جنگ خزانه‌داری، استراتژی جدید آمریکا
«خوان زارات» رئیس اندیشکده «مطالعات استراتژیک و بین‌المللی» در واشنگتن دی‌سی و مشاور امنیت ملی «جرج دبلیو‌بوش» در زمینه مبارزه با تروریسم در کتابی با عنوان «عصیان جنگ خزانه‌داری در عصر جدید» به بررسی سیاست‌های آمریکادر «جنگ پنهان مالی» علیه کشورهایی پرداخته‌است که از زاویه دید جهانی به‌عنوان حامیان تروریسم در جهان شناخته می‌شوند. مطالعه این کتاب از آنجا حائز اهمیت است که زارات به‌عنوان یکی از طراحان استراتژی مبارزه با تروریسم در آمریکا، در کتاب خود بارها به ابزار مورد استفاده سیاست‌گذاران آمریکایی برای اعمال فشار بر ایران پرداخته‌است. به گفته زارات این کتاب در واقع داستان شکل‌گیری استراتژی جدیدی در امنیت ملی آمریکا است که پس از حادثه 11 سپتامبر، باعث تغییر رویکرد آمریکا در قبال «به گوشه‌رینگ راندن تروریسم» شده‌است. به عقیده «زارات»، دو دهه گذشته شاهد گسترش استفاده آمریکا از سلاح‌های مالی به شکلی بی‌سابقه، برای منزوی کردن کشورهایی مانند ایران، عراق و سوریه بوده‌است. سیاستمداران آمریکایی پس از تحریم تجاری عراق به این نتیجه رسیدند که تحریم نفتی و تجاری کشورهای هدف، نیاز به یک راه حل متمم دارد. راه‌حلی که از یکسو عواقب تحریم‌ها را نه متوجه یک کشور که بر فعالیت گروه‌های مخرب متمرکز کند و از سوی دیگر باعث ایجاد مکانیزم خودتحریمی در کشورهایی شود که در مبارزه با تروریسم با جامعه جهانی همکاری نمی‌کنند؛ به همین واسطه «جنگ پنهان خزانه‌داری» به‌عنوان ابزار تکمیل‌کننده تحریم‌ها در دستورکار سیاست‌گذاران آمریکایی قرار گرفته‌است.
سلاح تحریم‌ها قرن‌ها پیش از میلاد مسیح برای نخستین‌بار از سوی سیاست گذاران یونانی در جنگ با «اسپارتا» مورد استفاده قرار گرفت. پس از جنگ‌جهانی اول کشورهای مختلف تصمیم گرفتند تا با تشکیل «جامعه‌ملل» و اعمال تحریم‌های چندجانبه از این ابزار برای جلوگیری از ایجاد جنگی دوباره استفاده کنند. اما وقوع جنگ‌جهانی دوم نشان داد که این ابزار برای کارآیی به سیاست‌های مکمل احتیاج دارد. به این ترتیب به تدریج سیاست متمم‌های جدیدی به قوانین تحریمی اضافه شد که یکی از جدیدترین و اثرگذارترین این ابزارهای مکمل ایجاد تنگنای مالی در کشورهای تحت‌تحریم است. اگرچه آمریکا پیش‌تر و در مواردی مانند تحریم برخی از کشورهای شرق اروپا از تحریم مالی به‌عنوان ابزاری مکمل استفاده کرده بود اما پس از حادثه 11 سپتامبر انقلابی در جنگ مالی آمریکا علیه سایر کشورها اتفاق افتاد. گسترش کمپین‌های مبارزه با تروریسم و فعالیت‌های مجرمانه و گسترش ابزارهای مالی شفاف برای رصد معاملات، بستر لازم را برای سیاست‌گذاران آمریکایی فراهم می‌کرد. همگرایی ایجادشده بین کشورهای مختلف در زمینه پولشویی و تامین مالی تروریسم رفته‌رفته منجر به ارائه استانداردها و رویه‌های جدید گزارش‌دهی شد. این ابزار باعث می‌شد تا رفتارهای مشکوک در نهادهای مالی که منجر به تامین مالی فعالیت‌های مجرمانه می‌شدند به تدریج شناسایی شدند. چارچوب جهانی طراحی‌شده درنهایت ریسک تامین مالی فعالیت‌های مجرمانه را به حدی افزایش می‌داد که کمتر نهادی حاضر به پذیرفتن هزینه این کار بود. به این ترتیب بستن شریان‌های تامین مالی رفته‌رفته جایگزین شیوه سنتی تحریم شد. ارتباط مالی تنگاتنگ بازارهای مالی که در بحران مالی سال 2008 به روشنی چهره گشوده بود از یکسو و نقش‌آفرینی آمریکا به‌عنوان قطب نظام مالی جهان این اطمینان را به سیاست‌گذاران آمریکایی می‌داد که می‌توانند از ابزار جدید به جای شیوه مرسوم و کلاسیک تحریم‌ها استفاده‌کنند. اما چه عاملی باعث شد تا ابزار طراحی شده از سوی عده‌ای از مقامات وقت وزارت‌خزانه‌داری آمریکا تا این حد بتواند نه‌تنها حمایت مقامات آمریکایی بلکه همراهی سایر کشورها را جلب کند؟
طراحی سلاح مالی
بر مبنای کتاب خوان زارات، جرقه اصلی طراحی یک سیستم مالی برای به حاشیه راندن تروریسم و فعالیت‌های مجرمانه در سیستم مالی جهانی در سال 2002 زده‌شد. طی آن دوران آمریکا در افغانستان به دنبال استقرار دولتی برای محدودسازی قدرت مانور گروه‌های تروریستی در این کشور بود. مقامات آمریکایی در پاکستان نیز به دنبال یافتن راه‌حلی برای بستن شریان‌های تامین مالی تروریسم بودند. بر مبنای کتاب جنگ خزانه‌داری، مقامات آمریکا و در راس آنها هیاتی چند نفره در وزارت خزانه‌داری آمریکا درصدد بودند تا در اجلاس سران کشورهای جی 20 از طرح جدید آمریکا برای مسدودسازی شریان‌های مالی تروریسم پرده بردارند. پس از حادثه یازده سپتامبر طرح مبارزه علیه تامین مالی تروریسم در دولت بوش به تصویب رسیده بود، طرحی که به گفته بوش به دنبال آن بود تا از تکرار خاطره تلخ حادثه یازده سپتامبر جلوگیری کند. به خصوص اینکه اسنادی که بعدتر به دست آمد نشان می‌داد که «القاعده» از میانه دهه 1990 میلیون‌ها دلار از طریق سیستم مالی مرسوم و در برخی از موارد در قالب حساب‌های رسمی به نام اشخاص در آمریکا صرف تامین مالی این پروژه شرورانه کرده بود.
به این ترتیب در گام نخست حساب مظنونان همکاری در این حادثه تروریستی بلوکه شد. ابزار معرفی‌شده این توانایی را داشت که علاوه بر محدودسازی توان مالی گروه‌های تروریستی، همکاران احتمالی این پروژه‌های مخرب را که نقاب‌پوش به دنبال پولشویی و انتقال پول به این گروه‌ها بودند، شناسایی شود. با این وجود در زمان طراحی این طرح این نگرانی وجود داشت که برخی از شرکت‌ها به اشتباه یا از روی سهو در شمول محدودیت‌های مالی تحمیل شده بر شرکت‌های «همکار در زمینه تروریسم» قرار گرفته باشند. بنابراین سلاح مالی طراحی شده باید دوربین دقیقی برای شناسایی فعالیت‌های مجرمانه می‌داشت.
آمریکا برای دستیابی به چنین هدفی به یک همگرایی جهانی و همکاری بین‌المللی برای ایجاد سیستم مالی ردیابی و محدودسازی فعالیت‌های مجرمانه نیاز داشت. به این ترتیب آمریکا در نظر داشت که کارگروه اقدام مالی علیه تروریسم (موسوم به FATF) را که در سال 1989 در اجلاس هفت کشور صنعتی در پاریس شروع به کار کرده بود را در پاسخ به حملات یازده سپتامبر فعالتر، همگراتر و در نتیجه استانداردهای لازم برای نظارت بر فعالیت‌های دارای احتمال مجرمانه بودن را ایجاد کند. برگزاری نشست FATF در اکتبر سال 2002 این فرصت را به سیاست‌گذاران آمریکایی داد تا اعضای کارگروه مقابله با تامین مالی تروریسم را در زمینه قانونگذاری برای قطع جریان مالی حامی تروریسم در دنیا با خود همراه کند. نتیجه هم‌فکری کشورهای دنیا در این نشست ارائه توصیه هشت‌گانه (که بعدتر و با اضافه شدن یک بند در سال 2009 به توصیه‌های نه‌گانه مبارزه با تروریسم معروف شد) بود که از کشورهای عضو می‌خواست قوانین خود را به منظور نظارت هرچه بیشتر بر فعالیت‌های مالی در زمینه تروریسم به‌روزرسانی کنند.
وزارت خزانه‌داری آمریکا اقتصاددان معروف «ریچارد تیلور» را که هم از شهرت علمی کافی برخوردار بود و هم نظراتش در کشورهای مختلف دارای اعتبار بود را به‌عنوان هماهنگ‌کننده در امور به‌روزرسانی قوانین ضد تروریسم در نهادهای بین‌المللی منسوب کرد. به این ترتیب تیلور «پایتخت به پایتخت» برنامه به روزرسانی چارچوب قانونی مبارزه با تروریسم در کشورهای مختلف را پیش برد. البته آمریکا تنها آغاز‌کننده این جریان بود و شکل نهایی این قوانین حاصل تجربیات کشورهای مختلف در مقابله با مجرمان و تامین مالی فعالیت‌های غیرقانونی (برای مثال مافیا در ایتالیا) بود. قوانینی که به دستگاه قضایی و سیاست‌گذار پولی در کشورهای مختلف قدرت مانور بیشتری برای قانونگذاری در زمینه مبارزه با تروریسم می‌داد. شیوه تدوین این قوانین به خوبی نشان می‌دهد که در فرآیند جنگ مالی استفاده از ابزار دیپلماسی و تلاش برای جلب حمایت جهانی تا چه حد می‌توانست در دستیابی به اسلحه‌ای قدرتمند در جنگ مالی با جهان کارساز شود. جنگی که به عقیده زارات به واسطه سلطه پول به مراتب مخرب‌تر از جنگ تسلیحاتی است.
«دفتر کنترل دارایی‌های خارجی» که از زمان تسخیر سفارت آمریکا در ایران اجازه یافته بود 12 میلیارد دلار از اموال ایران را بلوکه کند به‌عنوان قدرتمندترین بخش مالی در دولت آمریکا، نقش غیرقابل انکاری در سیاست‌های آمریکا در قبال «برنامه جامع اقدام مشترک مالی» ایفا می‌کند. از سال 2004 این نهاد از اختیار قضایی برای محکوم‌کردن فعالیت‌های مالی مشکوک نیز برخوردار شد. نکته جالب توجه این است که به نظر می‌رسد در جلسات اخیر این کارگروه در رابطه با ایران، نمایندگان این دفتر تمایل داشتند کماکان ایران را در لیست سیاه حفظ کنند. هدفی که البته اکثریت را با آمریکا و اسرائیل همراه کند و ایران را بار دیگر در سیبل جنگ خزانه‌داری آمریکا قرار دهد.
همگرایی برای به حاشیه راندن ترور و جرم
زارات در فصل دوم کتاب موسوم به «ماهی بادی» به تلاش‌های وزارت خزانه‌داری برای بهینه‌سازی حوزه فعالیت و جایگاه سازمانی نهاد مبارزه با تامین مالی تروریسم در ساختار اجرایی آمریکا پرداخته است. داستانی که نشان می‌دهد آمریکا علاوه بر تلاش برای ایجاد ساختاری جهانروا برای مبارزه با تروریسم تلاش داشت نقش خود را در نظام مالی جهانی تقویت کند، تا جایی که بقیه کشورها در مواردی ناچار باشند از تصمیمات و تحریم‌های مالی کاخ سفید پیروی کند. کارگروه اقدام مالی این اجازه را به کشورهای مختلف می‌داد که این قوانین را بر اساس مختصات بومی خود اما در تناسب با سایر کشورها تنظیم کنند. نقش پررنگ آمریکا در صحنه اقتصادی جهان این فرصت را می‌داد تا از اثرگذاری خود به‌عنوان اهرم فشار سایر کشورها استفاده کند. نمونه‌ای از این اثرگذاری، پذیرش جریمه 100 میلیون دلاری وزارت خزانه‌داری آمریکا برای بانک «یو بی اس» برای همکاری با ایران، لیبی و یوگسلاوی بود که در آن زمان تحت تحریم‌های آمریکا قرار گرفته بودند. بر مبنای کتاب منتشر شده در مسیر ایجاد همگرایی جهانی مهم‌ترین چالش پیش روی خزانه‌داری آمریکا جلب نظر روسیه و چین برای پیوستن به این کنوانسیون جهانی بود. به خصوص روسیه که به واسطه حمایت تسلیحاتی از برخی گروه‌ها، مشارکت دولت در فعالیت‌های مجرمانه، فساد فراگیر و داشتن موضع علیه آمریکا تمایلی به شفاف‌سازی فضای مبادلات مالی خود نداشت.
اما در نهایت پوتین به این نتیجه رسید که پیوستن به این تصمیم برای «آینده روسیه» ضروری است. بنابراین در مذاکرات موسوم به «زارات-زابکوف» روسیه به‌طور رسمی اعلام کرد که به این کارگروه جهانی خواهد پیوست و به این ترتیب گام نخست حذف روسیه از لیست سیاه FATF برداشته شد و چندی بعد روسیه مسوولیت اصلی در زمینه کارگروه منطقه‌ای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در منطقه «اوراسیا» را برعهده گرفت. چین نیز اگرچه در ابتدا نسبت به پیوستن به این کارگروه جهانی بی‌میل بود اما در نهایت در میانه سال 2007 به FATF پیوست. فصل سوم کتاب جنگ خزانه‌داری به بررسی راهکار مشترک کشورها و در راس آنها آمریکا برای ترسیم مرز بین موسسات مالی سالم و «بانک‌های بد» پرداخته است. منظور از بانک بد تمامی موسسات مالی هستند که به نوعی خواسته یا ناخواسته در جریان تامین مالی فعالیت‌های مجرمانه و تروریسم قرار می‌گیرند.
طی سال 2003 آمریکا تمرکز ویژه‌ای بر نظام مالی کشورهای بلاروس، لتونی، قبرس و سوریه داشت. در میان این چهار کشور مساله سوریه کمی پیچیده‌تر به نظر می‌رسید؛ چراکه این کشور حاضر نبود برای از بین رفتن تبعات بند 311 قانون مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، با کشورهای عضو این کارگروه همکاری کند اگرچه سیاستمداران سوری در نهایت حاضر به مذاکره بر سر این مساله شدند اما «عدم تصویب قانون داخلی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم» مانع از پیوستن این کشور به این کارگروه بین‌المللی شد. نکته جالب توجه این است که زارات در کتاب خود اشاره می‌کند که هدف خزانه‌داری آمریکا در این مرحله نه ایجاد جنگ مالی علیه سوریه بلکه تلاش برای ترسیم مرز بین بانک‌های سالم و بانک‌های خرابکار بود.
هدفی که به واسطه همراهی سایر کشورها با آمریکا علاوه بر ترسیم مرز بین بخش سالم و مشکوک نظام مالی جهانی باعث درهم‌تنیدگی بیشتر نظام‌های مالی در کشورهای مختلف شد. این روند در نهایت نظارت بر تامین مالی فعالیت‌های مجرمانه را بیش‌از پیش ممکن می‌کرد. با ورود آمریکا به عراق و تلاش برای ردیابی حدود یک میلیارد دلار پولی که صدام در روزهای پایانی استقرار در راس نظام سیاسی عراق از بانک مرکزی این کشور خارج کرده‌بود و دلارهایی که در قالب برنامه «نفت در برابر غذا» در حساب‌هایی در خارج از عراق انباشته شده بود نیز به نوعی به یک «دوره کارآموزی» برای کارآگاهان مالی تبدیل شد. این تجربه باعث شد تا بعدها روند ردیابی معاملات مالی مشکوک در کشورهای مساله دار (مانند برخی کشورهای جنوب شرق آسیا و آمریکای جنوبی) به چرخه‌ای قابل اصلاح و به دستورالعملی جهانروا تبدیل شود.
درس‌هایی از جنگ خزانه‌داری
زارات در بخش پایانی کتاب خود با عنوان «درس‌هایی از جنگ مالی» به انعکاس برخی تجربیات خود در خلال طراحی استراتژی مبارزه با تروریسم پرداخته‌است. بر این اساس زارات پیش‌بینی کرده‌است که سلاح مالی در آینده ابزاری به مراتب کارآتر از جنگ‌های تسلیحاتی و حملات سایبری خواهد بود. چراکه در چنین شرایطی نه تنها دولت‌ها بلکه شرکت‌های خصوصی نیز تلاش خواهند کرد تا مصادیق تامین مالی تروریسم و فعالیت‌های مجرمانه را شناسایی و آنها را از چرخه مالی رسمی در جهان حذف کنند. مکانیزمی که با توجه به کاهش روزافزون قدرت دولت‌های مرکزی کارآترین آلترناتیو برای استفاده از «قدرت» برای مقابله با «تخلف» است. اگرچه این ابزار ابتدا با هدف مقابله با تروریسم طراحی شد اما تجربیات زارات نشان می‌دهد که تشکیل کارگروه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم که بعدها کمک به اشاعه تسلیحات کشتار جمعی را نیز به خط قرمز خود اضافه کرد، به بسیاری از کشورها کمک کرد تا ضمن کاهش فساد، گروه‌های متخلفی که در خیلی از موارد تحت حمایت دولت‌ها به فعالیت‌های مجرمانه می‌پرداختند به حاشیه رانده‌شوند. سلاح طراحی‌شده در وزارت خزانه‌داری آمریکا که بعدها و در فرآیندی تعاملی به استاندارد مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم تبدیل شد دولت‌ها و بنگاه‌های خصوصی را مجبور به اجرای استانداردهایی می‌کرد که چشم‌پوشی از آنها به معنای خودتحریمی بود. در چنین شرایطی دیگر نیاز نبود تا آمریکا علیه کشورهای مشکوک به مشارکت در فعالیت‌های تروریستی تحریمی اعمال کند، چرا که در حضور این استاندارد بین‌المللی در مکانیزمی خودکار، نظام مالی چنین کشورهایی جایی در اکوسیستم درهم‌تنیده مالی جهان نخواهد داشت.
بررسی کتاب جنگ خزانه‌داری نشان می‌دهد که برخی از اصول به تدریج به یک قاعده جهان‌شمول تبدیل شده‌است. قواعدی که کشورهایی مانند چین، روسیه و هند در عین داشتن اصطکاک با آمریکا آنها را پذیرفته‌اند. تبدیل این اصول به قاعده‌های بین‌المللی باعث شده است کشورهایی که در مقابل اجرای این استانداردهای بین‌المللی مقاومت می‌کنند، وارد تنگه‌ای شوند که از سوی تمامی کشورهای دنیا تحریم شده است چراکه کشوری که وارد لیست سیاه این معاهده بین‌المللی می‌شود اولا راه دور و درازی برای خروج از آن دارد و ثانیا بقیه کشورها خواه ناخواه مجبور به قطع مبادلات مالی خود با کشور حاضر در لیست سیاه خواهند شد. شاهد این ادعا وضعیت بانکی کشور پس از برجام بود. طی این بازه با وجود برداشته شدن موانع سیاسی، جاری نبودن استانداردها و رویه‌های بین‌المللی مانع برقراری روابط بین‌المللی در نظام بانکی کشور شد.
منبع: دنیای اقتصاد
