بحران صندوق‌های بازنشستگی و برنامه هفتم توسعه

افزایش هزینه صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی آنها به بودجه عمومی، به‌خصوص از آغاز دهه 90 روندی فزاینده داشته است. برای نمونه، در سال‌های اخیر نزدیک به 75‌درصد حقوق بازنشستگی پرداختی، به کمک دولت به صندوق بازنشستگی کشوری وابسته است. کسری این صندوق در سال 1390، 6/ 5همت و در سال 1400، بالغ بر 114همت بوده که افزایش 20برابری را نشان می‌دهد. این مبلغ تقریبا معادل 1/ 35‌درصد درآمدهای مالیاتی و 7/ 64‌درصد اعتبارات عمرانی بوده است. سهم کمک دولت به صندوق بازنشستگی کشوری نسبت به بودجه امور رفاه اجتماعی و منابع عمومی بودجه در سال 1390 به‌ترتیب 2/ 23درصد و 6/ 3درصد و در سال 1400 بدون احتساب منابع متناسب‌‌سازی به‌ترتیب 45 و 6‌درصد بوده است.

به‌طور کلی، در سال 1400 کمک دولت بابت کسری صندوق‌های بازنشستگی بالغ بر 20درصد بودجه کشور بوده است. روند مذکور به این معناست که سهم سایر حوزه‌‌های رفاهی، به‌خصوص مخارج رفاهی برای اقشار آسیب‌‌پذیر و مخارج عمومی بودجه‌‌ای روند کاهشی داشته است. در کشورهایی که صندوق‌های بازنشستگی بزرگ با تعداد محدود و عمدتا دولتی (غیررقابتی) دارند، ناکارآمدی صندوق‌ها دور از انتظار نیست. یک دلیل این ناکارآمدی، عدم‌تقارن اطلاعات میان مدیران صندوق‌ها و مردم است که صاحبان و ذی‌نفعان اصلی صندوق‌های بازنشستگی هستند. ساختار موجود قادر به کنترل و مهار مخاطرات این موضوع نیست. طبق قانون، شاغلان طی مدت طولانی تقریبا سه‌دهه حق بیمه پرداخت می‌کنند و پس از پایان این مدت است که زمان بهره‌‌برداری از پس‌‌اندازشان فرامی‌‌رسد.

در سیستم فعلی مردم نظارتی بر عملکرد صندوق‌ها ندارند و در زمانی که می‌‌خواهند از منافع آن بهره‌‌مند شوند، ممکن است متوجه شوند صندوق با کسری منابع مواجه است و قادر به اجرای تعهدات خود نیست. دولتی بودن صندوق‌ها این تصور را برای هر دو گروه -مدیران صندوق‌ها و مردم- ایجاد می‌کند که حتی در صورت کسری منابع برای پرداخت حقوق بازنشستگان، دولت مجبور است به تامین مالی صندوق‌ها کمک کند. در این شرایط، مدیران دغدغه‌‌ای در مورد چگونگی عملکرد خود ندارند. بنابراین، اهمیت تنظیم‌‌گری صندوق‌ها و ارائه شفاف اطلاعات از عملکرد آنها برای جلوگیری از چنین مشکلاتی پرواضح است. در کشور ما علاوه بر مشکلات یادشده، انتخاب مدیران این صندوق‌ها و شرکت‌های سرمایه‌گذاری آنها نه بر مبنای شایسته‌سالاری، بلکه تحت نفوذ شدید سیاسی بوده و افرادی با سوابق نامطلوب در جایگاه‌‌های مدیریتی قرار گرفته‌‌اند.

حاصل عملکرد آنها امروز زنگ خطر بحران دیگری به نام بحران صندوق‌های بازنشستگی را به صدا درآورده است. هرچند ورای عامل مدیریت، ساختار فعلی صندوق‌ها (مزایای معین) و عوامل اقتصاد کلان نیز در ایجاد کسری صندوق‌ها به‌‌ویژه در بلندمدت نقش کلیدی دارند. مسائل اقتصاد کلان شامل بیکاری، محیط نامناسب کسب‌وکار و تورم بالاست که بر پایداری درآمد و هزینه‌‌های صندوق تاثیر‌‌گذارند. ما در حالی با این بحران روبه‌رو هستیم که در سمت دولت کسری بودجه ساختاری قابل‌توجه‌‌ به دلیل سیاست‌‌های گذشته وجود دارد؛ هزینه بالای حقوق کارمندان -نسبت تعداد کارمندان به جمعیت در ایران در رتبه‌‌های بالای دنیا قرار دارد-، تعهدات ناشی از ناترازی صندوق‌های بازنشستگی و یارانه کالایی هزینه‌‌های عمده دولت، به وجود آورنده کسری بودجه و در نتیجه تورم و فشار به اقشار ضعیف هستند. 

مهم‌ترین عوامل منفی تاثیرگذار بر پایداری صندوق‌ها شامل ساختار غیربهینه، وجود سنجه‌‌های (پارامترهای) غلط در ‌سازوکار آنها، تعداد زیاد مشاغل ذیل گروه سخت و زیان‌آور که صحت دسته‌‌بندی آنها مورد سوال است، نهایتا پویایی ساختار جمعیت -کاهش جمعیت در سن کار در یکی دو دهه آتی- هستند. ایرادهای پارامتریکی صندوق‌ها از قبیل نرخ انباشت بسیار بالا، سن بازنشستگی به‌شدت پایین و دو سال شماری جهت مبنای پرداخت حقوق بازنشستگی به‌جای استفاده از مبناهای معتدل‌‌تر هستند.

عملکرد نظام رفاهی کنونی مملو از هدررفت منابع و عدم‌دستیابی به اهداف موضوعه است. صندوق‌های بازنشستگی کشور بخش مهمی از این نظام هستند. ساختار فعلی صندوق‌ها غیربهینه و به‌‌صورتی است که همه ریسک متوجه صندوق‌هاست. در نظام فعلی صندوق‌ها به همه بیمه‌‌شوندگان، اعم از مشمولان حداقل دستمزد تا مشمولان بیش از پنج‌برابر حقوق و دستمزد متعهد می‌‌شوند که براساس فرمول مشخص حقوق بازنشستگی پرداخت کنند؛ یعنی حقوق‌‌های بازنشستگی چه حداقلی و چه حداکثری تضمین می‌شود، در حالی که اگر به پایداری صندوق‌ها بیندیشیم، باید به نظام رفاهی چندلایه که در بقیه دنیا مرسوم است روی بیاوریم. در این حالت در پایین‌‌ترین سطح کمک‌‌های اجتماعی به اقشار ضعیف صورت می‌گیرد. در لایه میانی بیمه‌اجتماعی می‌‌تواند به‌صورت منافع مشخص یا به صورت‌های دیگری وجود داشته و در مورد حقوق‌‌های بالاتر از یک سطح پرداخت‌‌ها تحت «مشارکت تعریف‌شده» و مبتنی بر بازده پروژه‌‌ها و سرمایه‌گذاری‌‌های صندوق باشد. در این حالت ریسک به بیمه‌‌شونده منتقل می‌شود، نه صندوق.

اگر سرآغاز اصلاحات را قانون‌گذاری بدانیم، اکنون در زمان حساسی قرار داریم. هرچند از مرحله تدوین گذشته‌‌ایم؛ اما لایحه برنامه هفتم توسعه در انتظار بررسی جزئیات و تصویب توسط مجلس شورای اسلامی در مردادماه امسال قرار دارد. فصل پنجم این لایحه مربوط به اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی و فصل ششم مربوط به نظام رفاهی تحت عنوان «تامین‌اجتماعی، سیاست‌‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد» است. در فصل پنجم، دولت برنامه خود را برای کاهش کمک‌‌های مالی جهت جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی تا حد 5‌درصد بودجه تا پایان برنامه هفتم اعلام کرده است.

هرچند در این فصل اصلاحات شدیدی به‌چشم نمی‌‌خورد؛ اما مواد این فصل به‌صورت جزئی به اصلاحات سنجه‌‌ای پرداخته است. لازم است مقدار اثرگذاری این عوامل بر کاهش کسری صندوق‌ها تحقیق شود تا دست‌‌کم انتظارمان از برنامه واقعی‌‌تر باشد. با این حال جهت‌‌گیری دولت در راستای کاهش کسری صندوق‌های بازنشستگی از موارد مثبت این برنامه نسبت به برنامه ششم توسعه است. راه‌‌کارهای ارائه‌شده شامل اصلاح ساختار صندوق‌ها از طریق ادغام، انحلال و انتقال و ایجاد‌ سازوکار تنظیم‌‌گری بیمه‌‌های اجتماعی، الزام دولت به تادیه بدهی حسابرسی‌شده به صندوق‌ها و مابقی بیشتر اصلاحات سنجه‌‌ای جزئی شامل تعدیل معافیت‌‌های اعطاشده در قوانین گذشته در موارد مختلف و اعطای معافیت به شرط کاهش سنوات (ماده 29 بند «ر») یا انجام آزمون وسع، گسترش پوشش بیمه تامین‌اجتماعی از طریق اجباری کردن آن در برخی حوزه‌‌ها، کاهش سهم دولت در سطوح بالاتر از حداقل دستمزد در بیمه‌‌های اجتماعی و الزام صندوق‌ها به خروج از بنگاه‌‌داری به‌منظور افزایش بازده سرمایه‌گذاری‌‌هاست.

در فصل ششم نیز پیشنهادهای خوبی مبنی بر طراحی نظام رفاهی چندلایه، حمایت از اقشار آسیب‌‌پذیر و استفاده از پنجره واحد خدمات حمایتی توسط دستگاه‌‌های اجرایی که به هر شکل از اقشار آسیب‌‌پذیر حمایت می‌کنند و تهیه اظهارنامه مالیاتی تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی به صورت برخط توسط سازمان امور مالیاتی کشور و ارائه اطلاعات آن به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌منظور شناسایی افراد و خانواده‌‌های پایین درآمدی. در آخر، به‌عنوان نقاط ضعف این برنامه می‌‌توان به غفلت آن در تصریح اهمیت تنظیم‌‌گری و حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی و شفافیت در ارائه اطلاعات مربوط به عملکرد صندوق‌ها به عموم مردم -که از نقاط ضعف جدی صندوق‌ها محسوب می‌شود - اشاره کرد.

به‌عنوان نتیجه‌‌گیری می‌‌توان گفت مجموع عوامل ساختاری، سنجه‌‌ای و اقتصاد کلان باعث شده است که کسری سنگین صندوق‌های بازنشستگی از دهه گذشته آغاز شود و روند فزاینده بگیرد. در صورت عدم‌انجام اصلاحات در هر سه زمینه و به ترتیب مقتضی وضعیت آینده صندوق‌ها و تبعات آن برای کل اقتصاد کشور بحرانی خواهد بود. اما انجام اصلاحات حتی با وجود طرح‌‌های خوب راه دشواری در پیش دارد. اصلاح عوامل سنجه‌‌ای همواره با ناخرسندی مردم و عدم‌هم‌سویی اقتصاد سیاسی روبه‌روست، به‌طوری که تاکنون مقهور لابی‌‌گری مدیران میانی دولت یا مخالفت مجلس بوده و اصلاحی به ثمر ننشسته است.

از طرف دیگر، در صحنه اقتصاد کلان، شاهد بی‌ثباتی هستیم که اثر مخربی بر پایداری صندوق‌ها دارد. نرخ مشارکت نیروی کار بسیار پایین حدود 37درصد و نرخ بیکاری بالا، باعث شده است که منابع ورودی صندوق‌ها کم و ناپایدار باشد. از طرف دیگر، با ورودی صندوق‌ها متاسفانه با اینکه صندوق‌ها در میان‌‌سالی خود قرار دارند و انتظار می‌رود نسبت بیشتری از ورودی منابع آن از منبع دارایی و سرمایه‌گذاری باشد چنین نیست و سهم آن بسیار کوچک است. در حالی که با وجود تورم بسیار بالا در کشور سرمایه‌گذاری منابع در دارایی‌‌های مناسب می‌‌توانست بازدهی بالایی به همراه داشته ‌‌باشد. نکته دیگر اهمیت پایداری متغیرهای کلان اقتصادی بر کسری صندوق‌های بازنشستگی است. پیش‌بینی با مدل‌‌های مخصوص نشان داده است که در صورت پایدارتر شدن متغیرهای کلان اقتصادی، میزان کسری صندوق بازنشستگی کشوری به‌طور قابل ملاحظه‌‌ای در مقایسه با ادامه روند کنونی کاهش می‌‌یابد.

بنابر تحقیقات انجام‌شده حتی با انجام اصلاحات سنجه‌‌ای نمی‌‌توان سایه این بحران جدی را برای همیشه از سر اقتصاد کشور دور کرد، بلکه تنها می‌‌توان آن را یک‌دهه یا کمی بیش از آن به تعویق انداخت. بنابراین اصلاح ساختار نظام رفاهی ناکارآمد کنونی در راستای استقرار نظام رفاهی چندلایه و پایدارسازی اقتصاد کلان باید مورد توجه قرار گیرد؛ در غیر‌این‌صورت، تنها اتکا به اصلاحات سنجه‌‌ای و ایجاد فشار بر مردم مشکل ناپایداری صندوق‌ها در بلندمدت حل نخواهد شد.