بزرگراه‌سازی علیه مترو؟

سر و کله مگا پروژه‌‌‌های ترافیک‌‌‌ساز و فاقد اولویت در پایتخت، پس از 10 سال در بودجه شهرداری تهران پیدا شد. شهرداری تهران در بودجه 1401 در حالی ساخت یک ابرپروژه بزرگراهی زائد و فاقد ضرورت را گنجانده که موازی با آن یک خط مترو تعریف شده که پیشرفت فیزیکی آن به دلیل ناتوانی در تخصیص بودجه بسیار ناچیز است. به این ترتیب شهرداری با تدارک رقیب از جنس «بزرگراه» برای مترو عملا مانع از سرعت گرفتن اجرای این پروژه ضروری و اولویت‌‌‌دار که اصلی‌‌‌ترین راه کاهش ترافیک در پایتخت به شمار می‌‌‌آید، شده است. اجرای آخرین ابرپروژه‌‌‌های عمرانی ترافیک‌‌‌ساز در تهران به اوایل دهه 90 بازمی‌گردد که پروژه‌‌‌های بزرگراهی و تسهیل‌‌‌گر تردد خودروهای شخصی از قبیل بزرگراه امام علی (ع)، تونل نیایش و بزرگراه طبقاتی صدر احداث شد. اما در تبصره 19 بودجه 1401 شهرداری تهران که به تازگی در شورای شهر تصویب شد، اتصال بزرگراه امام علی (ع) به آزادراه تهران - شمال پیش‌بینی شده است که به دلیل ویژگی‌‌‌های خاص آن، به لحاظ هزینه‌‌‌ای یک مگاپروژه به شمار می‌‌‌آید. این بزرگراه در شمال‌‌شهرو برای شمال‌نشین‌ها تعریف شده است که حتی اگر همه هزار و یک مشکل پایتخت حل شده باشد چنین ابرپروژه‌ای باید با استقلال کامل از بودجه شهر (با هزینه بهره‌برداران) پیاده شود. در این بین به نظر می‌رسد اعتبار قابل‌توجهی که می‌تواند صرف ساخت خط 10 متروی تهران که با همین معبر بزرگراهی هم‌‌‌مسیر است شود، قرار است صرف تسهیل آمد و شد خودروسواران شود.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، حدود یک دهه از زمانی که رویکرد غالب مدیران شهری در نحوه توسعه شهر، متکی بر توسعه شبکه بزرگراهی بود می‌‌‌گذرد و در طول یک دهه اخیر پس از تعریف و اجرای پروژه‌‌‌های مذکور، تقریبا هیچ مگاپروژه بزرگراهی دیگری کلید نخورد و طرح و ایده آنها روی کاغذ باقی ماند. البته درباره علت عدم‌اقبال مدیریت شهری به اجرای این قبیل پروژه‌‌‌ها دو تحلیل مختلف وجود دارد. یک گروه معتقدند به دلیل مشکلات مالی در شهرداری، مدیران شهری امکان اجرای این قبیل ابرپروژه‌‌‌های عمرانی را طی سال‌های اخیر نداشته‌‌‌اند. واقعیت این است که دست‌‌‌کم از سال 95 به بعد رکود ساخت‌وساز در تهران به کاهش درآمدهای شهرداری از حوزه شهرسازی منجر شده و مدیریت شهری منبع درآمد سالم و جایگزین دیگری که بتواند با اتکا به آن ابرپروژه‌‌‌های عمرانی را کلید بزند، نداشته است.

در عین حال تحلیل گروه دیگری از کارشناسان شهری این است که تغییر رویکرد و نگاه غالب در مدیریت شهری به شکل توسعه شهر از میانه دهه 90 به عدم‌اقبال نسبت به پروژه‌‌‌های بزرگراهی منجر شده است. مدیران شهری در چند سال اخیر اغلب بر این باور بودند که ساخت بزرگراه بیش از آنچه اکنون در شبکه معابر وجود دارد، کمکی به حل معضل ترافیک نمی‌‌‌کند و به همین خاطر از آن پرهیز کرده و منابع مالی محدود محقق شده را صرف متروسازی کردند.

به نظر می‌رسد تحلیل دوم به صحت نزدیک‌‌‌تر است چراکه هنوز هم مشکلات مالی شهرداری تهران حل نشده و حتی تشدید شده است؛ تا آنجا که امسال مدیریت شهری ناگزیر به اصلاحیه بودجه به منظور کاهش سقف مصوب شد که یک اقدام بی‌‌‌سابقه در طول چند دهه اخیر بودجه‌‌‌ریزی در شهرداری تهران بوده است. شهرداری تهران عموما در نیمه دوم سال به دلیل کسب درآمد مازاد بر آنچه در مصوبه بودجه سالانه پیش‌بینی شده بود، اصلاحیه‌‌‌ای به شورای شهر ارائه می‌کرد تا تکلیف محل هزینه‌‌‌کرد این منابع مالی را مشخص کند. اما امسال مشکلات مالی به حدی در شهرداری ریشه دوانده که اصلاحیه بودجه این بار برای کاهش 11‌هزار میلیارد تومانی سقف آن ارائه و تصویب شد. وضعیت مالیه شهرداری تهران به دلیل اتکای حداقل 50‌درصدی به درآمدهای حوزه شهرسازی به‌ویژه تراکم‌‌‌فروشی، با توجه به ادامه رکود فراگیر ساخت‌وساز در پایتخت به شدت شکننده است و شهرداری نیز فرصتی را که برای اصلاح فرمول شارژ شهری، یعنی عوارض موسوم به «نوسازی» که به صورت سالانه از پایتخت‌‌‌نشینان دریافت می‌کند و یک منبع مالی سالم و پایدار به شمار می‌‌‌آید  از دست داد. به این ترتیب فروش تراکم همچنان مهم‌ترین منبع درآمد شهرداری تهران برای سال آینده است که با توجه به رکود ساخت‌وساز تحقق آن با شک و تردید از ناحیه کارشناسان شهری روبه‌رو است. با توجه به اینکه فرمول شارژ شهری نیز تغییری نکرده و ساکنان محله‌‌‌های برخوردار و غیربرخوردار تهران شارژ یکسان و بسیار ناچیزی پرداخت می‌کنند، ردیف درآمدی این منبع سالم و پایدار مالی در بودجه 1401 حدود 1600‌میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. در این شرایط بغرنج مالی، اجرای یک مگاپروژه غیرضروری می‌تواند منجر به بروز بحران در تامین مالی پروژه‌‌‌های ضروری به‌ویژه در حوزه حمل‌ونقل عمومی شود. بررسی تبعات اجرای این پروژه می‌تواند منجر به خارج شدن تبصره مذکور از دستور کار اجرایی سال آینده شود؛ کما اینکه نفس گنجاندن «تبصره» در بودجه سنواتی یک عرف نادرست و مغایر با اصول بودجه‌‌‌ریزی است و بسیاری از مواردی که در تبصره‌‌‌های بودجه قید می‌شود، لازم‌‌‌الاجرا تلقی نمی‌شود. بر اساس قانون بودجه متشکل از یک ماده واحده است که در قالب آن کل درآمدها و هزینه‌‌‌های یک نهاد اعم از دولت یا شهرداری باید مشخص شود. اما گاهی برخی امور که خود نیازمند یک مصوبه جداگانه است، در تبصره‌‌‌های بودجه گنجانده می‌شود. عرف حاکم بر شهرداری در تمام سال‌های اخیر این بوده که از یک‌‌‌سو تبصره‌‌‌ها به دلیل اینکه واجد ردیف اعتباری مشخص نیستند لازم‌‌‌الاجرا به شمار نمی‌‌‌آیند و در زمره تعهدات اصلی که مدیریت شهری باید بابت آن پاسخگو باشد، تلقی نمی‌‌‌شوند و از طرف دیگر دست مجری برای تصمیم به اجرای آنها باز است. به طور مثال عنوان تبصره 19 بودجه 1401 شهرداری تهران «پروژه‌‌‌های مشارکت و سرمایه‌گذاری» است و دست شهرداری برای اینکه برای هر یک از پروژه‌‌‌های قید شده در تبصره مذکور سرمایه‌گذار جذب کند، ‌‌‌ باز است. اگر شهردار ی تصمیم به‌اجرای بندی از این تبصره ناظر بر ساخت بزرگراه جدید در شمال تهران بگیرد، به «متروسوزی» در بودجه منجر خواهد شد. اما صرف نظر از نحوه طرح موضوع ساخت یک معبر خودرویی جدید برای اتصال بزرگراه امام علی(ع) به آزادراه تهران - شمال، بررسی‌های «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد ساخت این بزرگراه دست‌‌‌کم به سه علت اصلی نمی‌تواند گرهی از ترافیک تهران بگشاید. یک علت، تجربه جهانی و الگوی فعلی مدیریت تردد در ابرشهرهای دنیاست که در تهران نادیده گرفته شده است. بیش از دو دهه است که مدیران شهری دنیا به این واقعیت پی برده‌‌‌اند که ساخت بزرگراه به منزله گستردن فرش قرمز برای جریان ترافیک خودرویی است. این واقعیت به خلق مفاهیم جدیدی از قبیل «رژیم جاده» در امر مدیریت ترافیک منجر شده است؛ به این معنا که بسیاری از شهرهای بزرگ و مدرن به کاهش سهم اختصاص یافته به خودروها از شبکه معابر روی آورده‌‌‌اند و این یعنی نه تنها معبر جدیدی برای تردد خودروها ساخته نمی‌شود، بلکه برخی معابر موجود از قبیل معابر بزرگراهی و شریانی به صورت کامل یا چند خط عبوری به معبر سبز برای تردد پیاده‌‌‌ها و دوچرخه سواران اختصاص پیدا کرده است. مطالعات ترافیکی اثبات کرده که افزایش 10‌درصدی طول معابر بزرگراهی می‌تواند منجر به افزایش 20‌درصدی حجم تردد با خودروهای شخصی شود و به همان نسبت بر حجم ترافیک و اتلاف وقت ناشی از آن افزوده می‌شود. دومین علتی که اثبات می‌کند ساخت این بزرگراه غیرضروری و فاقد اولویت است، موضوع اشباع تهران از بزرگراه تا سال 1404 است. تقریبا تمام طول شبکه بزرگراهی که باید تا سال 1404 ساخته و تکمیل می‌‌‌شد، اکنون ساخته شده و این یعنی اشباع تهران از بزرگراه در حال حاضر. وجود بیش از 500 کیلومتر معبر بزرگراهی در حال بهره‌‌‌برداری در تهران نشان می‌دهد اهداف طرح جامع حمل‌ونقل و ترافیک برای افق 1404 محقق شده و ضرورتی برای تعریف پروژه جدید بزرگراهی فراتر از طرح مذکور وجود ندارد. بررسی «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد طرح ساخت بزرگراهی برای اتصال آزادراه تهران -  شمال به بزرگراه امام علی (ع) در هیچ ‌‌‌یک از اسناد بالادستی پیش‌بینی نشده است.  از طرفی بررسی‌‌‌ها از وضع موجود شبکه بزرگراهی نشان می‌دهد در شمال تهران دو بزرگراه شرقی - غربی وجود دارد که پاسخگوی نیاز دسترسی در این محور است و تعریف بزرگراه جدید خارج از آنچه در مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل و ترافیک پیش‌بینی شده بود، خود نشان‌دهنده این است که این معبر فراتر از نیاز پایتخت است.

علت سوم ناکارآمد بودن تصمیم به اجرای یک ایده بزرگراهی از جنس مگاپروژه مربوط به وضع موجود حمل‌ونقل عمومی است. در شرایطی که به لحاظ معابر بزرگراهی اشباع وجود دارد، در شبکه مترو هم به لحاظ طول خطوط و هم به لحاظ ناوگان کسری شدید وجود دارد. کلنگ احداث خط 10 مترو برای اتصال شمال‌‌‌غرب به شمال‌‌‌شرق تهران در این شبکه نیز سال گذشته به زمین خورد اما به دلیل مشکلات در تامین مالی این خط، فعالیت درکارگاه‌‌‌های آن در میدان اتریش و میدان دریاچه چیتگر واقع در منطقه 22 محدود شده است. بر اساس اطلاعاتی که در اختیار «دنیای‌اقتصاد» قرار گرفته است، قرار بود بودجه خط 10 مترو در سال‌جاری به صورت غیرنقد پرداخت شود، اما به دلیل بوروکراسی فرسایشی حاکم بر شهرداری تهران ماه‌‌‌هاست که فرآیند واگذاری ملک مورد نظر پیمانکار این خط به نتیجه نرسیده و در نتیجه فعالیت کارگاه‌‌‌های این پروژه بسیار محدود است. در این شرایط تعریف یک پروژه بزرگراهی فوق‌‌‌العاده پرهزینه موازی مسیر خط متروی مذکور به منزله تدارک رقیب در بودجه برای این خط و به بیان دقیق‌‌‌تر برای کل شبکه مترو است. به این ترتیب اعتباراتی که می‌تواند صرف توسعه مترو شود، قرار است به رقیب بزرگراهی آن اختصاص پیدا کند.

حساب سرانگشتی از مگاپروژه بزرگراهی

مدیریت شهری باید پیش از انجام هر اقدامی برای عملیاتی کردن پروژه‌‌‌هایی که البته فعلا در حد یک ایده و عنوان در بودجه است و مطالعاتی درباره آن انجام نشده، به چهار سوال پاسخ دهد و تبعات اجرای این پروژه را بسنجد. سوال اول این است که آیا طرح مذکور در اسناد بالادست تعریف شده است؟ بررسی «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد پاسخ به این سوال منفی است. بحث دوم موضوع نیاز محور شمال غرب به شمال شرق تهران به ایجاد معبر بزرگراهی است؛ سوال این است که آیا نیازی به ساخت این بزرگراه وجود دارد؟ پاسخ به این سوال با توجه به معابر بزرگراهی موجود در محدوده مذکور یعنی بزرگراه‌‌‌های شهید بابایی و صدر و نیز با توجه به ضرورت تغییر رویکردهای ترافیک‌‌‌زا در شهرداری و جایگزین شدن «رژیم جاده» به جای «ساخت بزرگراه» منفی است. سوال سوم درباره هزینه ساخت این بزرگراه و محل تامین مالی آن است. بررسی‌های «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد حتی اگر سرمایه بخش‌خصوصی صرف ساخت این پروژه شود، از آنجا که عنوان آن در تبصره مربوط به پروژه‌‌‌های مشارکتی قید شده، بار مالی قابل‌توجهی برای شهرداری دارد، ضمن اینکه هزینه‌‌‌های بزرگراه‌‌‌سازی در یک نگاه کلی ممکن است بسیار کمتر از متروسازی به نظر برسد، کمااینکه بر اساس برآوردهای فعلی هزینه ساخت یک کیلومتر بزرگراه کمتر از یک‌‌‌دهم ساخت یک کیلومتر مترو در پایتخت است. در حال حاضر ساخت هر کیلومتر مترو و تجهیز آن به ناوگان در تهران به طور میانگین 1400‌میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد و این در حالی است که ساخت یک کیلومتر معبر بزرگراهی را می‌توان با هزینه‌‌‌ای کمتر از 50‌میلیارد تومان به نتیجه رساند. اما این ارقام به هیچ وجه دقیق نیست.

ساخت یک کیلومتر بزرگراه در شمال تهران با توجه به هزینه‌‌‌های مربوط به تملک املاک معارض می‌تواند دو برابر هزینه ساخت یک کیلومتر مترو تمام شود. در زمان ساخت بزرگراه امام علی (ع) به عنوان یکی از اصلی‌‌‌ترین مگاپروژه‌‌‌های بزرگراهی تهران که ابتدای دهه 90 اجرا شد، هزینه تملک املاک معارض با وجود اینکه همه آنها در مرکز و جنوب شهر واقع شده بودند 1200‌میلیارد تومان یعنی چهار برابر هزینه عملیات عمرانی برای ساخت معبر و تقاطع‌‌‌ها و پل‌‌‌های متعلق به آن شد. این در حالی است که اکنون قیمت هر مترمربع آپارتمان مسکونی در شمال تهران حدود پنج برابر میانگین قیمت مسکن در نیمه جنوبی شهر است و این یعنی ساخت بزرگراه در شمال شهر می‌تواند هزینه هنگفتی بابت تملک به پروژه‌‌‌های بزرگراهی تحمیل کند. هر چند جزئیات مسیر بزرگراه جدید که رقیبی مترو در بودجه شده به دلیل اینکه موضوع در حد ایده در تبصره‌‌‌ها گنجانده شده نامشخص است، اما با توجه به 13 برابر شدن قیمت مسکن در تهران نسبت به ابتدای دهه 90 و 18 برابر شدن قیمت زمین در همین فاصله 10 ساله و نیز شش برابر شدن هزینه ساخت مسکن در تهران نسبت به آن مقطع زمانی، در صورتی که الگوی ساخت بزرگراهی که احتمالا طول آن بین 30 تا 40 کیلومتر خواهد بود، مشابه بزرگراه امام علی باشد، هزینه ساخت آن می‌تواند 100‌هزار میلیارد تومان تمام شود.

 البته این یک مقایسه کلی است که نشان می‌دهد هزینه‌‌‌های تملک در شمال تهران تا چه اندازه می‌تواند منابعی را که باید صرف متروسازی شود، به اجرای پروژه‌‌‌ای غیرضروری اختصاص دهد. اطلاعات کسب‌شده از متروی تهران نشان می‌دهد در صورتی که اعتبار لازم برای اجرای خط 10 در اختیار مجریان قرار بگیرد، نیمی از مسیر 43 کیلومتری این خط که واجد اولویت است یعنی حدفاصل میدان کتاب تا وردآورد، ظرف چهار سال تکمیل شده و به بهره‌‌‌برداری می‌‌‌رسد.

از طرفی اجرای یک مگاپروژه مثل بزرگراه امام علی (ع) در زمانی میسر شد که از یکسو سونامی ساخت‌وساز در تهران وجود داشت و درآمد شهر از این محل قابل‌توجه بود و از طرفی شهرداری از طریق فاینانس به منابع ارزی دسترسی داشت. اما احداث یک پروژه بزرگراهی در شمال تهران با توجه به شرایط فعلی قطعا برای وضعیت مالیه شهر تبعاتی خواهد داشت؛ جدای از اینکه اصل بزرگراه‌‌‌سازی در بافت‌‌‌های مسکونی می‌تواند تبعات اجتماعی ناشی از دوپاره شدن محله‌‌‌ها را به دنبال داشته باشد که پیش‌تر در تهران آثار آن مشاهده شده است. چهارمین سوالی که شهرداری باید به آن پاسخ دهد، درباره اثر اجرای یک پروژه بزرگراهی بر پروژه اولویت‌‌‌دار خط 10 مترو است. روشن است که هر منبع مالی چه از جنس سرمایه‌گذاری خصوصی و چه از جنس منابع مالی متعلق به شهرداری باید متناسب با اولویت هزینه شود و اگر پروژه بزرگراهی مذکور از نگاه مدیران واجد اولویت تلقی شود،طبعا منابعی که باید صرف متروسازی شود، بابت ساخت یک پروژه غیرضروری و زائد بزرگراهی هزینه می‌شود.