مشق بودجه از کشور همسایه

ترکیه در‌حال‌‌حاضر برای بودجه‌ریزی از ترکیب دو روش «سیستم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد» و «سیستم بودجه‌ریزی برنامه‌ای» استفاده می‌کند. در این کشور علاوه بر بودجه سالانه، اسنادی برای برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت تدوین می‌شود. بررسی گزارش سیر تحولات بودجه ترکیه که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده است، می‌تواند درس‌هایی برای ایران داشته باشد. «تعیین اعتبارات ذخیره»، «تفکیک بودجه شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها و ادارات محلی از بودجه دولت مرکزی»، «تعیین حدود بررسی لایحه بودجه در مجلس» و «بودجه‌ریزی بالا به پایین و میان‌مدت» از مهم‌ترین درس‌های بررسی نظام بودجه‌ریزی کشور همسایه است.

 نظام بودجه‌ریزی ابزاری است که به تخصیص بهینه منابع مالی دولت به سیاست‌ها و برنامه‌های کشور کمک می‌کند و به عنوان محور اصلی سیاستگذاری عمومی و چشم‌انداز توسعه هر کشور عمل می‌کند. بودجه، که نمایانگر مالی عملیات دولت است، مهم‌ترین سند دولتی به ‌شمار می‌آید و به دستگاه‌های اجرایی کمک می‌کند تا وظایف خود را به شکلی اثربخش انجام دهند.

ناکامی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در ترکیه

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی تجارب و سیر تحولات بودجه‌ در ترکیه پرداخته است. این گزارش بیان می‌کند که با آغاز اصلاحات ساختاری در نظام بودجه‌ریزی ترکیه از سال 2006، سیستم «بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد» به‌طور جدی در دستور کار دولت و مجلس این کشور قرار گرفت. در سیستم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، همه دستگاه‌های اجرایی موظف به تدوین برنامه راهبردی و برنامه عملیاتی سالانه براساس اهداف اسناد بالادستی توسعه شدند تا برطبق شاخص‌ها و معیارها، نتایج و خروجی‌های فعالیت‌ها و ماموریت‌های دستگاه‌های اجرایی کنترل و نظارت شوند. ابتدا این سیستم به‌صورت آزمایشی در چند وزارتخانه اجرا شد و سپس به تمامی بخش‌های مالیه عمومی گسترش یافت.

با‌این‌حال، به دلایلی مانند کمبود کارشناسان متخصص در بودجه‌ریزی عملیاتی، ضعف نظام آماری، فقدان فرهنگ مبتنی بر عملکرد، بوروکراسی و مقاومت مدیران و کارشناسان در برابر استقرار این سیستم، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد موفقیت چندانی کسب نکرد. پس از این ناکامی، دولت تلاش کرد با اصلاحات سیاسی و اقتصادی جدید، سیستم «بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برنامه‌ای» را اجرایی کند.

افزایش اختیارات رئیس‌جمهور

در سال 2018، با اصلاح قانون اساسی و تغییر نظام حکومتی از پارلمانی به ریاستی، «سازمان برنامه‌ریزی دولتی» به «سازمان استراتژی و بودجه» تغییر نام داد و دامنه اختیارات آن گسترش یافت. زمان‌بندی فرآیند تهیه بودجه نیز تغییر کرد و بر این اساس، آغاز فصل بودجه‌ریزی با تصویب و ابلاغ «اقدام میان‌مدت» توسط ریاست‌جمهوری مشخص شد. در این اصلاحات جدید، نقش رئیس‌جمهور در بودجه‌ریزی افزایش یافت و بسیاری از اختیارات وزارت خزانه‌داری و مالیه به سازمان استراتژی و بودجه واگذار شد. همچنین تصویب بودجه، وظیفه اصلی، بر عهده کمیسیون برنامه و بودجه قرار گرفت.

براساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس، یکی از مهم‌ترین نکات کاربردی از نظام بودجه‌ریزی ترکیه این است که در هنگام رسیدگی مجلس به لایحه بودجه دولت، کمیسیون برنامه‌و‌بودجه می‌تواند با رعایت تراز بودجه نسبت به تغییر و افزایش هزینه‌های عمومی یا درآمدهای عمومی اقدام نماید؛ درحالی‌که صحن علنی مجلس نمی‌تواند پیشنهادهایی برای افزایش هزینه و کاهش درآمد حتی در صورت رعایت تراز بودجه ارائه کند.

اعتبارات ذخیره؛ راهکاری برای مقابله با کسری بودجه

این گزارش مطرح می‌کند در ترکیه طبق قانون مدیریت مالی و نظارت، به منظور تامین اعتبار مورد نیاز فعالیت‌ها و خدمات پیش‌بینی‌نشده در قانون بودجه، اعتباری به نام اعتبارات ذخیره یا یدک پیش‌بینی شده که حداکثر می‌تواند تا 2درصد سقف کل بودجه عمومی باشد. هدف از تعبیه چنین اعتباری تامین منابع در مواجهه با بروز کسری بودجه غیرمنتظره بوده و توزیع این اعتبارات با پیشنهاد سازمان استراتژی و بودجه و با تصویب ریاست‌جمهوری است. در کشور ترکیه، برنامه یک‌ساله سرمایه‌گذاری‌های دولت از اسناد همراه بودجه است. این برنامه یک‌ساله شرح تفصیلی تمامی پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری دولت مرکزی بوده و شامل بخش اقتصادی مربوطه، محل اجرا، دستگاه اجرایی، عنوان طرح، عنوان پروژه و زیرپروژه، مبلغ مصوب، نوع پروژه اعم از پروژه جدید یا تعمیر و تجهیز و ... است. درواقع می‌توان گفت این برنامه عمرانی یک‌ساله به‌عنوان جزئیات بودجه عمرانی یا سرمایه‌گذاری اشاره‌شده در قانون بودجه بوده و درواقع معادل پیوست توزیع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در ایران است.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌ها در کشور ترکیه در قالب بودجه‌ریزی میان‌مدت سه‌ساله، سقف پرداخت اعتبارات هر دستگاه به تفکیک سه سال پیش ‌رو مشخص می‌شود. جداول سقف پرداخت هر دستگاه برای تهیه لایحه بودجه بسیار اهمیت دارد و پس از تصویب هیات وزیران مبنای بودجه‌ریزی قرار می‌گیرد؛ به‌طوری‌که دستگاه‌های دولتی باید در پیشنهاد بودجه خود به سازمان استراتژی و بودجه، این سقف‌ها را رعایت کنند.

تقویت نقش کمیسیون‌های تخصصی در ارائه پیشنهادهای اصلاحی

گزارش مرکز پژوهش‌ها بیان می‌کند که تجربه ترکیه در اصلاحات ساختاری نظام بودجه‌ریزی می‌تواند برای کارشناسان، سیاستگذاران و قانون‌گذاران حاوی درس‌های آموزنده‌ای باشد. در ترکیه کمیسیون‌ها با اختیارات بیشتری نسبت به صحن مجلس اجازه اصلاح بودجه را دارند. در ایران نیز، با اصلاح ماده 182 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، فرآیند بررسی بودجه در مجلس تغییر یافت. در راستای تکمیل این اقدام گزارش مرکز پژوهش‌ها توصیه می‌کند که نقش کمیسیون‌های تخصصی در ارائه پیشنهادهای اصلاحی بودجه افزایش یافته و پیشنهادهای مطرح در کمیسیون تلفیق و صحن علنی محدود شود.

همچنین فرآیند تدوین بودجه در ترکیه با ابلاغ سقف اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در یک افق سه‌ساله آغاز می‌شود. گزارش بازوی پژوهشی مجلس پیشنهاد می‌کند که در ایران بخشنامه بودجه ابلاغی حاوی سقف اعتبارات و تعهدات دستگاه‌های اجرایی باشد که باید در آن چارچوب جزئیات بودجه خود را به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد دهند. علاوه بر این، تجاربی مانند پیش‌بینی اعتبارات ذخیره در قانون بودجه برای تامین کسری، تفکیک بودجه شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها و ادارات محلی از بودجه دولت مرکزی و عدم بررسی بودجه این دستگاه‌ها در مجلس، می‌تواند در اصلاح ساختاری نظام بودجه‌ریزی کشور مورد توجه قرار گیرد.

تورم در سایه سیاست‌های سختگیرانه مهار شد

ترکیه در مسیر ترمیم اقتصاد

دنیای اقتصاد : بانک مرکزی ترکیه از تابستان 2023 با افزایش نرخ بهره از 41.5درصد به 50درصد، تلاش کرده تورم بالا را کنترل کند. این اقدامات تورم سالانه را از 71.6درصد در ژوئن به 49.4درصد در سپتامبر کاهش داده است. علاوه بر این، افزایش چشمگیر نرخ بهره انگیزه‌های لازم را برای افزایش پس‌انداز مردم ترکیه به وجود آورده است. سهم سپرده‌های لیر که در اوت سال گذشته 31درصد از کل سپرده‌ها بود، اکنون به 53درصد رسیده است. همچنین سیاست‌های تیم اقتصادی جدید اردوغان که از تابستان سال گذشته کار خود را آغاز کرده‌اند، موجب شده اعتماد سرمایه‌‌گذاران خارجی بازگردد. از ابتدای سال جاری، سرمایه‌گذاران حدود 14میلیارد دلار اوراق قرضه ترکیه را خریداری کرده‌اند.  با تمام تحولات در ترکیه، به احتمال زیاد پیش‌بینی‌ها مبنی بر کاهش نرخ بهره از ماه نوامبر به وقوع نپیوندد و بانک مرکزی این کشور کاهش نرخ بهره را تا زمان کاهش پایدار نرخ تورم به تعویق بیندازد.

تعلل در کاهش نرخ بهره

بانک مرکزی ترکیه از تابستان سال گذشته در تلاش بوده است با اتخاذ سیاست‌های انقباضی و افزایش نرخ بهره، تورم بالا را مهار کند. می‌توان گفت تلاش‌های بانک مرکزی نتایج قابل‌توجهی داشته است. نرخ بهره ترکیه در حال حاضر معادل 50درصد است که به‌تدریج توانسته جلوی افزایش سرسام‌آور تورم را بگیرد؛ تورمی که نتیجه کاهش بی‌محابای نرخ بهره در این کشور بود. بررسی آمارهای مربوط به قیمت مصرف‌کننده نشان می‌دهد که تورم از 71.6درصد در ماه ژوئن به 49.4درصد در ماه سپتامبر رسیده است. پس از انتشار آمار تورم در ماه سپتامبر، برای اولین بار در 3 سال گذشته نرخ بهره بالاتر از نرخ تورم سالانه قرار گرفته است. کاهش تورم ترکیه در ماه‌های گذشته، گمانه‌زنی‌هایی در راستای پایان چرخه سیاست‌های انقباضی ترکیه ایجاد کرده بود.

برخی از افراد معتقد بودند که بانک مرکزی احتمالا از ماه نوامبر نرخ بهره را کاهش دهد. اما در‌حال‌حاضر احتمال آن وجود دارد که کاهش نرخ بهره توسط بانک مرکزی به تاخیر بیفتد. تورم ماهانه که سپتامبر معادل 3درصد بود، همچنان بالاتر از نرخی است که بانک مرکزی انتظار دارد. چودت آکچای، معاون بانک مرکزی ترکیه، در این زمینه گفت: «ما سیاست‌های سختگیرانه را ادامه می‌دهیم تا زمانی که روند رشد ماهانه تورم به شکلی پایدار کاهش یابد. راه دیگری وجود ندارد.» صندوق بین‌المللی پول نیز با انتشار گزارشی درباره سیاست پولی ترکیه اعلام کرده که از تابستان 2023، تغییرات اساسی در سیاست‌های اقتصادی این کشور رخ داده که منجر به کاهش عدم تعادل‌های اقتصادی و کاهش ریسک‌ها شده است.

بانک مرکزی ترکیه نرخ بهره واقعی را به سطح مثبت برده و پیچیدگی‌های مقرراتی را کاهش داده است. این اقدامات، اعتماد بازار را بازگردانده و موجب کاهش نرخ تورم و بهبود حساب جاری شده است. صندوق تاکید دارد که سیاست‌های پولی ترکیه باید همچنان سختگیرانه بماند تا تورم به سطح هدف نزدیک شود و بانک مرکزی باید آمادگی داشته باشد در صورت لزوم نرخ بهره را بیشتر افزایش دهد. همچنین توصیه شده است که سیاست‌های مالی ترکیه به صورت هماهنگ و با تاکید بر ثبات مالی ادامه یابد تا نرخ تورم و ریسک‌های اقتصاد کلان کنترل شود.

بررسی تجربه کشورهای مختلف در زمینه اصلاحات اقتصادی نشان می‌دهد که برخی از اصلاحات این‌چنینی زمان‎بر است. به همین دلیل دولت‌ها معمولا باید زمانی که محبوبیت نسبتا خوبی در میان مردم خود دارند دست به اصلاحات بزنند. اقتصاد ترکیه نیز در سال‌های گذشته با تورم‌های بالا دست‌و‌پنجه کرده و همین مساله موجب شده رفاه شهروندان این کشور کاهش یابد. به همین دلیل گفته می‌شود صبر مردم برای تداوم تورم‌های بالا و طولانی‌شدن روند کاهش تورم تمام شده است.

بیش از یک سال از زمانی که رجب‌طیب اردوغان، رئیس‌جمهور ترکیه، به بانک مرکزی این کشور ماموریت مهار تورم را داد می‌گذرد. نکته قابل‌توجه این است که افزایش تورم در این کشور ناشی از اتخاذ سیاست‌های ‌پولی نامتعارف توسط شخص رئیس‌جمهور بود. با‌این‌حال مصرف‌کنندگان در ترکیه از تداوم افزایش قیمت‌ها در این کشور شکایت می‌کنند. علاوه بر این، افزایش نرخ بهره موجب شده است دریافت وام برای مردم سخت شود. کارشناسان معتقدند که با تداوم این وضعیت، چشم‌انداز رشد اقتصادی ترکیه تیره‌تر خواهد شد. نگاهی به تحولات سیاستی در ترکیه نشان می‌دهد که افزایش تورم در این کشور به اردوغان ضربه سختی وارد کرده است.

برای مثال در بهار سال جاری حزب عدالت و توسعه در انتخابات محلی از مخالفان شکست خورد. این اولین شکست کلی حزب از سال 2002 بود. انتخابات بزرگ بعدی ترکیه در سال 2028 برگزار می‌شود که نشان می‌دهد دولت فرصت کافی برای انجام اصلاحات اقتصادی را دارد. با‌این‌حال این احتمال نیز دور از ذهن نیست که رئیس‌جمهور ترکیه برای حفظ قدرت و پایگاه اجتماعی خود دست به اتخاذ سیاست‌های پوپولیستی، مانند افزایش یارانه‌ها و کاهش شدید نرخ بهره، بزند. بدیهی است که برای کاهش هزینه‌های احتمالی در آینده سیاستگذاران باید از اتخاذ چنین رویکردهایی بپرهیزند.

خنثی کردن بمب ساعتی

 کارشناسان معتقدند یکی از دلایل پایداری تورم در ترکیه، عدم توازن بین انضباط پولی و هزینه‌های دولت است. انتظار می‌رود کسری بودجه در سال جاری به 4.9درصد تولید ناخالص داخلی برسد، اما این رقم در سال آینده به 3.1درصد کاهش یابد. هاکان کارا، اقتصاددان ارشد پیشین بانک مرکزی ترکیه، در این باره گفت: «بانک مرکزی در حال فشردن ترمزهاست، اما دولت نمی‌خواهد پای خود را از روی پدال گاز بردارد.» تغییر رویکرد دیرهنگام اردوغان نیز در پایداری تورم ترکیه نقش زیادی بازی کرده است.

سیاست‌های انقباضی تنها پس از نزدیک شدن تورم این کشور به ارقام 3رقمی و پس از اطمینان اردوغان از پیروزی در انتخابات آغاز شد. با‌این‌حال تیمی که اردوغان برای مدیریت اقتصادی منصوب کرده، توانسته است اعتماد سرمایه‌‌گذاران خارجی را بازگرداند. از ابتدای سال جاری، سرمایه‌گذاران حدود 14میلیارد دلار اوراق قرضه ترکیه را خریداری کرده‌اند. اما مردم عادی ترکیه، که طی سال گذشته شاهد سقوط ارزش پولی ملی، افزایش شدید قیمت‌ها و تغییر چندین وزیر اقتصاد و رئیس بانک مرکزی بوده‌اند چندان به این تغییرات خوش‌بین نیستند.

بانک مرکزی انتظار دارد که تورم سالانه تا پایان سال به 38درصد کاهش یابد، درحالی‌که مردم عادی آن را حدود 70درصد پیش‌بینی می‌کنند. این اختلاف در پیش‌بینی‌ها نیز به قیمت‌ها فشار وارد می‌کند. مردم ترکیه از آنجا که ترجیح می‌دهند ارزش پولشان به‌مرور کاهش یابد، ترجیح می‌دهند بیش از پس‌انداز کردن، خرج کنند.  در چنین شرایطی بانک مرکزی توانسته است انگیزه‌ای برای مردم فراهم کند تا دوباره پس‌انداز کنند و آن را به صورت لیر نگه دارند. نرخ‌های سپرده بانکی که به‌شدت افزایش یافته، انگیزه لازم برای پس‌انداز به وجود آورده است. سهم سپرده‌های لیر که در اوت سال گذشته 31درصد کل سپرده‌ها را تشکیل می‌داد، اکنون به 53درصد افزایش یافته است. اگرچه لیر همچنان در برابر دلار ارزش خود را از دست می‌دهد، اما این کاهش بسیار کندتر شده است. این امر کمک کرده یک بمب ساعتی که توسط برنامه دولت قبلی برای بیمه سپرده‌ها در برابر شوک‌های ارزی ایجاد شده بود، خنثی شود. طی یک سال گذشته، سپرده‌گذاران حدود 100میلیارد دلار از این برنامه برداشت کرده‌اند.