بحث رژیم حقوقی دریای خزر و حفظ حقوق و منافع ایران در منطقه، هر چند که با بروز تحولات بزرگ منطقه ای درگیر تلاطم سیاسی شد، اما اساسا موضوعی حقوقی است و مطابق معاهدات و کنوانسیون های بین المللیِ مربوط به دریاچه ها و دریاهای بسته مشترک میان کشورها، قواعد و تعاریف مشخصی دارد.
کم سابقه بودن تغییر رژیم حقوقی یک دریای بسته از تقسیم دو جانبه به تقسیم پنج جانبه که به لحاظ اصل تاثیر تحولات اساسی در معاهدات بین المللی مطرح شده است، ما را نیازمند یک بررسی موشکافانه و پیگیری مجدّانه در مورد این مساله می کند.
دولت جمهوری اسلامی ایران می بایست با تشکیل مجامعی مرکب از کارشناسان ارشد حقوقی کشور، به بررسی و تحقیق اصولی این مساله توجه کامل مبذول دارد و در صورت لزوم، با فراهم کردن مستندات معتبر به طرح مساله در مجامع و مراجع حقوقی بین المللی اقدام نموده و مدّعیات خود را اثبات کند.
مقاله ای که پیش رو دارید، زوایا و زمینه هایی از این موضوع پراهمیت ملی را باز گشوده است.
مدت هاست در مورد رژیم حقوقی دریای خزر بحث هایی صورت گرفته و اظهارنظرهایی می شود. کشورهای قزاقستان، ترکمنستان، آذربایجان و روسیه فدرال حق دارند تکلیف و سهم خود را در رژیم حقوقی دریای خزر مشخص کنند؛ زیرا از تولد آنها حدود 12 سال می گذرد و باید بفهمند از اتحاد شوروی سابق چه سهمی به آنها می رسد؛ ولی حقی را که به دنبال آن هستند، نمی توانند به تمایل خود معین کنند.(1) جمهوری اسلامی ایران از یک طرف و مجموع چهار کشور استقلال یافته از اتحادجماهیر شوروی سابق از طرف دیگر با حقوق مساوی، مشترک و مشاع، در تمامی منابع سطح دریاچه، منابع آبی، بستر و زیر بستر آن ذی حق هستند. براساس حقوق بین الملل عمومی و کنوانسیون حقوق دریاها، رژیم حقوقی دریاچه ها یا دریاهای بسته ای که دارای دو یا چند دولت ساحلی هستند، توسط عهدنامه های دو جانبه یا چند جانبه ای که بین دولت های ساحلی منعقد می شود باید معین شود و این کار در مورد دریای خزر میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی ولو به طور ناقص انجام گرفته است. آنچه بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی پیش آمده، تحت تاثیر دخالت های فرصت طلبانه و سودجویانه کشورهایی است که قصد دارند کشورهای تازه تاسیس اطراف دریای خزر را تحریک کنند تا با آنها وارد انعقاد قرارداد شده و منافعی برای خود در این دریای بسته به وجود آورند.
تاریخ طولانی گذشته دریای خزر، نشان دهنده این واقعیت است که بعد از تثبیت حاکمیت دولت های ایران و روسیه تا امتداد سواحل این دریاچه، همیشه این دو کشور مشترکا صاحب حق بوده اند. (2) قدیمی ترین قراردادی که بین ایران و روسیه منعقد شده و به مسائل دریای خزر اشاره دارد، مربوط به 1732 میلادی است که مقرر می کند «چنانچه کشتی تجاری متعلق به اتباع روسیه در دریای خزرآسیب دیده و بیم آن می رود که خساراتی به اموال آن وارد شود، از دولت ایران انتظار می رود امکانات خود را به کار گیرد تا اموال، مورد دستبرد قرار نگیرد و در حد امکان برای نجات کشتی کمک کند.» از طرف دیگر در این قرار داد از ایران خواسته شده است که اجازه توقف کشتی های تجاری روسی در بنادر خود را جهت تخلیه کالا و بارگیری قائل شود.
در جریان دو جنگ ایران و روس، روسیه با تحمیل معاهده های گلستان و ترکمانچای در سال های 1813 و 1828 میلادی، ایران را تحت فشار قرار داد و به حضور نظامی ایران لطمه وارد کرد. با قرارداد گلستان 1813، دوره جدیدی از حضور ایران و روسیه در دریای خزر شروع می شود. دولت ایران به عنوان مغلوب در جنگ مقداری از سرزمین های حاشیه دریا را از دست می دهد و روسیه با تصاحب این سرزمین ها حضور خود را در دریای خزر تقویت می کند و باز هم به طور رسمی دریای خزر میان دو کشور روسیه در شمال و ایران در جنوب قرار می گیرد. 15 سال بعد با معاهده ترکمانچای بخشی دیگر از سرزمین های ایران به روسیه واگذار شد، ولی هیچ یک از دو قرارداد، محدوده حاکمیت ایران و روسیه را در دریای خزر تعیین و مشخص نکرد و از آنجا که هیچ مرز آبی بین ایران و روسیه در دریای خزر معین نمی شود، می توان گفت حاکمیت مشترک بر دریا واقعیت پیدا می کند.
معاهده 1921 پس از پیروزی انقلاب شوروی، با لغو انحصار کشتیرانی نظامی تعادل و توازنی در مناسبات دو کشور ساحلی به وجود می آورد. در این معاهده بدون این که دریای خزر به مناطق تحت حاکمیت ملی تقسیم شود، آزادی کشتیرانی برای هر دو کشور در پهنه دریای خزر به رسمیت شناخته می شود و حاکمیت مشترک و حق تصمیم گیری مشترک دو کشور ساحلی نسبت به سرنوشت دریای خزر، واقعیت پیدا می کند.(3)
موافقتنامه 1927 میان دو کشور ساحلی درباره ماهیگیری در این دریا، تلاشی است که دو کشور در فاصله دو جنگ جهانی و به خصوص بعد از قرارداد 1921 برای عادی سازی مناسبات انجام می دهند؛ زیرا برای گسترش و توسعه مناسبات، یک مشکل وجود داشت و آن واگذاری امتیاز ماهیگیری سواحل جنوبی دریای خزر از طرف ایران به یک تبعه روسیه در اواخر قرن 19 بود که حکومت شوروی بعد از انقلاب اکتبر 1917 آن را به تملک خود درآورده بود. بعد از 1925 که اعتبار این امتیاز تمام شد، دولت ایران از تمدید مجدد آن خودداری کرد و دولت اتحاد جماهیر شوروی به ایران فشار می آورد که آن را تمدید کند. همین مساله باعث تیرگی روابط دو کشور شد. دولت انگلیس به عنوان رقیب دیرینه روسیه درصدد استفاده از شرایط برآمد و چون این مساله تهدیدی علیه دولت شوروی بود، همسایه شمالی ایران سیاست خود را تغییر داد و زمینه مساعد برای قرارداد 1927 در زمینه ماهیگیری را فراهم کرد.
طبق این معاهده یک شرکت مختلط بین ایران و اتحاد شوروی تاسیس شد و به این ترتیب، دو کشور بهره برداری مشترک از منابع دریای خزر را تجربه کردند. همزمان با این موافقتنامه عهدنامه امنیت و بی طرفی بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی در اول اکتبر 1927 در مسکو امضا شد.
در فاصله میان دو جنگ جهانی، مناسبات ایران و آلمان باعث نگرانی عمیق اتحاد شوروی شد و دولت همسایه شمالی برای کاهش و یا جلوگیری از حضور کشورهای ثالث در ایران، سیاست توسعه مناسبات با ایران را در پیش گرفت. مذاکراتی برای توسعه همکاری شروع شد که نتیجه اش معاهدات 1931 و 1935 است. این معاهدات، در رابطه با تجارت کشتیرانی و ماهیگیری در دریای خزر است. در همین معاهدات، ایران و اتحاد شوروی سوسیالیستی اعلام می کنند دریای خزر یک فضای آبی متعلق به دولت های ساحلی آن (ایران و اتحاد شوروی) است و به روی کشورهای ثالث بسته خواهد بود.
یکی از مهمترین قراردادهای مربوط به این بحث، قرارداد بازرگانی ایران و شوروی در 25 مارس 1940 است که بر برابری حاکمیت دو کشور تاکید دارد. این قرارداد بعد از قرارداد 1921 مجددا برابری در آزادی کشتیرانی دو کشور را مورد تاکید قرار می دهد. این اصل، هیچ گاه بعد از 1991 مورد تردید واقع نشده است.
معاهده 1940 با برابری رفتار نسبت به پرچم های دو کشور، اعمال حاکمیت مشترک را مورد تایید قرار می دهد؛(4) زیرا پرچم هر کشوری نماد حق حاکمیت آن دولت است و پذیرش اعمال و رفتار یکسان در قبال پرچم های هر دو کشور در دریای خزر، بیانگر این واقعیت است که دو کشور در پهنه آب های خزر دارای حق حاکمیت برابر هستند. در همین معاهده، مجوزهای دریانوردی صادره توسط هر یک از دو دولت ساحلی پذیرفته است.
با توجه به مقررات معاهده 1940، فعالیت شرکت مختلط ایران و روسیه که در 1927 تاسیس شده بود، به آب های ماورای منطقه انحصاری ماهیگیری محدود شد. دولت ایران پس از انقضای مدت قرارداد در سال 1953 از تمدید آن خودداری کرد. نظام حقوقی ماهیگیری به صورتی که در طول تاریخ مناسبات دو کشور ساحلی شکل گرفته و تا به امروز هم ادامه دارد، یک نظام مخصوصی است که مبنای قراردادی دارد و با آنچه دریاهای بسته و نیمه بسته محل می شود، متفاوت است. این امر یک بار دیگر نوعی حاکمیت مشترک را عنوان می کند که در آن ترتیب تصمیم گیری مشترک است؛ یعنی مسائل مربوط به دریای خزر با توافق و اراده دو دولت ساحلی در گذشته ها شکل قانونی یافته است. این نوع تصمیم گیری مشترک، دست کم از 1921 تا 1992 رعایت شده و مبنای ثابتی یافته است.(5)
در قرارداد 1940 صرفنظر از یک نوار ده مایلی ساحلی که به طور انحصاری به کشور ساحلی تعلق دارد، صید ماهی در بقیه دریا برای هر دو کشور آزاد است. در قرارداد 1940 هم اصل تساوی حقوق دو کشور، اساس قرارداد است. البته در این مورد این سوال مطرح است که چرا این عهدنامه ها بر دو محور کشتیرانی و ماهیگیری تاکید دارند و چرا سایر منابع را مورد نظر قرار نداده اند؟ پاسخ این پرسش کاملا روشن است؛ در زمان انعقاد قرارداد مورد بحث، نمونه های بارزی از حقوق متصور کشتیرانی و ماهیگیری بود و هنوز منابع و ذخایر متنوع دیگر مخصوصا نفت و گاز کشف نشده بودند. باید روح کلی حاکم بر عهدنامه را از کشتیرانی و ماهیگیری استنتاج کرد و این روح کلی، مشاع و مشترک بودن با حقوق مساوی است. طرفین در اسناد بسیاری که تنظیم کرده اند و در این معاهدات هم مکرر به چشم می خورد، از دریای ایران و شوروی یاد می کنند. (6) فصل سوم عهدنامه مودت 1921، مقرر می کند طرفین با حقوق مساوی از رودخانه اترک و سایر رودخانه ها و آب های سرحدی بهره مند خواهند شد. آب های سرحدی در این فصل نمی تواند غیر از دریای خزر باشد که باید به نحو مساوی از آن بهره مند شوند.
از مجموع مدارک و اسناد و سوابق، این نتیجه حاصل می شود که دریای خزر رژیم حقوقی دارد و طرفین، یعنی جمهوری اسلامی ایران و اتحاد جماهیر شوروی سابق، با حقوق مساوی، مشترک و مشاع در تمامی منابع و حقوق متصوره صاحب حق هستند. پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی نیز مقید و متعهد بودن جمهوری های جدید به مفاد معاهده های 1921 و 1940 و احترام به رژیم حقوقی موجود، ناشی از حقوق بین المللی عمومی است و این کشورها رسما در بیانیه آلماتی 21 دسامبر 1991 این حقوق را مورد تاکید قرار داده اند. تمام دولت های مستقل مشترک المنافع نیز اجرای تعهدات ناشی از قراردادهای شوروی سابق را تضمین کرده اند و برابر سند شماره 475/49/ Aمورخ 5 اکتبر 1994 و نظریه رسمی فدراسیون روسیه به عنوان جانشین شوروی سابق، جمهوری های جدید ساحلی دریای خزر هم باید معاهده 1940 و 1921 را پذیرفته باشند.
به نظر می رسید علاقه شدید جمهوری اسلامی به محیط صلح و آرامش و اظهار دوستی و صمیمیت با تمام دولت های همسایه، مخصوصا روابط نزدیک با فدراسیون روسیه این باور را در کشورهای مربوط به دریای خزر پیش آورده که جمهوری اسلامی ایران در ابقای حقوق خود در دریای خزر جدی نیست یا به لحاظ تغییر اوضاع و احوال، سعی در اجرای رژیم حقوقی سابق را ندارد و دنبال رژیم حقوقی جدیدی برای دریای خزر است؛ در حالی که اصل تغییر فاحش اوضاع و احوال شامل قراردادهای مرزی از جمله آب های مشترک داخلی نمی شود. حق جمهوری اسلامی ایران نباید به سبب فروپاشی اتحاد شوروی از حق مسلم 21 به 51 تقلیل یابد. این چه استدلالی است که چون 5 کشور در ساحل دریای خزر هستند، پس سهم ایران 51 می شود؟ اگر هر یک از این جمهوری ها به دو کشور تقسیم شده بود، می بایست حق جمهوری اسلامی ایران به91 تقلیل پیدا کند؟ حالا اگر این جمهوری ها تصمیم بگیرند یکی شوند، حق ایران به 21 بازگشت پیدا می کند؟
از تاریخی که در دو سال اخیر بحث حقوق دریای خزر مطرح شده و بسیاری از صاحبنظران مطالعات و تحقیقات خود را مطرح ساخته اند، از میان ده ها مقاله ای که در جراید در این خصوص انتشار یافت و همه آنها مورد استفاده بود، دو مقاله با استدلال قوی و توضیحات کافی به طرح قضیه و نتیجه گیری کامل پرداخته اند. یکی مقاله دکتر سعید ملک زاده که در اطلاعات شماره 22136 مورخ یکشنبه 30 بهمن 1379 آمده است (قبل از آن هم ایشان در دو شماره اطلاعات همین موضوع را با گسترش بیشتر، وضع کشورهای حاشیه دریای خزر، موقعیت جمهوری اسلامی ایران و اصل انصاف در حل قضیه توضیح داده بودند) و مقاله دوم مربوط است به دکتر یوسف مولایی که در شماره 2102 مورخ 31 فروردین 1381 روزنامه ایران انتشار یافته و به خوبی، سوابق تاریخی این دریا را تا به امروز بررسی کرده و قراردادهای منعقد شده با روسیه تزاری و اتحاد شوروی را یادآوری کرده اند. اگر جریانات سیاسی روز محدودیت هایی را برای پیگیری و بررسی این موضوع به وجود آورده، بهتر است مساله در مجامع بین المللی مطرح شود و از حقوقدانان مشهور و معتبر بین المللی برای اظهار نظر و طرح موضوع در مراجع قضایی بین المللی استفاده شود.
پی نوشت ها:
1- کشورهای ساحلی، جانشین اتحاد جماهیر شوروی سابق باید به حقوق مورث خود بیندیشند و آن را برای خود سهم بندی کنند؛ نه این که در فکر پیدا کردن حقوق جدیدی به زبان همسایه کهنسال خود باشند. در ابتکاراتی که از خود نشان داده و قراردادهایی که میان خود دوجانبه و سه جانبه امضا کردند، شاید نصف سهم اتحاد شوروی سابق از این دریا موثر باشد، ولی در کل دریای خزر موثر نیست همچنین از جانب ایران قراردادهایی غیرقابل پذیرش و بی اثر و لغو اعلام شده است.
پوتین مکرر اعلام کرده قراردادهای دو جانبه گامی به سمت قراردادهای چند جانبه و پنج جانبه در آینده نزدیک یا دور است و نظر بایف هم در گفتارش به نوعی همین استدلال را عنوان کرده است. در قرارداد میان روسیه و قزاقستان عقد قراردادهای اقتصادی دیگر مانند عبور لوله های نفتی از زیر دریا و عقد قراردادهای چند جانبه در تعیین رژیم حقوقی دریای خزر به آینده موکول شده و در قرارداد میان روسیه و جمهوری آذربایجان مساله نیاز به توافق های چند جانبه درباره رژیم حقوقی دریای خزر مطرح شده است. البته ایران مکرر چنین قراردادهایی را محکوم کرده و توافقی را که تمامی کشورهای حاشیه دریای خزر امضا کنند معتبر دانسته است و قاطعانه مطالبه حقوق را برای خود محفوظ داشته است.
2- دکتر یوسف مولایی، مدیر گروه روابط بین الملل دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران در یک تقسیم بندی که ثبت به قراردادهای ایران و روسیه از قرن 18 به بعد دارد و مقاله طولانی او در شماره 2102 مورخ 31 فروردین 81 روزنامه ایران منتشر شده معتقد است، ایران تا قبل از معاهده گلستان تقریبا حاکمیت انحصاری بر دریا اعمال می کرد؛ اما با قرارداد گلستان سلطه انحصاری خود بر دریای خزررا از دست داد. با این وجود حق کشتیرانی مشترک بر کل دریای خزربرای ایران و روسیه به رسمیت شناخته شد.
3- بعضی گفته اند عهدنامه 1921 بر حقوق مساوی طرفین با تصریح برای کشتیرانی تاکید کرده است و نمایانگر تساوی در سایر زمینه ها نیست. پاسخ این است که این تصریح منحصر به کشتیرانی نیست، بلکه هر کجا که قبلا حقوقی از ایران تضییع شده، عهدنامه صراحتا بر حقوق مساوی تاکید کرده است؛ مثلا در فصل شانزدهم درخصوص ابطال قضاوت کنسول ها تصریح می کند: «اتباع روسیه ساکن ایران و همچنین اتباع ایران ساکن روسیه، از تاریخ امضای این معاهده دارای حقوق مساوی با سکنه محلی بوده و محکوم قوانین مملکت متوقف فیها خواهند بود.» و یا در فصل سوم آمده است که «طرفین با حقوق مساوی از رودخانه اترک و سایر رودخانه ها و آب های سرحدی بهره مند خواهند شد. به علاوه برای موارد صریح در فصل دوازدهم نیز تصریح می شود علاوه بر آنچه در فصول 9و 10 ذکر شده، سایر امتیازها که دولت سابق تزاری عنفا برای خود و اتباع خود از دولت ایران گرفته بود، از درجه اعتبار ساقط می شود. نتیجه آن که قرارداد 1921 که راه را برای انقضای قراردادهای بعدی به خصوص قرارداد بازرگانی؟؟؟؟؟؟ 1940 هموار ساخته، دقیقا آغاز مجددی بر نگرش حقوقی به دریای خزر براساس حقوق متساوی دو کشور دارای دریاست و در حقیقت بازگسستی به رژیم قبل از عهدنامه گلستان و ترکمانچای است.
4- در تاریخ 5 فروردین 1319 شمسی این قرارداد در تهران امضا شد. همان گونه که گفته شد، این قرارداد دیدگاه های کلی ایران و اتحاد شووری را براساس اصل تساوی حقوق در این دریاارائه داده و حق کشتیرانی آزاد را برای طرفین در تمامی نقاط دریاچه مورد تاکید قرار داده است. همچنین اصل برابری رفتار و شرایط یکسان در تمامی زمینه ها اعم از تردد کشتی ها، پذیرش در بنادر، اخذ عوارض، حق کایوتاژ و بهره مندی از مزایای دیگر را برای کشتی های طرفین رعایت کرده است. طرفین هم موافقت کرده اند در تمامی نقاط دریاچه به جز کشتی های متعلق به ایران یا اتحاد جماهیر شوروی یا به اتباع و دستگاه های بازرگانی و حمل و نقل کشوری یکی از طرفین دو معاهده که زیر پرچم ایران یا پرچم اتحاد جماهیر شوروی سیر می کند، کشتی دیگری نمی تواند تردد کند.
5- در مورد اصل تساوی دو کشور در دریای مازندران، می توان به نامه شماره 1787 سال 1919 کمیسر ملی امور خارجه روسیه به رئیس الوزرای وقت ایران هم استناد کرد. در این نامه آمده است: «در تکمیل اصول مندرجه در این مراسله مبنی بر امضای ابدی تمام عهد و قراردادهایی که دولت روسیه عنفا به ایران تحمیل کرده یا این که با اصل استقلال و مصونیت ایران مخالفت داشته یا آزادی در ترقی و انجام منظور ملت ایران را در اراضی متفرقه و دریاهای مجاوره خود محدود، کاملا حاضر است برای انعقاد عهود جدیده داخل مذاکره شود.»
با همین دیدگاه در مراسله فوق بود که در فصل یازدهم عهدنامه 1921 آمده طرفین رضایت می دهند از زمان امضای این معاهده هر دو به طور مساوی حق کشتیرانی آزاد را در زیر پرچم های خود در دریای خزر داشته باشند. حال این سوال مطرح می شود که ایران به استناد کدام حق این چنین رضایت می دهد در حالی که در عهدنامه گلستان و ترکمانچای حقوقی برای ایران متصور نیست؟ مسلم است این حق به رژیم حقوقی حاکم بر دریاچه قبل از دو عهدنامه برمی گردد.
6- در این رابطه کمیسر ملی امور خارجه اتحاد جماهیر شوروی در تاریخ اول اکتبر 1927 سندی نوشهت و در قسمتی از آن سند آمده: «... همچنین دولت جماهیر شوروی از دولت ایران خواهش می کند منفعت مشترک را که بر خزر منحصرا دریای ایران و شوروی باشد، در نظر گرفته و...»
