آزادی از سرمایه‌داری دولتی

امروزه وجود مناسبات رانتی و ژن‌های خوب در فضای مالکیت و مدیریت اقتصاد، بسیاری از صنایع را در تله ناکارآمدی انداخته و مانع حرکت پویای اقتصاد شده است. عاملی که رد پای آن در بسیاری از صنایع دولتی یا خصوصی‌شده به وضوح قابل مشاهده است. بنابراین یکی از مهم‌ترین نسخه‌های هدایت اقتصاد به سمت کارآیی، رهاندن پیکر نحیف صنایع از تسلط مناسبات رانتی است. نسخه‌ای که در تجربه بسیاری از کشورهای دنیا در قالب واگذاری هدفمند صنایع آزموده شده است. تجربه آلمان شرقی درخصوصی‌سازی شاید بزرگ‌ترین نمونه واگذاری در تاریخ اقتصاد جهان باشد. خصوصی‌سازی در این کشور نه تنها سیطره «خانواده‌های نقره‌ای» را بر صنایع مهم اقتصادی برداشت، بلکه اقتصاد آلمان را به نحوی بر ریل توسعه سوار کرد که نتیجه نهایی آن تبدیل اقتصاد آلمان به قدرتمندترین اقتصاد اروپا بود. اما سیاست‌گذار چگونه خصوصی‌سازی را پیاده‌سازی کرد؟

گذار به آن سوی دیوار

بی‌گمان تجربه خصوصی‌سازی آلمان شرقی در آخرین دهه قرن گذشته یکی از بزرگ‌ترین اتفاقاتی بوده که وجوب گذار از یک اقتصاد «متمرکز» به سمت اقتصاد «نامتمرکز» را روایت می‌کند. تجربه خصوصی‌سازی در این کشور از دو جهت منحصر‌به‌فرد است: اول اینکه خصوصی‌سازی در این کشور دو سیستم اقتصادی را در دو سوی مقابل همدیگر قرار می‌دهد و گذار از یک سیستم به سیستم دیگر را روایت می‌کند. نکته دوم جریان عملی‌سازی خصوصی‌سازی است که در عین موفقیت، توام با چالش‌ها و اختلاف‌نظرهای قابل توجهی بوده است. سیطره نظام اقتصادی «متمرکز و مبتنی بر دولت» در سمت شرقی دیوار برلین و حرکت اقتصاد غرب دیوار به سمت نظام «نامتمرکز و مبتنی بر بازار»، هجمه کارگران، محققان و متخصصان شرقی به آن سوی دیوار را به همراه داشت. کارگرانی که در دل نظام اقتصادی به دنبال جست‌وجوی رفاه مطلوب خود بودند. تجربه نظام اقتصادی دووجهی در دو سمت دیوار برلین گواه این حقیقت است که فرجام کار دوگانگی‌های اقتصاد، تسلط کارآیی بر ناکارآیی است؛ اگر چه این دگردیسی مستلزم گذر زمان و بلوغ بینش فکری سیاست‌گذار است اما نقطه پایان آن قطعا جایی است که معیشت عمومی در تقابل با خلأهای سیاست‌گذاری سیطره پیدا کند؛ جایی که نیروی بینش اجتماعی، مداخلات هزینه‌زای سیاست‌گذار را بر نمی‌تابد و سیستم لاجرم به سمت چارچوب اصلح حرکت می‌کند. در ابتدای دهه 90، رفاه شهروندان دو بلوک شرق و غرب آلمان قابل قیاس نبود، در شرق استاندارد زندگی پایین بود، درآمد سرانه ناچیز، دستمزدها نامتناسب با مخارج و تولید تحت‌الشعاع مداخلات دولتی قرار گرفته بود؛ در غرب اما اقتصاد سال‌ها مسیر رو به کارآیی را آغاز کرده بود. در نهایت جامعه به این درک رسید که هزینه‌های عظیم گذار را بپذیرد و به سمت سیستم آلترناتیو یعنی نظام مبتنی بر بازار متمایل شود. رویایی که با واگذاری مالکیت‌های دولتی به واقعیت پیوست. بنابراین اولین نکته برجسته خصوصی‌سازی آلمان، گذار از یک نظام به سمت نظام دیگر است. نکته برجسته دیگر خصوصی‌سازی آلمان فرآیند «پیچیده»، «گاه متناقض» و «بحث‌برانگیز» پیاده‌سازی واگذاری‌ها بود. پیچیده از این جهت که سیاست‌گذار در شرق آلمان با انبوهی از شرکت‌ها، کارگران و نهادهای دولتی مواجه بود که در صورت خصوصی‌سازی نه مالکیت بخشی از اقتصاد بلکه مالکیت کل اقتصاد را باید تغییر می‌داد. تناقض از این جهت که متولی خصوصی‌سازی نهادی دولتی بود که از یک طرف باید ملاحظات اجتماعی را هدف‌گذاری می‌کرد و از طرف دیگر تنگنای بودجه‌ای دولت را. بحث‌برانگیز نیز از این حیث، که بر خلاف شیوه مزایده، متولی خصوصی‌سازی مبنای واگذاری را نه فروش به بیشترین قیمت بلکه «پایداری صنعت در بلندمدت» قرار داد و برخی اقتصاددانان معتقد بودند این شیوه مذاکره‌ای خصوصی‌سازی را در معرض مناسبات رانتی قرار می‌دهد.

بی‌باکی یا ناچاری؟

سیاست‌گذار هنگام طراحی یک سیاست هزینه‌ها، منافع و مقیاس اثر سیاست را بر اقتصاد ارزیابی می‌کند و در نهایت تصمیم به اتخاذ یا عدم اتخاذ سیاست می‌گیرد. هر چه دامنه یک سیاست شمول بیشتری داشته و بخش بزرگ‌تری از اقتصاد را تحت‌الشعاع قرار دهد، سیاست‌گذار با ریسک بیشتری مواجه بوده و برای اتخاذ آن نیاز به شهامت بیشتری دارد. در سوی مقابل سیاستی که شمول پایینی دارد شاید سیاست‌گذار با ملاحظات کمتری تصمیم به اتخاذ آن سیاست بگیرد. واگذاری در آلمان شرقی نمونه یکی از سیاست‌گذاری‌های اقتصادی است که دامنه اثر آن لاجرم کل اقتصاد، صنایع، اشتغال، تولید و رفاه شهروندان این کشور را متاثر می‌ساخت. در سال 1991 در مجموع در کل دنیا تعداد 6842 واحد اقتصادی به بخش خصوصی واگذار شد که از این تعداد 4500 واحد آن تنها در سوی شرقی دیوار برلین اتفاق افتاد؛ به این معنی که در این سال حدود 66 درصد از کل خصوصی‌سازی‌های دنیا در نصف اقتصاد آلمان اتفاق افتاده است. در مجموع در 4 سال ابتدایی آغاز خصوصی‌سازی در آلمان شرقی، تعداد 12162 شرکت از بخش دولتی به بخش خصوصی به ارزشی حدود 520 میلیارد مارک آلمان غربی واگذار شد؛ از این مقدار حدود 855 شرکت به بخش خارجی واگذار شد. بنابراین سیاست‌گذار آلمان قبل از واگذاری، با تصمیمی مواجه بود که معیشت و اشتغال میلیون‌ها نیروی کار را تحت تاثیر قرار می‌داد و تغییر ترکیب مالکیت هزاران شرکت را به همراه داشت؛ هم باید قیمت واگذاری را به منظور ملاحظات بودجه‌ای خود مدیریت می‌کرد و هم باید مراقب مناسبات رانتی در جریان تغییر مالکیت اقتصاد می‌بود؛ هم لازم بود شوک تولید بعد از تغییر مالکیت را مدیریت کند و هم نظام اقتصادی را از سیستم متمرکز به سمت سیستم نامتمرکز در بازه زمانی محدود تغییر می‌داد. به دلیل این شمولیت فراگیر، برخی تصمیم واگذاری‌ها را در آلمان شرقی ناشی از بی‌باکی سیاست‌گذار تلقی می‌کنند و برخی دیگر آن را به ناچاری سیاست‌گذار نسبت می‌دهند؛ گروه اول استدلال می‌کنند که محرک سیاست‌گذار صلاحدید و برنامه‌ریزی جامع او بود و گروه دوم استدلال می‌کردند فشار معیشتی شرق دیوار برلین سیاست‌گذار را ناچار به واگذاری کرد. فارغ از نوع محرک واگذاری، تجربه آلمان شرقی می‌تواند به‌عنوان الگویی از سیاست‌گذاری باشد که سرمایه انسانی در آن نقش بی‌بدیلی بازی می‌کند.

اقتصاد در دست‌های «تروی‌هند»

هنگامی که در اقتصادهای درحال توسعه از خصوصی‌سازی صحبت می‌شود تن خیرخواهان اجتماعی از اینکه مبادا تغییر مالکیت صنایع در معرض مناسبات رانتی قرار گیرد، به لرزه می‌افتد. خیرخواهان نیمه شرقی آلمان نیز از این نگرانی مستثنی نبودند. اما در نهایت «تروی‌هند» دولتی را تاسیس کردند و افسار خصوصی‌سازی را به دست آن دادند. قصه «تروی‌هند» قصه یک خصوصی‌سازی معمولی نیست، قصه بزرگ‌ترین و پرچالش‌ترین خصوصی‌سازی تاریخ اقتصاد دنیاست. خصوصی‌سازی‌ که در جریان آن یک نهاد دولتی تاسیس می‌شود، تیشه به ریشه‌های مبسوط و پریشان دولت در دل صنایع اقتصادی می‌زند تا رفاه نسل‌های بعدی شهروندان را تضمین کند. اینجاست که نقش سرمایه‌های انسانی و خیرخواهان اجتماعی جلوه‌گر می‌شود،خصوصی‌سازی از تله‌های رانتی عبور می‌کند و نتیجه بلندمدت آن برد اجتماعی و تبدیل اقتصاد شکسته آلمان به قدرتمندترین اقتصاد اروپا است. «تروی‌هند» یک شرکت کاملا دولتی است که در ماه مارس 1990 تنها با هدف خصوصی‌سازی تاسیس می‌شود، خصوصی‌سازی را تکمیل می‌کند و سرانجام در ژانویه 2003 پس از تکمیل پازل خصوصی‌سازی، طی یک اقدام نمادین خود را منحل می‌کند و ساختمان مرکزی خود را به نشانه فرجام اقتصاد دولتی به حراج می‌گذارد. تروی‌هند یک شرکت کاملا دولتی بود که از وزارت اقتصاد این کشور فرمان می‌گرفت و به سازمان حسابرسی آلمان پاسخگو بود. این متولی خصوصی‌سازی از هیات امنای 24 عضوی شامل استانداران ایالت‌های شرقی، نمایندگان اتحادیه‌های کارگری، نماینده‌های دولت فدرال و چندفعال اقتصادی اروپایی تشکیل شده بود. در زیرمجموعه تروی‌هند در مجموع حدود 5 میلیون نیروی کار وجود داشت.

چالش‌های تروی‌هند

تروی‌هند به‌منظور خصوصی‌سازی و واگذاری اقتصاد دولتی آلمان شرقی با 2 چالش اصلی «مقاومت خانواده‌های صاحب نفوذ در برابر خصوصی‌سازی» و «جهت‌دهی خصوصی‌سازی به سمت مناسبات رانتی» مواجه بود که ریسک واگذاری را برای این شرکت دولتی به میزان قابل توجهی افزایش داده بود. فرآیند خصوصی‌سازی در آلمان با مقاومت دو گروه «اشراف موروثی» و «خانواده‌های نقره‌ای» مواجه بود. صنایع اقتصاد آلمان شرقی قبل از شروع واگذاری، تا دهه‌ها در دست افراد و خانواده‌های خاصی بود که به دو دلیل در مقابل واگذاری مقاومت می‌کردند؛ بخشی از خانواده‌ها که در زمره گروه «اشرافیت موروثی» قرار می‌گرفتند به این دلیل که رفاه و مزیت آن‌ها در گرو مالکیت دولتی بود نمی‌خواستند با واگذاری به بخش خصوصی‌ رابطه در هم تنیده خود با صنایع آلمان شرقی را از دست دهند. به عبارت دیگر، این خانواده‌ها تملک خود در صنایع را از نسل‌های قبلی خود به ارث برده بودند و روی بسیاری از صنایع در معرض واگذاری سایه افکنده بودند. گروه دوم خانواده‌هایی بودند که اگر چه در قالب اشرافیت موروثی قرار نمی‌گرفتند اما سیطره خود بر صنایع آلمان را به دلیل روابط چند دهه‌ای که در دل مناسبات دولتی ایجاد کرده بودند، به دست آوردند. به عبارت دیگر، این خانواده‌ها از دهه‌ها پیش با اتکا به موقعیت دولتی خود، فروش و معاملات شرکت‌های دولتی را همواره جهت داده بودند و معیشت آن‌ها با صنایع گره خورده بود؛ به همین دلیل تروی‌هند در بدو واگذاری با موج عظیمی از مقاومت خانواده‌هایی روبه‌رو بود که نگران رفاه بلندمدت خود بودند. دومین نگرانی تروی‌هند این بود که سیطره این خانواده‌ها بر صنایع این خطر را به همراه داشت که فرآیند واگذاری به سمت و سو‌های رانتی جهت داده شود و مالکیت دولتی در عوض بخش خصوصی به دست خانوارهای نقره‌ای بیفتد.

تروی‌هند بر سر دو راهی

انتخاب روش خصوصی‌سازی مهم‌ترین سوالی بود که تروی‌هند قبل از خصوصی‌سازی با آن مواجه بود. این هلدینگ دولتی مجبور بود بین دو مکانیزم «حراج» و «مذاکره» یکی را انتخاب کند؛ دو مکانیزمی که هر کدام پیامدهای متفاوتی برای اقتصاد به همراه داشت و انتخاب آن‌ها بستگی به این داشت که تروی‌هند رفاه چه قشری از جامعه را هدف‌گذاری می‌کند. در مکانیزم حراج، دولت صنایع تحت مالکیت خود را به بالاترین قیمت واگذار می‌کند و بیشترین رفاه متوجه بودجه دولت می‌شود؛ بالطبع در این روش آینده صنعت، رفاه کارگران و سهامداران مبهم می‌ماند. در سوی مقابل، در فرآیند مذاکره، تروی‌هند شرایط و برنامه‌های متقاضیان بالقوه را بررسی و متقاضی را انتخاب می‌کرد که آینده صنعت، اشتغال کارگران و سرمایه‌گذاری پایداری در تولید را تضمین کند. بنابراین در این روش دولت از منافع حداکثری خصوصی‌سازی عقب‌نشینی می‌کند تا رفاه کارگران و شرایط بلندمدت صنعت تا حدودی تضمین ‌شود. قبل از خصوصی‌سازی، تروی‌هند بر سر دوراهی «رفاه بودجه‌ای» و «رفاه اجتماعی» قرار داشت و باید یکی را انتخاب می‌کرد. در نهایت این هلدینگ موقت دولتی رفاه اجتماعی را بر رفاه بودجه‌ای ترجیح داد و مکانیزم مذاکره را انتخاب کرد. البته این تصمیم تروی‌هند با موجی از انتقادات کارشناسان مواجه شد. استدلال کارشناسان این بود که در فرآیند مذاکره رسوخ مناسبات رانتی و واگذاری‌های انحرافی اجتناب ناپذیر است. اما توجیه «تروی‌هند» این بود که دامنه خصوصی‌سازی در آلمان شرقی تمام ابعاد اقتصاد این کشور را فرا می‌گیرد؛ بنابراین نمی‌توان کل اقتصاد را بدون ملاحظه زنده ماندن صنایع بعد از تغییر مالکیت واگذار کرد.

مکانیزم عمل تروی‌هند

در فرآیند واگذاری، تروی‌هند از فروش به بیشترین قیمت فاصله گرفت و تمرکز عمده خود را روی این اصل قرار داد که شرکت را به متقاضی‌ای واگذار کند که در دل آن رفاه کارگران، منافع سهامداران و پایداری صنعت تضمین شود. به همین دلیل برنامه متقاضیان خرید را وارسی می‌کرد و طی قراردادهای واگذاری دو اصل «تضمین اشتغال» و «سرمایه‌گذاری جدید» را با طرف خریدار مذاکره می‌کرد. به این معنی که بسته به نوع و مقیاس شرکت در معرض واگذاری، متقاضی خرید مجبور بود حجم مشخصی از سرمایه‌گذاری را در طول زمان انجام دهد و بر مبنای توافق، اشتغال مورد نظر را تضمین کند؛ به این طریق نه تنها رفاه کارگران و اشتغال آنها در محدوده امنی قرار می‌گرفت بلکه مالک جدید با توجه به حجم مشخص سرمایه‌گذاری‌های جدید، پایداری بلندمدت فعالیت شرکت را تضمین می‌کرد. به استدلال تروی‌هند، در صورتی که خصوصی‌سازی بدون ملاحظات فعالیت بلندمدت شرکت انجام می‌گرفت، به دلیل اینکه اقتصاد آلمان شرقی قبل از واگذاری در حال فروپاشی بود، موج اعتراض عمومی و خشم کارگران، زمینه را برای تشدید بحران اقتصادی فراهم می‌کرد. البته این استدلال تروی‌هند تا حدودی بعدا به اثبات رسید؛ در مرحله ابتدایی واگذاری موج‌های متفاوتی از اعتراض کارگران شکل گرفت و حتی اولین رئیس تروی‌هند در این مسیر جان خود را از دست داد و در جریان خصوصی‌سازی با ضرب گلوله کشته شد. بعد از آن و با آغاز به کار رئیس جدید؛ که فرآیند خصوصی‌سازی را برای عموم توجیه کرد، شرایط کمی به حالت عادی برگشت. در مجموع در یک دسته‌بندی مکانیزم عمل تروی‌هند در فرآیند خصوصی‌سازی را می‌توان به یک فرآیند 6 مرحله‌ای و پی‌درپی تقسیم کرد: «ارزش‌گذاری و ارزیابی شرکت در معرض واگذاری و بررسی هزینه‌ها و منافع اجتماعی واگذاری»، «تجدید ساختار شرکت»، «تعیین هیات نظارت برای واگذاری شرکت»، «یافتن خریداران بالقوه»، «ارزیابی اهداف و برنامه‌های خریداران»، «انتخاب خریدار مطلوب، اخذ قرارداد و تعیین حجم اشتغال و سرمایه‌گذاری» و نهایتا «مذاکره با سیستم بانکی به منظور تامین مالی شرکت‌های واگذار شده». اعتبار تروی‌هند در سیستم مالی آلمان شرقی به حدی بود که موسسات خارج از دایره مالکیت تروی‌هند با احتمال کمتری موفق به دریافت اعتبار می‌شدند.

گارانتی بقا

مهم‌ترین انتقادی که به فرآیند خصوصی‌سازی در قالب مذاکره وارد می‌شد این بود که تروی‌هند صنایع را در جریان خصوصی‌سازی با قیمت پایین فروخته و نمی‌تواند جلوی روزنه فساد را بگیرد. اما تروی‌هند در پاسخ مهم‌ترین مزیت این روش را «تضمین بقای» صنایع می‌دانست و در فرآیند واگذاری تمامی تلاش خود را در راستای تضمین بقای صنایع قرار می‌داد. در همین راستا، تمامی شرکت‌ها مجبور بودند یک ترازنامه شفاف و یک برنامه تجاری مدون به تروی‌هند ارائه دهند. هدف این بود تا ارزش واقعی شرکت‌ها برای فروش تعیین شود تا تروی‌هند با دقت بیشتری شرکت‌ها را ارزیابی و ارزش‌گذاری کند. تروی‌هند ابتدا تداوم بقای شرکت را در یک بازار ارزیابی می‌کرد. یک تیم 80 نفره متشکل از بزرگ‌ترین مدیران آلمانی را به منظور ارزیابی ترازنامه و تجدید ساختار هر شرکت تشکیل می‌داد تا بقای عملیات شرکت در دو و سه سال آینده و سودآوری آن را تضمین کند. برنامه تجدید ساختار شامل کاهش در استخدام و تغییر در فرآیند تولید و کالاها بود. تیم تروی‌هند درخصوص اینکه آیا شرکت می‌تواند موفقیت‌آمیز تجدیدساختار شود یا نه قضاوت می‌کردند. شرکت‌ها را بسته به درجه مقاومت در بازار، به 6 گروه مختلف تقسیم می‌کردند و برای هر گروه تصمیم‌های مختلفی می‌گرفتند. شرکت‌های در گروه 5 و 6 قابلیت تجدید ساختار را نداشتند و در رسته ورشکسته‌ها قرار می‌گرفتند و به فعالیت‌ خود پایان می‌دادند. برای شرکت‌های در گروه‌های 1 تا 4، تروی‌هند با مذاکرات مختلف از یک طرف به شرکت سوبسید می‌داد و زمینه را برای تامین مالی آن در بازار سرمایه و پول فراهم می‌کرد و از طرف دیگر شرکت‌ها را وادار به تضمین سرمایه‌گذاری جدید و اشتغال می‌کرد. اگر چه این رویه مبتنی بر سوبسید با معضلاتی مواجه بود اما نتیجه نهایی آن پایداری و بقای فعالیت‌ها و نهایتا قدرتمند شدن صنایع در آلمان شرقی شد.

سیطره مالکیت دولتی در صنایع و اقتصاد ایران، خود در بحران‌های اقتصادی هم نقش علت را بازی کرده و هم نقش معلول را. به‌طوری که از یک طرف، مالکیت دولتی فرصت رشد و کارآیی را از صنایع می‌گیرد و اقتصاد را در تله ناکارآیی قرار می‌دهد؛ که این خود از علل بحران است. از طرف دیگر، سیطره مالکیت دولتی بر صنایع، سرعت ‌برون‌رفت اقتصاد از دوره‌های بحرانی را کاهش می‌دهد چرا که در یک فضای مالکیت دولتی، سیستم به اندازه کافی انگیزه خروج از ناکارآیی را ندارد. بنابراین یکی از مهم‌ترین اولویت‌های اقتصاد ایران فرار از تله ناکارآیی دولتی است. اگر چه این راه‌حل در دهه‌های قبل آزموده شد؛ اما در فرآیند اجرا به حدی از مسیر هدفمند منحرف شد که نمود آن را امروزه در صدای اعتراض کارگران برخی صنایع قبلا خصوصی‌شده می‌توان یافت. اگر اقتصاد بخواهد مسیر رشد پایدار و درون‌زا را در پیش بگیرد، لازم است از تجربه کشورهای موفق درس گرفته و در عوض مناسبات رانتی، «رفاه اجتماعی بلندمدت» را زیربنای سیاست‌گذاری قرار دهد. اگر این اتفاق بیفتد، امید می‌رود صنایع خسته اقتصاد ایران مسیری مشابه آلمان شرقی را طی کنند و مزیت‌های اقتصاد به حرکت درآیند. اما هر چه این فرآیند مغفول ماند یا به تعویق افتد، زیان آن در دل رفاه اجتماعی رسوخ می‌کند.