دوئل نافرجام مقررات‌زدایی

نتایج هشت سال تلاش سیاستگذار برای مانع‌‌‌زدایی از تولید و بهبود محیط کسب و کار منتشر شد. بررسی گزارش معاونت اقتصادی وزارت اقتصاد نشان می‌دهد بهبود محیط کسب و کار و تحقق مساله مقررات‌‌‌زدایی گرفتار چهار ابرچالش مختلف است. «ابطال مکرر مصوبات هیات مقررات‌زدایی توسط دیوان عدالت اداری»، «رفتارهای متفاوت در استان‌های مختلف با مصوبات هیات»، «عدم‌تمکین دستگاه‌های اجرایی از مصوبات هیات»‌‌‌ و «وضع قوانین و مقررات متعدد توسط مراجع قانونی مربوط بدون توجه به ضرورت‌‌‌های آن و عدم‌پیش‌بینی آثار وضع آنها بر محیط کسب و کار» مهم‌ترین مواردی هستند که به زمین‌‌‌گیر شدن «هیات مقررات‌‌‌زدایی» در زمینه تحقق اهداف خود منجر شده است. در گزارش‌‌‌های پیشین «دنیای‌اقتصاد» به مشکلات هیات مقررات‌‌‌زدایی در زمینه ضمانت اجرای مصوبات پرداخته شده، اما برخی از این ابرچالش‌‌‌ها تازگی دارند.

برای نمونه تفسیر مخصوص هر استان از مصوبات هیات یا ممانعت دیوان عدالت اداری از مصوباتی که برای مقررات‌‌‌زدایی مفید هستند گویای مسائلی از جمله ضعف در حاکمیت قانون و ناهماهنگی اجزای مختلف دولت در اجرای سیاست‌‌‌های اقتصادی است. به همین منظور وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان مسوول اصلی بهبود محیط کسب و کار در کشور پس از تجزیه و تحلیل کارنامه 8ساله مقررات‌‌‌زدایی، 13توصیه خود را برای بهبود مسیر مقررات‌‌‌زدایی به دولت سیزدهم ارائه کرده است. نتیجه نهایی این 13 اقدام که در بخش‌‌‌های مختلف اداری و اجرایی باید مدنظر قرار گیرند، خروج ایران از جایگاه فریزشده کنونی است که در دهه 90 پیوسته در گزارش‌‌‌های جهانی انجام کسب و کار تکرار شده و به بهبود واقعی جایگاه جهانی کشور در زمینه فضای کسب و کار منجر نشده است. این عدم‌توفیق به‌رغم سه اقدام جدی ایران در حوزه مقررات‌‌‌زدایی در قالب «تاسیس هیات مقررات‌‌‌زدایی»، «ایجاد درگاه ملی مجوزهای G4B» و «ارتقای شاخص‌‌‌های بین‌المللی کسب و کار» بوده است. گزارش معتقد است این اتفاقات زمانی می‌تواند مثمرثمر باشد که عزم واحدی برای بهبود محیط کسب و کار در تمام ارکان اجرایی، قضایی و تقنینی حاکمیت به وجود آید. موضوعی که نتایج این گزارش فعلا تحقق آن را دور از دسترس می‌‌‌داند. به رغم این وضعیت اما علی فیروزی معتقد است ایران با یک رشته اصلاحات اساسی که در سالیان اخیر انجام داده احتمالا در سالیان آتی خواهد توانست به رتبه بهتری در شاخص جهانی انجام کسب و کار (Doing Business) دست پیدا کند. رئیس مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب و کار در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» معتقد است اگر بانک جهانی اصلاحات ایران را که حول دو محور «ایجاد دادگاه‌‌‌های ویژه دعاوی کسب و کار» و «تاسیس پنجره واحد فیزیکی شروع کسب و کار» صورت گرفته، بپذیرد، احتمالا رتبه کشور در شاخص انجام کسب و کار تا محدوده رتبه 100 بهبود خواهد یافت. فیروزی با اشاره به نیاز کشور برای کنار زدن کوهی از مشکلات در زمینه اصلاح محیط کسب و کار اظهار کرد: اینکه تصور کنید ثمربخش بودن یک مرکز یا هیات صرفا باید در قالب صعود رتبه ایران دیده شود، شاید چندان درست نباشد. ما در سالیان اخیر تلاش بسیار زیادی را با هدف ساده‌‌‌سازی و شفاف‌‌‌سازی روند صدور مجوز به انجام رسانده‌‌‌ایم که یک نمونه آن تکمیل و به‌روزرسانی شناسنامه مجوزها بود که در گذشته تنها بین 10 تا 12 درصد مجوزها آن را طی کرده بودند اما امروز حدود 80درصد آنها تکمیل و احصا شده‌‌‌اند. فیروزی دیگر اقدامات مهم مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب و کار در طول 4سال گذشته را «ایجاد ادبیات نوین مقررات‌‌‌زدایی در کشور» و «احصای مقررات مخل کسب و کار» عنوان کرد. فیروزی در ادامه با بیان اینکه گرچه اقدامات وزارت اقتصاد برای بهبود محیط کسب و کار نتایج مثبتی در پی داشته‌‌‌اند، اما با توجه به وجود دو مقوله یعنی تحریم که خود به خود فضای کسب و کار را با اخلال روبه‌رو می‌‌‌سازد و موتور تولید مقرره که پیوسته دستورالعمل و آیین‌‌‌نامه صادر می‌کند، نمی‌توان انتظار بهبود سریع جایگاه جهانی ایران در زمینه بهبود محیط کسب و کار و مانع‌‌‌زدایی از تولید را داشت.

گفته‌‌‌های فیروزی درباره آینده سیاست اصلاح محیط کسب و کار در حالی چشم‌‌‌اندازی مثبت را پیش روی اقتصاد ایران می‌‌‌گشاید که به نظر می‌رسد کشور هنوز تا رسیدن به نقطه مطلوب راه زیادی را در پیش دارد. بر اساس آخرین گزارش سهولت انجام کسب و کار بانک جهانی در سال 2020 میلادی، رتبه ایران در شاخص سهولت انجام کسب و کار با یک پله ارتقا روبه‌رو بوده، به طوری که از رتبه 128 در گزارش 2019 میلادی به رتبه 127 در گزارش 2020 میلادی رسیده است. در کل بازه هشت ساله نیز رتبه کل از 152 به 127 ارتقا یافته است. ادعای وزارت اقتصاد این است که سه اقدام مهم در این دوره زمانی انجام شده که بخشی از آن، توسعه سامانه‌‌‌هایی برای شفافیت مجوزها یا ساده‌‌‌سازی مسیر دریافت‌‌‌ مجوز است و نتایج مثبتی نیز در پی داشته است.

در جایی از گزارش به بررسی نتایج طراحی و توسعه چهار سامانه پرداخته شده که با هدف کمک به شفافیت پروسه صدور مجوز راه‌‌‌اندازی شده‌‌‌اند. تصویر مقررات‌‌‌زدایی در ایران در هشت سال گذشته نشان می‌دهد چهار نهاد «وزارت نیرو»، «وزارت آموزش و پروش»، «بانک مرکزی» ‌‌‌و «بنیاد مسکن» کمترین همکاری را با درگاه ملی مجوزهای کشور در راستای تکمیل شناسنامه مجوز داشته‌‌‌اند. در عین حال وزارت امور خارجه، صدا وسیما و سازمان برنامه‌و بودجه کشور طبق این گزارش هیچ‌گونه همکاری در زمینه اظهار و ثبت جواز در درگاه‌های ملی مجوز انجام نداده‌اند. این گزارش با یادآوری احصای 1230 مجوز مختلف در 31 نهاد تاکید کرده فعلا 961 مجوز به طور کامل شناسایی شده‌‌‌ و پروسه‌‌‌های خود را در زمینه شفافیت مسیر دریافت طی کرده‌‌‌اند. این وضعیت در حالی رخ داده که گزارش در بخش‌‌‌های پایانی خود تصریح می‌کند که بهبود محیط کسب و کار در اولویت مدیران دستگاه‌‌‌های صادرکننده مجوز نیست. این سند با ارائه 15 توصیه سیاستی به دولت سیزدهم اعلام می‌کند دولت باید در اسرع وقت نسبت به پیگیری جدی‌‌‌ اصلاح روند مقررات‌زدایی اقدام کرده و لایحه‌‌‌ای برای حذف مقررات مخل محیط کسب و کار ارائه کند. در عین حال این گزارش از دولت سیزدهم خواسته است «توزیع عادلانه منابع و بلوغ دولت الکترونیک به منظور پرهیز از توسعه نامتوازن و ناپایدار زیرساخت‌‌‌ها» را در اولویت خود قرار داده و در کنار «استانداردسازی درگاه‌‌‌های تخصصی صدور مجوز به منظور جلوگیری از به‌‌‌هم‌‌‌ریختگی نظام مجوزدهی در دستگاه‌‌‌های متولی صدور مجوز»، به «برقراری ابزارهای تشویقی و تنبیهی برای هیات مقررات‌زدایی برای عدم‌تمکین دستگاه‌های اجرایی از مصوبات هیات» توجه کرده و «تعیین کمیته بهبود محیط کسب و کار ذیل هیات مقررات‌‌‌زدایی به منظور در اولویت قرارگیری بهبود محیط کسب و کار در دستگاه‌‌‌های اجرایی کشور» را هم مدنظر قرار دهد.

  هیات مقررات‌‌‌زدایی در ترازوی نقد

گزارشی که وزارت امور اقتصادی و دارایی از وضعیت گذشته و امروز بهبود محیط کسب و کار منتشر کرده نشان می‌دهد هیات مقررات‌‌‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار 34 اقدام مثبت را در زمینه تسهیل یا اصلاح فرآیندهای مقررات‌زدایی انجام داده است. این اقدامات که در راستای فلسفه وجود این نهاد طراحی و تدوین شده‌‌‌اند، به‌رغم چهار ابرچالش جدی پیش روی مقررات‌زدایی توانسته‌‌‌اند بخشی از مسیر تسهیل کسب و کار را هموار سازند. با این‌حال برآورد کلی «دنیای‌اقتصاد» این است که این اقدامات به‌رغم فواید بسیار، اثربخشی چندانی نداشته و وضعیت کشور را در زمینه مقررات‌‌‌زدایی بهبود نداده‌‌‌اند.

به هم ریختگی نظام مجوزدهی در دستگاه‌های متولی صدور مجوز یکی از مواردی است که شرایط سختی را به فعالان کسب و کارها تحمیل کرده است. گزارش وزارت امور اقتصادی و دارایی نشان می‌دهد مجوزها به اشکال مختلف و با سلایق و قواعد مختلف و متعدد به هر دستگاه به فعالان اقتصادی عرضه می‌شوند. این شکل از نظام باعث طولانی شدن فرآیند صدور مجوزها و عدم‌امکان کنترل و رصد آن شده است که نتیجه آن شکل‌گیری یک فعالیت اقتصادی در یک پروسه طولانی است که گاه به جهت طولانی شدن انجام سرمایه‌گذاری را از منظر اقتصادی غیر‌قابل صرفه می‌کند. این شکل از نظام به گونه‌‌‌ای شده که برخی از مراجع صدور مجوز در فرآیندی غیرکارشناسی و غیرتخصصی اقدام به صدور مجوز با پیش‌‌‌شرط‌های سخت و غیرممکن می‌کنند، که سرمایه‌گذاران را به علت ریسک بالای سرمایه‌گذاری از انجام فعالیت اقتصادی منصرف می‌کند. عدم‌احصا و مستندسازی فرآیندهای صدور، تمدید، لغو و... مجوزها و استعلامات مرتبط در کشور، عدم‌اظهار عناوین و شرایط صدور مجوزها توسط مراجع صدور مجوز روی پایگاه مجوزهای کشور که به علت عدم‌آگاهی و بی‌‌‌اطلاعی فعالان اقتصادی و متقاضیان دریافت مجوز منجر به افزایش ریسک سرمایه‌گذاری می‌شود، صدور عنوان مجوزهای مشابه توسط مراجع صدور مختلف، با جزئیات صدور و شیوه نظارتی متفاوت، نبود وحدت رویه در فرآیند صدور، تمدید، لغو و... برای عنوان مجوزهای یکسان در کشور، عدم‌تمکین مراجع صدور مجوز در خصوص زمان، هزینه و فرآیندی که توسط قانون‌گذار تعیین شده است، نبود ضمانت‌‌‌های قابل اجرا در قوانین، مقررات و دستورالعمل‌های مرتبط با حوزه صدور مجوز برای متخلفین از تمکین آنها، وجود قوانین، مقررات و دستورالعمل‌‌‌های موازی، متداخل و متزاحم در مراجع صدور مجوز، تعدد و تکثیر غیرقابل کنترل پنجره‌‌‌های واحد تخصصی با پشتوانه قانونی و مقرره‌‌‌ای در حوزه ملی، پایین بودن بلوغ تعامل‌پذیری بین مراجع صدور مجوز به منظور پاسخ‌‌‌گویی به استعلامات و تبادل اطلاعات لازم بر پایه فناوری اطلاعات و برخط و تفاوت در بلوغ فناوری اطلاعات در مراجع صدور مجوز در کشور از دیگر مواردی است که این نظام مجوزدهی با خود به همراه دارد.

ادعای این گزارش این است که «هیات ملی مقررات‌‌‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار» در نتیجه این وضعیت تلاش‌‌‌های مشخصی را صورت داده تا ضمن غلبه کردن بر شرایط سخت اصلاح محیط، رویکرد دقیقی را برای اصلاح محیط کسب و کار اتخاذ کند و در این راستا، در زمینه صدور مجوزها نگرشی را در دستور کار قرار دهد که در نتیجه آن اعمال نظارت‌‌‌های پسینی به جای نظارت‌های پیشینی مبتنی بر صدور مجوز مورد توجه دستگاه‌‌‌های مختلف قرار گیرد. در عین حال توسعه دامنه وظایف هیات از تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار به موضوع بهبود محیط کسب و کار و شناسایی مقررات محدود‌کننده کسب و کارهای دارای اولویت و تلاش برای اصلاح و حذف مقررات مذکور با استفاده از ظرفیت‌های قانونی موجود از دیگر موارد مدنظر هیات بوده است.

همچنین «شناسایی مجوزهای کسب و کار با قابلیت ثبات محوری به جای صدور مجوز با همکاری مراجع صادرکننده مجوز»، «تهیه و تصویب برنامه اجرایی عملیاتی سالانه برای ارتقای رتبه و امتیاز ایران در شاخص سهولت انجام کسب و کار با همکاری دستگاه‌‌‌های ذی‌ربط و نظارت بر حسن اجرای این برنامه»، «افزایش ضریب نفوذ و تقویت ضمانت اجرای مصوبات هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار با به‌کارگیری ظرفیت نهادهای نظارتی عضو هیات و تشکیل گروه‌های رصد استانی و ملی»، «اولویت‌بندی مجوزهای اثرگذار در راستای ساده‌سازی فرآیند صدور آنها»، و «تعامل مستمر و هدفمند با بخش‌های غیردولتی در راستای شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب و کار» از دیگر مواردی است که در دایره اقدامات هیات مقررات‌‌‌زدایی بوده تا کشور را به اهداف مدنظر در حوزه بهبود محیط کسب و کار نزدیک کند.

  دیگر نتایج گزارش

گزارش به دولت سیزدهم 5 توصیه سیاستی داشته است. اولا با توجه به اینکه ارتقای رتبه شاخص‌های بین‌المللی متاثر از عوامل غیرقابل کنترل متعدد از جمله اقدامات اصلاحی و سرعت عمل سایر کشورهاست، هدف‌گذاری رتبه با توجه به ثابت نبودن جایگاه سایر رقبا به نظر صحیح نبوده و برنامه‌ریزی در خصوص آن امکان‌پذیر نیست. بنابراین ارتقای امتیاز ملاک مناسب‌تری برای ارزیابی تلاش حاکمیت در این خصوص است. در عین حال، فراهم کردن امکان تعامل بیشتر و نزدیک‌تر با تیم کسب و کار بانک جهانی از طریق بازدیدهای حضوری، در کنار تعامل سازنده‌تر نماینده ایران در بانک جهانی باید در دستور کار قرار گیرد. همچنین با توجه به اینکه برنامه اجرایی ارتقای وضعیت کشور در شاخص به صورت سالانه در وزارت امور اقتصادی و دارایی به‌روزرسانی می‌شود، عملیاتی شدن آن با همکاری مجموعه دستگاه‌های متولی کسب و کار در حاکمیت میسر است، بنابراین پیش‌بینی اقتضائات عمل به آن توسط تمامی اجزای اثرگذار بر فضای کسب و کار کشور از جمله دولت، مجلس، قوه قضائیه و بخش خصوصی نظام مند، و شناسایی و تعبیه ابزارهای قانونی و اجرایی جلب همکاری و مشارکت حداکثری دستگاه‌های متولی و ایجاد ضمانت اجرایی برای بسته مذکور از طریق بودجه، شاخص ارزیابی عملکرد دستگاه‌‌‌ها و سایر راهکارهای مقتضی، بهبود عملکرد برنامه‌‌‌های مذکور را به دنبال خواهد داشت. سهم مشخص هر یک از سه قوه و حتی در صورت امکان سهم مشخص سازمان‌ها و دستگاه‌‌‌های تابعه اصلی ذیل این سه به‌ویژه با توجه به وجود برخی تداخلات وظایف و تعارضات منافع، تبیین شود. به دلیل وجود برخی ایرادات در ساختار، رویکرد و روش‌شناسی شاخص سهولت انجام کسب و کار بانک جهانی و نیز به دلیل عدم‌جامعیت شاخص مذکور، توجه به رتبه ایران در شاخص با در نظر گرفتن سایر اقدامات صورت گرفته در راستای بهبود محیط واقعی کسب و کار معنا می‌یابد.