که این مالکیت، به موجب قرارداد، محدود به مدت معینی باشد، در حالی که در قراردادهای بی.او.تی این تملک ممکن است، اصلاً مطرح نباشد و یا اگر هم مطرح باشد به صورت موقت و برای سالهای مشخصی باشد. همچنین در قراردادهای بی.او.تی سرمایه گذار مکلف است تا پس از انقضای مدت مقرر، پروژه ساخته شده را بطور مجانی به دولت پذیرنده منتقل نماید، در صورتی که در سرمایه گذاری مستقیم اولاً سرمایه گذار چنین تعهدی ندارد و ثانیا اگر دولت پذیرنده به دلایلی اموال آن شرکت را تصاحب کند باید قیمت عادلانه آن را به سرمایه گذار پرداخت کند. سوم: قراردادهای بی.او.تی در مقایسه با قراردادهای تجارت متقابل
قراردادهای تجارت متقابل (Countertrade) به قراردادهایی اطلاق می شود⁽¹³⁾ که بر اساس آن، صادر کننده، ملزم به انجام تعهدات متقابلی به نفع طرف وارد کننده می شود که این تعهدات علاوه بر تعهدات متعارفی است که یک صادر کننده مشابه در یک قرارداد معمولی نقدی تقبل می کند. به عنوان مثال ضمن قرارداد خرید ماشین آلات از یک صادر کننده خارجی، صادر کننده ملزم می شود تا متقابلاً کالاهایی را از کشور وارد کننده، خریداری کرده و از کشور خارج کند. تعهد به خرید متقابل کالاهای داخلی یک تعهد جداگانه ای است که یک فروشنده ماشین آلات اضافه بر تعهدات متعارف تقبل کرده است. قراردادهای تجارت متقابل انواع گوناگونی دارد که مهم ترین آنها عبارتند از معاملات تهاتری ساده (Barter)، بیع متقابل (Counter-Purchase)، بای بک (Buy-Back)، افست(Offset)، قراردادهای تسویه تهاتری (Clearing Arrangements) و تعویض (Swap).
بعضی از نویسندگان، قراردادهای بی.او.تی را به عنوان یک قرارداد تجارت متقابل (Countertrade) قلمداد کرده اند.⁽¹⁴⁾ توجیهی که برای این دسته بندی وجود دارد بر این اساس استوار است که قراردادهای بی.او.تی بر مبنای تجارت دو طرفه و متقابل استوار است. در بی.او.تی این وظیفه کنسرسیوم است تا منابع مالی ساخت و راه اندازی پروژه را تأمین کند و پروژه را مطابق با شرایط قرارداد بسازد و دولت پذیرنده مسؤولیتی از این جهت ندارد. در مقابل دولت پذیرنده به کنسرسیوم اجازه می دهد تا برای مدتی از پروژه ساخته شده بهره برداری کند (و یا در مواردی کنسرسیوم آن را برای آن مدت تملک کند) تا هزینه های انجام شده مستهلک شود. بنابراین کنسرسیوم منابع مالی، تکنولوژی، ماشین آلات، و دیگر مواد مورد نیاز را فراهم می کند و در مقابل حق بهره برداری از پروژه را برای مدت معینی در اختیار می گیرد بدون این که دولت پذیرنده از این بابت پولی به کنسرسیوم بدهد.
به نظر می رسد با این که قراردادهای بی.او.تی با قراردادهای تجارت متقابل تشابه زیادی دارند، ولی در اکثر نوشته های حقوقی قراردادهای بی.او.تی مستقل از قراردادهای تجارت متقابل، مطرح شده است. یکی از دلایل این تمایز، ویژگیهای خاص قراردادهای بی.او.تی است که در واقع، دربردارنده عناصری، مانند خصوصی سازی، سرمایه گذاری، جذب تکنولوژی، کسب مهارتهای فنی، بهره مندی از مدیریت کارآمد و عدم تحمیل هزینه ساخت و راه اندازی پروژه، بر دولت است. بنابراین، هر چند شباهتهای غیر قابل انکاری بین قراردادهای بی .او.تی و قراردادهای تجارت بویژه با قراردادهای بای بک وجود دارد ولی به جهت ویژگیهای خاص بی.او.تی، تلقی کلی این است که قراردادهای بی.او.تی برای تأمین مالی پروژه ها بوده و جدا از قراردادهای تجارت متقابل می باشند. چهارم: قراردادهای بی.او.تی در مقایسه با قراردادهای تأمین مالی پروژه
قراردادهای تأمین مالی پروژه (Project Financing Agreements) عبارت است از: قرارداد تأمین مالی یک واحد اقتصادی مشخص که بر طبق آن وام دهنده کلاً یا بعضا برای بازپرداخت وام به داراییهای آن واحد اقتصادی و به منافعی که از آن بدست می آید تکیه می کند.⁽¹⁵⁾ فرقی که قراردادهای تأمین مالی پروژه با وامهای معمولی دارند، در این است که بازپرداخت وام و بهره آن وابسته به موفقیت طرح اقتصادی مورد نظر است. چنانچه این طرح در عمل نتواند موفق شود، تنها داراییهای آن واحد اقتصادی است که ممکن است، برای بازپرداخت وام و بهره آن به فروش برسد و وام دهنده نمی تواند به داراییهای دیگر متصدیان پروژه مراجعه کند، مگر نسبت به مقدار مالی که آنها در پروژه سرمایه گذاری کرده اند.
به نظر می رسد که قراردادهای بی.او.تی با قراردادهای تأمین مالی پروژه در جهاتی شبیه هستند؛ ولی هر کدام از این دو قرارداد، ویژگیهای خاص خود را دارند. مشابهت این دو در این است که در هر دو، بازپرداخت وام منوط به سودآوری آن واحد اقتصادی و از طریق منافعی است که از آن واحد اقتصادی بدست می آید. اما در قراردادهای بی.او.تی کنسرسیوم وظیفه دارد تا هم وام مورد نظر را اخذ کند و هم پروژه مورد نظر را بسازد و هم آن را برای مدت مقرر اداره کرده و هزینه های انجام شده که از جمله آن وام و بهره آن است را از طریق منافع و درآمد آن واحد اقتصادی مستهلک کند. در حالی که در قراردادهای تأمین مالی پروژه تنها بازپرداخت وام و بهره آن متکی به دارایی آن واحد اقتصادی و درآمد آن است و معمولاً قرض دهنده نقشی در اداره و بهره برداری از آن واحد اقتصادی ندارد. به عنوان مثال خرید اوراق قرضه منتشر شده توسط یک شرکت در واقع یک نوع تأمین مالی پروژه است، زیرا دارایی آن شرکت و درآمد آن تضمین بازپرداخت اصل قرض و بهره آن می باشد. خریدار اوراق قرضه (یعنی وام دهنده) اموال شرکت را تملک نمی کند و در اداره آن نقشی ندارد؛ در حالی که در قراردادهای بی.او.تی کنسرسیوم هم تأمین مالی می کند و هم آن واحد اقتصادی را طراحی و می سازد و هم آن را مطابق با قرارداد تملک کرده و یا برای مدتی در اختیار می گیرد.
لازم به توضیح است که وقتی کسی وامی را صرفا به اعتماد دارایی و درآمد یک پروژه پرداخت می کند، باید احتیاطهای لازم را نموده، این نکات را مد نظر داشته باشد که آیا آن واحد اقتصادی به سوددهی می رسد؟ و آیا اموال پروژه تکافوی بازپرداخت اصل وام و بهره آن را می کند؟ در بسیاری از مواقع این منوط به نظارت وام دهنده در نحوه مصرف وام و مراحل پیشرفت واحد اقتصادی است. همچنین لازم است بیان شود که در قراردادهای بی.او.تی، کنسرسیوم ممکن است، منابع مالی لازم برای ساخت واحد اقتصادی را با استفاده از شیوه تأمین مالی پروژه فراهم کند که بعدا در این رابطه بحث خواهد شد. پنجم: قراردادهای بی.او.تی در مقایسه با قراردادهای اعطای امتیازات
قراردادهای اعطای امتیاز (Concession Agreements) در واقع قراردادهای ساده ای هستند که به صورت سنتی، در بهره برداری از معادن و ذخایر نفت مورد استفاده قرار می گرفته اند.⁽¹⁶⁾ بر طبق این قراردادها، امتیاز انحصاری بهره برداری و استفاده از مواد استخراجی یک معدن به یک شرکتی واگذار می شود. این شرکت مسؤولیت تأمین منابع مالی و مهیا کردن آن و همچنین فروش محصولات استخراجی را تقبل می کند. کنترل کامل آن معدن از جهت مدیریت و یا اداره به عهده شرکت مزبور است و در بعضی از موارد، شرکت، آن معدن را برای مدتی طولانی تملک می کند.
از آن جا که موضوع قراردادهای بی.او.تی عمدتا مرتبط با خدمات عمومی است که یا در انحصار دولت و یا تابع مقررات خاصی می باشد و واگذاری این خدمات به بخش خصوصی، نیاز به مجوز دولت دارد، قراردادهای بی.او.تی به قراردادهای اعطای امتیاز نزدیک می شود، زیرا در قراردادهای بی.او.تی دولت امتیاز ورود به این بخش اقتصادی را به یک کنسرسیوم خصوصی اعطا می کند.⁽¹⁷⁾ با این حال می توان گفت که قراردادهای اعطای امتیاز، امروزه تا اندازه ای قدیمی شده و کشورهای در حال توسعه حاضر نیستند این قراردادهای سنتی را با شرکتهای بزرگ امضا کنند.
پس اولاً، قراردادهای بی.او.تی در واقع شکل جدید و تغییر یافته همان قراردادهای اعطای امتیاز است که متناسب با دیدگاههای جدید کشورهای در حال توسعه طرح شده است.
ثانیا، استفاده از قراردادهای بی.او.تی منحصر به معادن نیست و امروزه استفاده از آن در ساخت پروژه های صنعتی، جاده ها، تونلها، نیروگاههای برق و غیره نیز رایج است.
ثالثا، مدت استفاده از قراردادهای بی.او.تی معمولاً کمتر از قراردادهای اعطای امتیاز است.
رابعا، در قراردادهای اعطای امتیاز، شرکت صاحب امتیاز معمولاً مبلغی را رأسا یا به تدریج به دولت مزبور می دهد؛ در صورتی که در قراردادهای بی.او.تی واحد اقتصادی ساخته شده به دولت واگذار می شود و معمولاً کنسرسیوم مبلغی برای استفاده انحصاری خود به دولت پرداخت نمی کند. بنابراین در هر قرارداد بی.او.تی یک توافق اعطای امتیاز وجود دارد؛ ولی این بدین معنا نیست که قراردادهای بی.او.تی همان قراردادهای اعطای امتیاز است که از سابقه خوبی نزد کشورهای در حال توسعه برخوردار نیست.⁽¹⁸⁾ با این وجود هنوز در بعضی از نوشته ها از عنوان اعطای امتیاز (Concession Agreements) برای بیان قراردادهای بی.او.تی استفاده می شود.⁽¹⁹⁾ نتیجه گیری
رشد سریع اقتصادی در کشورهای در حال توسعه و تغییر در نگرش آنها موجب شده تا به توسعه امکانات و طرحهای زیربنایی توجه خاصی مبذول کنند. این کشورها بدون سرمایه گذاری کلان در زمینه حمل و نقل، نیرو، مخابرات، و غیره، قادر نخواهند بود تا رشد اقتصادی فعلی خود را در سطح مطلوبی حفظ کنند. هم اکنون کشورهایی مثل فیلیپین، هند، برزیل، لهستان، چین و غیره احساس کرده اند که تا چه اندازه کمبود سرمایه گذاری در طرحهای زیربنایی، مانع رشد اقتصادی این کشورها و تا چه حد مانع دست یافتن آنها به یک رشد مطلوب اقتصادی است. به عنوان مثال، کمبود برق در چین باعث شده است که بین 1 تا 2 درصد رشد ناخالص ملی آن کشور را پایین بیاورد. مشابه چنین تخمین هایی در مورد پاکستان و هند⁽²⁰⁾ وجود دارد.
در حالی که سرمایه گذاری هنگفت در طرحهای زیربنایی یک نیاز مبرم برای این کشورها است، دولتها سرمایه لازم برای تأمین مالی این پروژه ها را در اختیار ندارند. در حالی که روز به روز تقاضا برای سرمایه گذاری در این بخش افزایش پیدا می کند، منابع مالی دولت قادر نیست تا تمام این نیاز را بپوشاند. بحران بدهی کشورهای در حال توسعه در اوایل دهه هشتاد میلادی نشان داد که اخذ وام به صورت سنتی چه مشکلات و عواقبی را برای این کشورها به دنبال خواهد داشت. از طرف دیگر بسیاری از این کشورها از دست دادن تسلط و کنترل خود بر طرحهای زیربنایی را مخالف منافع ملی و استراتژیک خود می دانند.
یکی از ایده های نو در حل این معضل استفاده از قراردادهای ساخت، بهره برداری و انتقال (BOT) است. این روش به بخش خصوصی امکان می دهد تا در پروژه های زیربنایی و عمومی مشارکت کند، بدون این که برای همیشه مالک طرحهای زیربنایی شود. در فیلیپین پروژه های بی .او .تی مورد استفاده قرار گرفت تا کمبود برق در کشور را جبران کند، بدون این که فشار جدیدی به منابع ارزی آن کشور وارد آورد. در این کشور بیش از بیست نیروگاه برق از طریق بی.او.تی ساخته شده است که بیش از 4/3 میلیون دلار می گردد.⁽²¹⁾ دولت ترکیه یکی دیگر از کشورهای پیشتاز در استفاده از قراردادهای بی.او.تی برای ساخت و تکمیل پروژه های زیربنایی است.
بنابراین، توجه به قراردادهای بی.او.تی به سرعت در حال افزایش است و در سطح جهان پروژه های زیادی با این شیوه ساخته شده و می شود. امروزه قراردادهای بی.او.تی، به عنوان ابزاری حیاتی در طرحهای زیربنایی تلقی می شود و مورد شناسایی و حمایت سازمانهای بین المللی است. با این حال بعضی از این پروژه ها به دلایل پیچیدگی حقوقی و نبود مقررات مناسب در کشور پذیرنده متوقف شده و به نتیجه نرسیده است و عملاً نتوانسته توقعی را که از این نوع قراردادها می رفته برآورده کند. علاوه بر نارساییهای قانونی و حقوقی، مسایل اقتصادی، مشکل تأمین منابع مالی مورد نیاز، مشکلات فنی و مخالفتها و ملاحظات سیاسی از جمله دیگر موانعی است که همواره نقشی منفی، در موفقیت پروژه های بی.او.تی داشته است. چنانچه کشورهای در حال توسعه بخواهند از بی.او.تی برای توسعه اقتصادی خود بهره مند گردند، باید آگاهیهای خود از مکانیزم بی.او.تی را افزایش داده، روش عملی و مسایل حقوقی آنها را به درستی شناسایی نمایند. تأسیس یک مرکز که مسؤولیت مرتب این قراردادها را مورد ارزیابی قرار دهد و نقاط قوت و ضعف آن را بررسی کند از مسایلی است که باید بطور جدی در نظر گرفته شود.
ایران در سالهای اخیر به این قراردادها توجه پیدا کرده است. مسلما برای ورود به قراردادهای بی.او.تی، ایران با موانع و چالشهای بی شماری روبه رو است که باید در تحقیقات بعدی بدان پرداخته شود. پی نوشت:
1 این مقاله نتیجه طرح تحقیقاتی است که نگارنده با تسهیلات دانشگاه تهران [مجتمع آموزش عالی قم[ انجام داده است. یادداشتهای اولیه این طرح در سال هایی که در دانشگاه آدلاید استرالیا مشغول تحصیل بودم گردآوری شده است.
2 استادیار دانشگاه تهران، (مجتمع آموزش عالی قم)، دارای مدرک Phd از دانشگاه آدلاید در استرالیا.
3- Nielsen, "Trends and Evolving Risks in Design-Build, BOT and BOOT Projects" (1997) Intercational Construction Law Review p 196.
4 این مثال بر اساس یک مورد واقعی تنظیم شده است.
Tiglao
Operate-Transfer Schemes" (July 9.1992) Far Eastern Economic Review p.57.
5- Megens, "Construction Risk and Proiject Finance - Risk Allocation as viewed by Contractors and Financiers" (1997) 14(1) International Construction Law Review. P. 32.
6- Merna, Payna & smith, "Benefits of a Structured Concession Agreement for Build - Own - Operate - Transfer (BOOT) Projects" (1993) International Construction Law Reviwe 32 p. 32; Gilchrist, "Challenging Times for BOOT Projects" (January 29, 1993) Business Review weekly p.64.
7- UNCITRAL, Yearbook, vol ××VI (1995) p 210.
8- Sington, "Limited-Recourse shifts the Risk" (April 1989) Euromoney p.83.
9 به عنوان مثال، کمیسیون حقوق تجارت بین المللی سازمان ملل متحد (UNCITRAL) نیز عنوان بی.او.تی را قبول کرده است. UNCITRAL, Yearbook, vol ××VI (1995) P 210
10- UNCITRAL, Yearbook vol ××VI (UN, New York, 199) p.211.
11 وامها از حیث مدت به سه گروه کوتاه مدت برای حداکثر تا یکسال، میان مدت برای بین یک تا پنج سال، و دراز مدت برای بیش از پنج سال تقسیم می شود. از آن جا که بهره برداری از قراردادهای بی.او.تی معمولاً برای مدتهای بیش از پنج سال است، مقایسه بین قراردادهای بی.او.تی و وامهای دراز مدت در این جا مطرح شده است.
12- World Trade Organization Secretariat, "Trade and Foreign Direct Investment", PRESS/57, (October 9, 1996) p.6.
13 در ایران معمولاً برای تجارت از اصطلاح بیع متقابل استفاده می شود که در واقع به کارگیری نام یکی از انواع تجارت متقابل برای کل این معاملات است.
14- Montague, "An Introduction to Countertrade" (1989) 17 International Business Lawyer 360; Brown & Franklin Countertrade: Paying in Goods and Services (Longman, London, 1994) P.25.
15- Ladbury and Fox, "Current Legal Problems in Project Financing" 3(1) Australian Mining and Petroleum law Journal p.139.
16- Hom & Schmitthoff (ed), The Transitional Law of international Commercial Transactions (Kluwer, Deventer, the Netherlands, 1982) PP. 226-227.
17 اعطای این امتیاز به نامهای گوناگونی بیان می شود که از جمله آن اعطای امتیاز (CONCESSION)، دادن پروانه (LICENCE) و فرانشیز (FRANCHISE) است.
18 بر طبق قانون 1923 شوروی سابق راجع به قراردادهای اعطای امتیاز، این نوع قراردادها به دو دسته اصلی تقسیم می شد که فقط در یک دسته سرمایه گذاری مستقیم ضرورت داشت. این دسته که سرمایه گذاری مستقیم در آن ضرورت داشت خود به دو گروه تقسیم می شد. دسته اول اعطای امتیاز ساده (pure concession) است که بر اساس آن شرکت خارجی مجاز می شد تا از یک فرصت اقتصادی بهره مند شده به استخراج و استفاده از آن مشغول شود، بدون این که حق مالکیت داشته باشد. دولت شوروی مستحق حق الامتیازی بود و شرکت خارجی متعهد بود که مقدار مشخصی از سرمایه را سرمایه گذاری کند و آخرین تکنولوژی و ماشین آلات مربوطه را وارد کند. نوع دوم از این دسته در واقع یک سرمایه گذاری مشترک بود که 49% برای شرکت خارجی و 51% برای دولت شوروی بود که توسط یک شهروند شوروی اداره می شد. در این شرکت مشترک، آورده طرف شوروی محل و فرصت سرمایه گذاری بود و آورده طرف دیگر سرمایه و مهارتهای حرفه ای و مدیریتی بود که نتیجتا سود حاصله تقسیم می شد. دسته ای که نیاز به سرمایه گذاری خارجی ندارد قراردادهای حمایت فنی است که بر طبق آن دولت شوروی به شرکتهای خارجی که حق اختراع، علامت تجاری، طرح صنعتی تحصیل می کردند پول پرداخت می کرد. این دسته از قراردادها هر چند از نظر شوروی یک قرارداد اعطای امتیاز بود ولی در عرف شایع بین المللی این طور نیست.
Albin, "Joint Venture law in the soviet Union: The 1920s and the 1980s" (winter, 1989) 9 Jounal of international law &Business p.633.
19- Verveniotis, "The Concession Agreement (BOT), Legislation-Recent Developments" (1994) 11(1) International Construction Law Review p.55.
20- Naresimhan, "sustainable Development of public/private Partnership in Major infrastructure projects using build operate transfer (BOT)" (1998) 15(3) international Construction law review p.408.
21 لیستی از پروژه هایی که در فیلیپین بر اساس بی.او.تی یا مکانیزمهای مشابه انجام گرفته و یا در حال انجام یا مذاکره است در پیوست آمده است.