نقطه هدف بودجه عمرانی

در این تقسیم‌بندی، سهم دارایی‌های سرمایه‌ای ملی، 2/ 50 درصد، استانی 3/ 18 درصد و متفرقه از کل معادل 5/ 31 درصد اعلام شده است. بر اساس آمارهای اعلام شده در این گزارش در سال‌های 1376 تا 1398 نسبت عملکرد اعتبارات عمرانی به اعتبارات هزینه‌ای به رغم نوسانی بودن، در مجموع سیر نزولی داشته است به نحوی که از 45 درصد در سال 1376 به رقم 14 درصد در سال 1398 رسیده است. این موضوع نشان می‌دهد که به تدریج سهم عمده‌ای از منابع بودجه عمومی دولت صرف امور هزینه‌ای شده و سهم اعتبارات عمرانی کاهش یافته است. نکته جالب دیگر این است که تعداد 322 طرح عمرانی در جداول 15، 19 و 20 لایحه بودجه سال 1399 درج شده است که عملا هیچ اطلاعاتی از زمان‌بندی و هزینه اجرای آنها در دست نیست و این امر امکان نظارت بر اجرای این طرح‌ها را با مشکل مواجه خواهد کرد. برای این طرح‌ها تنها اعتباری معادل 110 میلیارد تومان در سال 1399 در نظر گرفته شده است. این گزارش در بخش دیگری عنوان می‌کند برای سال‌های 1376 تا 1398 به‌طور میانگین حدود 66 درصد از اعتبارات عمرانی تحقق یافته است. این در حالی است که درصد تحقق اعتبارات هزینه‌ای به‌طور متوسط 93 درصد بوده است. بر اساس این گزارش در سال 1398 به ازای هر 10 واحد اعتبار هزینه‌ای تنها 4/ 1 واحد اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخت خواهد شد. بر اساس آمارهای این گزارش در سال 99، تنها چهار پروژه جدید عمرانی تعریف شده است. همچنین اعتبار طرح‌های جدید به کمترین مقدار طی یک دهه اخیر رسیده است.

ناکارآ بودن مدل مشارکتی

بخش قابل توجهی از این گزارش، به بررسی ناکارآ بودن مدل مشارکتی بخش عمومی و خصوصی پرداخته است. این گزارش عنوان می‌کند که از نیمه دوم سال 1394 تا انتهای سال 1396 به میزان 45 هزار میلیارد تومان سرمایه بخش خصوصی وارد حوزه واگذاری طرح‌های عمرانی شده است. این در حالی است که برای سال 1397، تنها 4 هزار میلیارد تومان سرمایه بخش خصوصی جذب شده است و این میزان از ابتدای سال 1398 تاکنون عملکرد نداشته است. به رغم ایجاد ظرفیت‌های قانونی، تسهیل‌گر امر مشارکت عمومی-خصوصی در سال‌های 1397 و 1398، کاهش قابل ملاحظه‌ای در واگذاری پروژه‌های تملک دارایی سرمایه‌ای به چشم می‌خورد که طبیعتا بخشی از آن تحت تاثیر شرایط اقتصاد کلان کشور است. بررسی تجربیات جهانی در زمینه مشارکت عمومی-خصوصی این واقعیت را نشان می‌دهد که دولت‌ها هنگام مواجهه با کاهش منابع عمومی، به سمت مشارکت عمومی - خصوصی می‌روند و منابع جذب شده از بخش خصوصی در حوزه زیرساخت، عدم کاهش سرعت توسعه زیرساخت کشور، در زمان مواجهه با تنگنای مالی دولت‌ها را ضمانت می‌کند. دولت زمینه‌های لازم برای استفاده از ظرفیت جذب سرمایه بخش خصوصی در سال‌های 1397 و 1398 را فراهم نکرده است. علاوه بر ملاحظاتی ناظر به پایش تعهدات قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی، مسائل ناظر بر فرآیند واگذاری پروژه‌ها و عدم شفافیت آن و مشکلات تامین مالی این قراردادها از عمده چالش‌هایی است که سبب کاهش انگیزه بخش خصوصی برای مشارکت در این گونه پروژه‌ها شده است. مشارکت عمومی- خصوصی سازوکاری است که در آن بخش عمومی به منظور تامین خدمات زیرساختی (اعم از آب، فاضلاب، برق، گاز، راه، راه‌آهن، فرودگاه) از ظرفیت‌های بخش خصوصی اعم از دانش، تجربه، منابع مالی و توان فنی و اجرایی استفاده می‌کند. به بیان دیگر، بخش خصوصی به نیابت از دولت در برخی از وظایف و مسوولیت‌های تامین این خدمات نقش‌آفرینی می‌کند.

روند تکمیل تبصره 19

قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 4 اسفند ماه 1393 در مواد متعددی زمینه توسعه مشارکت عمومی و خصوصی را فراهم می‌کند. از نیمه دوم سال 1394 واگذاری طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای آغاز شد و تا پایان سال 1396 تعداد 4131 پروژه ملی و استانی با جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به میزان 45 هزار میلیارد تومان در قالب قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی واگذار شد. از سوی دیگر، به منظور تسهیل در اجرایی کردن ماده 27 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در تبصره 19 قوانین بودجه سنواتی از سال 1396 تاکنون در جهت بهبود و تسریع در امر مشارکت و واگذاری و تامین مالی طرح‌ها تصمیماتی اتخاذ شده است. در تبصره 19 قانون بودجه سال 1396 سازوکار ارائه تسهیلات به سرمایه‌گذار بخش خصوصی از طریق اهرم‌سازی منابع بودجه عمومی در قالب وجوه اداره شده نزد نظام بانکی در نظر گرفته شد. در تبصره 19 قانون بودجه سال 1397 موضوع طرح‌های غیرانتفاعی و غیرخودگردان مورد توجه قرار گرفت و منابع مالی لازم برای گسترش مشارکت از منظر تعهدات دولت در نظر گرفته شد. در تبصره 19 قانون بودجه سال 1398 بهای محصول طرح در قراردادهای مشارکت از شمول تعرفه‌گذاری مندرج در قوانین و مقررات مستثنی و دولت مکلف شد در صورت تعیین قیمت تکلیفی برای بهای محصول طرح، ما‌به‌التفاوت قیمت محصول محاسبه شده بر مبنای الگوی منضم به قرارداد و قیمت تکلفی را از محل منابع پیش‌بینی شده در قانون بودجه پرداخت کند. بر اساس آمارها در سال 1394 تا 1396 که شرایط اقتصاد کلان از ثبات نسبی برخوردار بوده است، 45 هزار میلیارد تومان سرمایه خصوصی وارد حوزه طرح‌های عمرانی شده، اما در سال 1397 و 1398 که دولت با تنگنای مالی مواجه شده است، نتوانسته زمینه‌های لازم برای استفاده از ظرفیت جذب سرمایه بخش خصوصی را فراهم کند و تنها 4 هزار میلیارد تومان سرمایه بخش خصوصی در سال 1397 جذب شده است و در سال 1398 نیز تاکنون عملکردی نداشته است. با توجه به اینکه حجم انبوه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و عدم تکافوی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، چند سالی است که دولت به منظور رفع وضعیت بحرانی طرح‌های عمرانی سعی در بهره‌برداری از روش مشارکت عمومی- خصوصی دارد. در سال‌های اخیر تبصره 19 به این موضوع اشاره دارد. ابعاد و گستردگی و موانع و خلأهای قانونی موجود در این روش از اجرای طرح‌های عمرانی نیازمند قانون مستقل برای تحقق امر مشارکت عمومی و خصوصی است. عملکرد تبصره 19 در سال‌های قبل نیز موید این امر است. بر این اساس در سال گذشته لایحه مشارکت عمومی-خصوصی توسط دولت به مجلس تقدیم شد و در جلسات متعدد با حضور کارشناسان، ابهامات آن مورد بررسی قرار گرفته است. با توجه به زمانبر بودن تصویب این لایحه و به منظور تسهیل در امر مشارکت برخی از نکات اصلاحی لایحه مشارکت در تبصره 19 لایحه بودجه سال 1399 لحاظ شده است.

نخست اینکه فرآیند اجرایی مشارکت عمومی-خصوصی برای طرح‌های ملی و ملی استانی شده می‌تواند بر عهده استاندار مشروط به استقرار موقعیت جغرافیایی طرح در یک استان باشد. به منظور اجرایی شدن تبصره مذکور، برای 264 طرح درج شده در قسمت دوم پیوست شماره یک لایحه اعتباری 1/ 4 هزار میلیارد تومانی در نظر گرفته شده است. با توجه به مفاد این تبصره 10 درصد از اعتبارات عمرانی لایحه نیز در ردیف مشخصی قرار خواهد گرفت، تا در صورت انعقاد قرارداد با بخش خصوصی به طرح‌های تعیین‌شده تعلق گیرد. میزان و چگونگی تخصیص این اعتبار برای طرح‌هایی که با بخش خصوصی قرارداد منعقد کرده‌اند، مشخص نیست. بنابراین در گام نخست باید نحوه تخصیص 10 درصد اعتبارات طرح‌های عمرانی برای طرح‌های قابل مشارکت با بخش خصوصی شفاف شود. سازمان برنامه و بودجه موظف است به منظور ارتقای شفافیت، اطلاعات تمام طرح‌های عمرانی، ملی و استانی، امتیازات در نظر گرفته شده برای طرف خصوصی، الگوی مالی توافق شده در قرارداد مشارکت به همراه مطالعات امکان‌سنجی مشارکت و فرآیند انتخاب طرف خصوصی را از طریق سامانه بازار الکترونیک و به‌صورت برخط انتشار دهد. در این خصوص این گزارش پیشنهاد داده است که در گام اول اجرایی کردن موارد فوق، اطلاعات 264 طرح منتخب برای مشارکت با بخش خصوصی، ظرف سه ماه پس از ابلاغ بودجه در سامانه مذکور بارگذاری شود.  در این شرایط، کلیه دستگاه‌های اجرایی موظفند تا پایان سال 1399 تمام پروژه‌های نیمه تمام، تکمیل شده و در حال بهره‌برداری خود را با کمک سازمان برنامه و بودجه غربالگری و پروژه‌های قابل مشارکت را شناسایی و اولویت‌بندی‌ کرده و در سامانه بازار الکترونیک قرار دهند. در این شرایط بانک‌ها و اشخاص مرتبط می‌توانند در پروژه‌های ذیل این قانون از طریق انواع روش‌های مشارکت عمومی-خصوصی با رعایت مقررات مربوط، به‌طور مستقیم سرمایه‌گذاری کنند. همچنین به منظور کاهش ریسک‌های موجود از جمله تغییرات نرخ ارز پیشنهاد می‌شود، بندهای تشویقی مندرج در لایحه مشارکت، ذیل تبصره 19 لایحه بودجه لحاظ شوند. این موارد شامل حمایت از صادرات محصول، پوشش خطرپذیری نرخ ارز، تعدیل نرخ خرید محصول بر اساس شاخص‌های رسمی توافق‌شده در قرارداد، ایجاد کاربری چندگانه و تاسیسات جانبی اقتصاد با حفظ کاربری پروژه با رعایت سایر مقررات، ترکیب پروژه با پروژه‌های واحدهای تابع دستگاه‌های مرکزی در قالب یک بسته سرمایه‌گذاری با موافقت رئیس دستگاه مرکزی، دیگر مشوق‌های متناسب با نیاز پروژه با پیشنهاد طرف عمومی و تایید بالاترین مقام اجرایی دستگاه مرکزی، ارائه تضمین به‌منظور تامین مالی بخش خصوصی از بازار سرمایه با رعایت قوانین و مقررات عمومی است.