با سلام حضور عزیزان حاضر در جلسه و عرض تشکر از همکار گرامی جناب آقای دکتر نصیری و دوستان عزیز در مرکز پژوهشهای مجلس به ویژه آقای دکتر پور سید که این زحمت را پذیرفته و چنین جلسات پربار و پرارزشی ترتیب دادهاند . آرزو میکنم که تلاش و کوششهای آنان با موفقیت کامل همراه بشود و نظام قانونگزاری کشور در پرتو این تلاشها بتواند به حل مشکلات خود نائل گردد .
موضوعی که برای من در نظر گرفته شده ، « کاستیهای نظام قانونگزاری ایران » است و توجه دارید که یکی از مشکلات بزرگ جامعه ایران ، از آغاز تشکیل قوه مقننه در سال
1906 تا به حال ( در خلال یک قرن ) ، مشکل قانون و قانونگزاری بوده است . بنابراین ، در این باره ، میتوان از دیدگاههای گوناگونی سخن گفت . از یک سو میتوانیم نگارش قانون را از دید فنی و حقوقی بررسی کنیم و ببینیم قوانین ایران از نظر شیوه نگارش با چه مشکلاتی روبهرو هستند . کسانی که به عنوان دانشجوی دانشکده حقوِ ، استاد دانشگاه ، وکیل دادگستری و قاضی که غالباً با این جنبه فنی قوانین سروکار دارند ، چرا با انبوهی از بحثها روبهرو میشوند که اگر در هنگام قانونگزاری دقت شود ، این بحثها اصولاً مطرح نخواهد شد و بخش بزرگی از انرژی حقوقدانان ما صرف بحثهای بیحاصلِ ناشی از شیوه نگارش قانون نمیشود .
بحث دیگری در این جا وجود دارد و آن این است که قانون اصولاً یک پدیده ظریف ، حساس و بسیار باارزش در یک جامعه است ، تا آن جا که فقیهان و علمای مذهبی در طول تاریخ از این اندیشه دفاع میکردهاند که « قانونگزار فقط خدا میتواند باشد » ، یعنی ارزش قانون به آن حد است که بشر را از دسترسی به آستانه قانون ممنوع میدانستهاند . اکنون که قانونگزاری در اختیار بشر قرار گرفته ، معنایش آن نیست که هر فرد یا هر گروهی با بضاعت اندک قانونگزاری کند . مسلماً یکی از مشکلات عمده قانونگزاری از سوی اشخاص غیر متخصص صورت گرفته است . کسانی که اطلاعات حقوقی بسیار پایینی داشته یا حتی اطلاعات حقوقی نداشتهاند ، دست به نگارش قانون و قانونگزاری زدهاند و چون نظام قانونگزاری در کشور ما از اسلوب و ساختار طبیعی و قانونی خودش خارج بوده ، این دستنوشتهها غالباً لباس قانون به خود پوشیده و باعث مشکلات فراوان شدهاند . بنابراین در بحث مقدماتی هم به شیوه نگارش قانون و هم نگارش قانون توسط اشخاص غیر متخصص اشاره کردم ولی وارد بحث در این دو مقوله که بسیار با اهمیت هستند نمیشوم و فقط یک اشاره گذرا به آن را کافی میدانم ؛ چرا که ما در قانونگزاری با مشکلات اصولی مواجه هستیم و این مشکلات اصولی در واقع ریشه اصلی کاستیهای نظام قانونگزاری در کشور ما هستند . برای این که در فرصت محدود یک ساعتی که در اختیار من است بتوانم چارچوبی از این مشکلات اصولی را ارائه و از آن نتیجهگیری کنم ، ذکر یک مقدمه کوتاه را در این جا ضروری میدانم و آن « سابقه پیدایش قوه مقننه » است . شما همه میدانید که قوه مقننه و قانونگزرای ، یک پدیده
جدید در جامعههای بشری محسوب میشود ؛ چون تقریباً تا اواخر قرن هجدهم ، اراده پادشاه و امپراتور قانون محسوب میشد ؛ یعنی یک فرد هر چه اراده میکرد ، تصمیم او قانون و بر مردم و جامعه نافذ بود . قرن هجدهم در واقع ، قرن وقوع یکی از مهمترین دگرگونیها در تاریخ بشر به شمار میآید ؛ از این نظر که در این قرن ، فلاسفه و حقوقدانان ، در کشورهای اروپایی با فرمانروایان وارد نبرد شدند و تلاشهای فراوانی کردند تا مبنا و بنیاد قانون را تغییر بدهند و به دلیل پیدایش فلاسفه بزرگ ، به این قرن « قرن روشنایی » ، میگویند ، زیرا اندیشههای تازه و تابناکی در کشورهای اروپایی مطرح شد که اندیشههای سنتی و ضد انسانی را متزلزل ساخت . آن دوران تاریک ورِ خورد و نظریه حاکمیت ملی ، در قالب و چارچوب حکومت قانون متجلی شد .
میتوانم بگویم بشریت در این دوران به بزرگترین دستاورد زندگی خود نائل گردید ؛ به این معنا که از این پس اراده مردم بر مردم حاکمیت پیدا کرد ، نه اراده اشخاص ، به عنوان شاه یا امپراتور .
مهمترین سندی که ما در این زمینه داریم و به باور من این سند تا همین امروز هم کاملاً اعتبار دارد و ما در ایران باید به معنا و مفهوم آن بیشتر توجه کنیم ، « اعلامیه حقوِ بشر و شهروند » است که در سال 1789 ، در فرانسه از سوی نمایندگان مجمع ملی آن کشور صادر شد . این اعلامیه 17 مادهای دارای یک مقدمه است و اصول بسیار جالبی را مطرح میکند . در ماده 3 میگوید : « اساس و پایه حاکمیت از مردم سرچشمه میگیرد . هیچ گروه و هیچ فردی نمیتواند اختیاراتی را برای خود قائل شود ، مگر این که صریحاً از مردم ناشی شده باشد » و این همان اصل حاکمیت ملی است . اعلامیه مزبور در ماده 6 ، قانون را تعریف میکند ، تعریفی که به باور من بدون هیچ تغییری تاکنون همچنان نافذ است . میگوید : « قانون نمادی از اراده عمومی مردم است . همه شهروندان حق دارند به گونه شخصی یا از طریق نمایندگان خود در تصویب قانون مشارکت داشته باشند . »
سپس به اصل قانونی بودن کیفرها اشاره میکند و میگوید : « قانون فقط میتواند کیفری را وضع کند که دقیقاً و به گونه روشن ضرورت داشته باشد و هیچکس را نمیتوان به کیفر رسانید ، مگر بر پایه یک قانون وضع و توشیح شده که قبل از ارتکاب بزه انتسابی انتشار یافته و . . . » که این هم اصل قانونی بودن کیفرها و بالاتر از آن است ، زیرا قوه مقننه
را از تعیین کیفر برای اموری که در حقیقت نباید جرم شناخته شوند بازداشته است و امروز جامعه ما به این اصل بسیار نیاز دارد .
ماده 16 این اعلامیه نکته جالبتری را مطرح میکند و میگوید : « هر جامعه که در آن حقوِ مردم رعایت نشود و اصل تفکیک قوا در آن مشخص نباشد ، دارای قانون اساسی نیست » .پس در جامعهای که اصل تفکیک قوا در آن رعایت نشود ، ادعای این که قانون اساسی وجود دارد ، ادعایی بیهوده و گزاف است . اصولی که در اعلامیه حقوِ بشر آمده با گذشتن بیش از یک قرن در قانون اساسی کشور ما وارد شد ؛ به این معنا که قانون اساسی مشروطیت و قانون اساسی جمهوری اسلامی ، این اصول را در خود جا دادهاند و از این نظر میتوان گفت که ما در حقیقت اصول اساسی مربوط به نظام مردم سالاری را ، چه در قانون اساسی مشروطیت و چه در قانون اساسی کنونی جمهوری اسلامی داریم . عنوان اصل 56 قانون اساسی ، « حق حاکمیت ملت » است و اصل 58 میگوید : « اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل میشود و مصوبات آن ، پس از طی مراحلی که در اصول بعد میآید ، برای اجرا به قوه مجریه و قوه قضائیه ابلاغ میگردد » . بنابراین ، آن اصولی که در پایان قرن هجدهم وارد نظام سیاسی کشورهای غربی شده است کاملاً در قوانین ما هم آمده است و اینک باید ببینیم این اصول ، در سالهای پس از انقلاب به چه ترتیب در جامعه ما به اجرا گذارده شدهاند . در این جا به یک حقیقت اشاره میکنم و آن این است که این دو قانون اساسی مبنای استواری در ذهن و ضمیر و اندیشههای عمومی مردم ایران نداشتهاند و در نتیجه ، این نهالی که در جامعه ایرانی در قرن بیستم کاشته شد ، در معرض هجوم اندیشههای استبدادی قرار گرفت و آن خلق و خویی که در طول تاریخ ، در قوه مجریه وجود داشته و میخواسته اراده خودش را به جامعه تحمیل کند ، کماکان در جامعه ایرانی دارای قدرت است . در نتیجه جامعه ایرانی ، با کشورهای غربی این تفاوت را دارد که در آن جا توانستند اندیشههای کهنه را به طور کامل شکست بدهند و اندیشههای نوین را به قدرت برسانند .
نهال جدیدی که در کشور ما کاشته شده در معرض خطر و یورشهای دائمی است و
ما باید این چنین جلسات را دائماً برگزار کنیم تا هم خودمان مشکلات را در عمل ملاحظه بکنیم و هم از حقوقی که ملت ایران دارد ، بهتر بتوانیم دفاع کنیم . کاستیهایی که در نظام قانونگزاری ما وجود دارد چیست ؟ چه چالشهایی در قانونگزاری در کشور ما وجود دارد که اجرای اصل حاکمیت ملی را با مشکل روبهرو میکند ؟
از یک سو میتوانم به اصل 4 قانون اساسی اشاره کنم که میگوید : « کلیه قوانین و مقررات باید بر پایه شرع استوار باشد » و میدانیم که این در واقع تکرار همان اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطیت است که با ابعاد گستردهتر و شدت بیشتر وارد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شده و شورای نگهبان هم به عنوان پاسدار این اصل تعیین گردیده است . اما از این نظر که هنگام تصویب قانون اساسی ، از معنا و چارچوب شرع ، یک ارزیابی دقیق صورت نگرفت ، مشکلات ، در زمان تصویب قانون اساسی دیده نشد ؛ ولی این معنایش این نبود که هیچ مشکلی در این راه وجود ندارد . ما شاهد هستیم که بعد از اجرای قانون اساسی ، مشکلات مقررات شرعی در جامعه مطرح شد و به مسائل دقیق و بسیار پیچیده و تا حدی بحرانی رسید . از این لحاظ که این نشستها اختصاص به بحثهای عملی دارد ، این بحث را با وجود اهمیت فراوان آن کنار میگذارم و پیشنهاد میکنم یک همایش مستقل برای پی بردن به کمبودها و کاستیهای نظام قانونگزاری ایران در زمینه مطابقت مصوبات مجلس با موازین شرعی برگزار شود تا بتوانیم در این زمینه به صورت اساسی و مستقل بحث کنیم .
اما از بخشهای دیگری که جنبه عملی دارد و مشکل نظام قانونگزاری ما محسوب میشود ، مجمع تشخیص مصلحت نظام است . پیرو درگیریهای مکرری که در خلال شش سال نخستین قانونگزاری ، میان مجلس و شورای نگهبان اتفاِ افتاد ، در سال 1366 فرمانی از سوی امام راحل صادر شد و در تاریخ 17/11/1366 نهادی به نام « مجمع تشخیص مصلحت نظام » تشکیل گردید . این مجمع ، صلاحیت پیدا کرد که در موارد اختلاف و تعارض میان مجلس و شورای نگهبان تصمیمگیری کند که خود پیدایش این نهاد ، در واقع انحرافی از آن قاعده کلی بود که گفتیم « قانونگزاری باید از اختیارات انحصاری و ویژه مجلس شورای اسلامی باشد » ، به لحاظ این که مجلس نهادی برخاسته از مردم و ملت است .
از مقرراتی که در دوره اول مجمع تشخیص مصلحت نظام وضع شد ، قانون تعزیرات حکومتی مربوط به 23/12/1367 است که در روزنامه رسمی مورخ 17/1/1368 چاپ شد . ماده یک این قانون میگوید : « با توجه به ضرورت نظارت و کنترل دولت بر فعالیتهای اقتصادی » که همین جا یک انحراف بزرگ از قانون اساسی و نظام قانونگزاری ایران به وجود آمده ، چرا ؟ برای این که نظارت و کنترل دولت بر فعالیتهای اقتصادی ، هیچ پایگاهی در قانون اساسی ندارد . مشروعیت یک قانون عادی در این است که پایگاهی در یکی از اصول قانون اساسی داشته باشد . به عبارت دیگر ، قانون عادی باید در چارچوب قانون اساسی وضع شود تا اصول قانون اساسی را تفسیر کند و به مرحله اجرا بگذارد ، اما این که مصوبه مجمع میگوید ، به منظور نظارت و کنترل دولت بر فعالیتهای اقتصادی ، در حقیقت رویکردی است به دوران دولت شوروی یعنی نظام مارکسیستی که دولت بر فعالیتهای اقتصادی کنترل داشت ؛ در حالی که قانون اساسی کشور ما به گونه اصولی ، یک قانون اساسی مبتنی بر حقوِ فردی است و به طور بنیادی و جوهری با نظام حقوقی شوروی سابق تضاد دارد .
نکته دوم این است که در ماده 26 آن مصوبه میگوید رسیدگی به تخلفات در زمینه گرانفروشی و سایر تخلفاتی که اسم برده ، در صلاحیت دادگاههای انقلاب قرار دارد ، که این یعنی ، یک عدول و یک انحراف از قانون رسیدگی به اختلافات و پیگرد جرائم و کیفرها در دادگاههای عمومی ؛ چون در چارچوب یک نظام مبتنی بر قانون اساسی ، دادگاههای انقلاب مشروعیتی ندارند و با وجود این ، مجمع تشخیص مصلحت آن را تصویب کرده و شورای نگهبان هم نمیتوانست آن را بازنگری و کنترل کند . در این مصوبه شاهدیم که روشهای شدیدی در پیش گرفته شده است . با گذشتن یکی دو سال از اجرای آن گفتند که این قانون هیچ فایدهای ندارد . حتی خطیب نماز جمعه گفت با این روشها نمیشود کشور را اداره کرد و سیاست تعدیل اقتصادی اعلام گردید ؛ یعنی گفته شد که اگر جامعه بخواهد مشکلاتش را حل کند و به نتیجه برسد ، باید سیاست تعدیل اقتصادی پیش بگیرد و تعزیرات حکومتی جایگاهی در تعدیل اقتصادی ندارد و آن قانون از صحنه قوانین کشور خارج شد .
اما در سال 1368 ، بازنگری قانون اساسی انجام و اصل 112 به قانون اساسی افزوده
شد که متاسفانه بخش بزرگی از نارساییها و کاستیهای قانونگزاری در کشور ما به همین اصل 112 مربوط میشود که میگوید : « مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع یا قانون اساسی بداند و مجلس نظر شورای نگهبان را تامین نکند تشکیل میشود » . مفهوم و معنای این اصل آن است که قانون اساسی به یک موجود سیالی تبدیل بشود و حرف آخر را در کشور نزند و اگر روزی مجلس تصمیم گرفت ، به هر دلیلی اعتراض شورای نگهبان در زمینه ناسازگاری مصوبه مجلس با اصول قانون اساسی را قبول نکند راه گریزی برایش باز باشد تا بتواند قضیه را به مجمع تشخیص مصلحت ببرد و در آن جا قانونی مخالف با قانون اساسی وضع شود و این به عقیده من بزرگترین کاستی در نظام قانونگزاری ایران است . اگر ما میخواهیم قانون اساسی داشته باشیم باید قانون اساسی را یک موجود مقدس تلقی کنیم . قانون اساسی امریکا در سال 1789 نگارش یافته و اکنون هم اصول آن بدون هیچگونه تردید اجرا میشود و هر وقت ، افزوده شدن اصلاحیهای به آن ضرورت پیدا کند ، این اصلاحیه با رعایت ترتیبات و تشریفات بسیار محکم به آن افزوده میشود و هیچ کس به خود اجازه نمیدهد نسبت به اعتبار قانون اساسی تردید کند . همین وضعیت در قانون اساسی کشورهای اروپایی نیز وجود دارد و قانون اساسی سخن پایانی را میگوید ، ولی در کشور ما با وجود اصل 112 ، قانون اساسی حرف آخر را نمیزند .
ایراد دوم اصل 112 این است که این اصل در مجمعی نوشته شده و به قانون اساسی اضافه گردیده که پایگاه مردم سالارانه نداشته است ؛ زیرا قانون اساسی همیشه باید به وسیله مجلس موسسان یا نمایندگان مردم تدوین و تصویب شود ، در حالی که این بازنگری سال 1368 از سوی گروهی از اشخاص انتصابی انجام شده و این که بعداً به آرای عمومی ( رفراندم ) گذارده شده کافی نیست ؛ زیرا مهم این است که نمایندگان مردم در نگارش قانون نقش داشته باشند . دخالت یک گروه انتصابی در نگارش و بازنگری قانون اساسی به این نتیجه رسید که قانون اساسی به یک موجود سیال و تغییرپذیر مبدل گردید .
قانون اساسی در برگیرنده حقوِ بنیادی مردم در یک جامعه و چارچوبی است که
قدرت رو به فزونی زمامداران را مهار میسازد . هرگاه در نظام سیاسی یک کشور راه انحرافی گشوده شود ، مورد بهرهبرداری ناروای دولتمردان قرار میگیرد و در این میان ، حقوِ مردم قربانی میگردد . اصل 122 قانون اساسی نمونهای از این روشهای انحرافی است . در گزارشی که در فروردین ماه سال 1376 از کارکرد مجمع تشخیص مصلحت نظام پس از بازنگری قانون اساسی در سال 1368 داده شد چنین آمده است که این مجمع از زمان شروع فعالیت خود 50 تا 60 مصوبه داشته که حدود نیمی از آنها مربوط به حل اختلافات میان مجلس و شورای نگهبان و نیمی دیگر به حل معضلات نظام مربوط میشود ( روزنامه اطلاعات ، 20 فروردین 1376 ) . به دیگر سخن ، نیمی از مصوبات این مجمع ، قانونگزاری بوده است . این مجمع با کنار زدن مجلس شورای اسلامی دست به قانونگزاری زده و حق حاکمیت ملت که بنیادیترین اندیشه در نظام مردم سالاری است در این موارد زیر پا گذارده شده است .
به نمونههایی اشاره میکنم تا ببینید این اتفاقات چگونه رخ دادهاند . در سال 1373 در شرایطی که کشور ما با کمبودهای مالی چندانی روبهرو نبود ، در آغاز ریاست جمهوری آقای رفسنجانی ، فکر گرفتن وام از خارج از کشور ( یعنی استقراض خارجی ) پیدا شد . این پدیده تا قبل از این زمان در واقع یک پدیده نادرست و غیرقابل قبول محسوب میشد و در حقیقت زمامداران بعد از انقلاب نمیخواستند کشور ما وضعیتی بدتر از دوران قبل از انقلاب داشته باشد ، چون هنگامی که رژیم شاه سقوط کرد ، کشور ما در حدود دوازده میلیارد دلار فقط سپرده بانکی داشت و این رقم عظیم سپردههای بانکی ، پشتوانه استواری برای کشور بود و میزان بدهیهای ایران در برابر این سپرده ناچیز به شمار میرفت و در واقع میتوانم بگویم رقابتی وجود داشت برای این که کشور ما از جهت ارزی بدهکار نشود ؛ اما در آغاز زمامداری ایشان ، گروهی به فکر افتادند و این راه حل را مطرح کردند که ما باید به استقراض خارجی متوسل شویم تا مشکل توسعه و پیشرفت کشور را حل کنیم . این فکر با مقاومتهای زیادی در مجلس روبهرو شد . فقیه گرانمایه آیه اللّ ‘ ه منتظری نیز در نامهای به مخالفت با آن پرداخت و در مورد پیامدهای این استقراض خارجی هشدار داد . کسانی که در دولت به دنبال این برنامه بودند چون از تصویب استقراض خارجی در مجلس ناامید شدند ، راه غیرمستقیمی را
در پیش گرفتند ، تا مجلس و قانون اساسی را از پیش پای خود بردارند .
اصل هشتادم قانون اساسی میگوید : « گرفتن وام و دادن وام یا کمکهای بدون عوض داخلی یا خارجی باید با تصویب مجلس باشد » .
اگر دولت لایحهای برای گرفتن وام خارجی به مجلس تقدیم میکرد ناگزیر بود تشریفات سودمند آییننامه داخلی مجلس را رعایت کند و از این راه ، نمایندگان مجلس فرصت مییافتند مسائل گوناگون این لایحه از جمله ضرورت گرفتن وام ، میزان بهره ، بانکها یا کشور وامدهنده ، شیوه هزینه کردن وام و محل بازپرداخت آن را مورد بررسی قرار دهند . رسانهها و مردم نیز در جریان بررسیهای مجلس به اظهارنظر در زمینههای گوناگون آن میپرداختند . به هر حال در هیچ شرایطی همین مجالس موجود به صورت بی در و پیکر لوایح استقراض خارجی را تصویب نمیکردند ؛ ولی دستگاه دولتی که به اجرای اصول قانون اساسی ملتزم نبود به یک فرمول خطرناک یعنی خریدهای نسیه که سررسید آنها دو ساله و سه ساله بود متوسل شد تا خود را از تقدیم لایحه به مجلس و رعایت اصل 80 قانون اساسی معاف سازد . این روش چیزی جز پنهان کاری نبود ؛ یعنی قرارداد وام خارجی در پوششی از خریدهای مدتدار قرار داده شد و پیامد آن این بود که در سال 1371 بیشتر این تعهدات سررسید شدند و دولت ناگزیر شد تنها در یک سال 24 میلیارد دلار بدهی خارجی را بازپرداخت کند . بگذریم که در این خریدهای خارجی بیبندوبار چه اقلامی خریداری گردید و چه پورسانتهایی گرفته شد . بهره این تعهدات مدتدار بسیار گزاف و چیزی بالاتر از 15 تا 20 درصد بود ؛ در حالی که بهره وامهای بزرگ بانکی هیچگاه در آن هنگام به 10 درصد هم نمیرسید . با محدودیت درآمدهای ارزی ناشی از صادرات نفتی و غیرنفتی که حداکثر آن 19 میلیارد دلار بود ، بدهیهای خارجی در سررسید پرداخت نشد و اعتبار مالی کشورمان به شدت سقوط کرد . بانک مرکزی که دستاندرکار این خریدهای نسیه بود چانهزنی برای استمهال را آغاز کرد و سرانجام با گردآوری سپردههای ارزی و فشار به بودجه کشور توانستند این بدهی را موقتاً به 8/16 میلیارد دلار کاهش دهند .
پیامد این فشار شدید به درآمد نفت ، افزایش پیدا کردن نرخ ارز بود ، یعنی نرخ هر دلار که در سال 1371 150 تومان بود در سال 72 به 180 تومان ، در سال 1373 به 280
تومان ، در سال 1374 به 500 تومان رسید و در آغاز حکومت آقای خاتمی به 800 تومان افزایش یافت . ملاحظه میکنید که انحراف از اصول قانون اساسی باعث شد که دلار 150 تومانی ، در کشور ما بشود 800 تومان . مساله مشکلتری که به وجود آمد بیکاری بود . بیکاری در کشور ما افزایش یافت و گرانی و تورم هم ، چنین وضعی پیدا کرد .
در چنین شرایطی رییس جمهور وقت ، آقای رفسنجانی ، در یکی از خطبههای نماز جمعه در پاییز سال 1373 برای رویارویی و چارهجویی این اوضاع نابسامان و گرانی و تورم که پیامد مستقیم این استقراضهای بیحساب و کتاب بود ، این عبارت را بیان میکند : « با همان همتی که وارد جنگ شدم ، با همان توان وارد مبارزه با گران فروشان میشوم » . به عبارت دیگر ، ایشان پدیده حساس تورم و گرانی را با یک پدیده نظامی مقایسه و داغ و درفش را به عنوان درمان و داروی مشکل تورم و گرانی انتخاب میکنند . این اندیشه و این هدف باید از کدام طریق به مرحله اجرا در آید ؟ دولت لایحه جدیدی تهیه کرد به نام لایحه تعزیرات حکومتی که من داخل پرانتز میگویم « لایحه دوم تعزیرات حکومتی » ؛ یعنی همان لایحه تعزیرات حکومتی که یک بار ملغی ‘ شد و آن را دور انداختند دوباره احیا گردید و به مجلس داده شد . متاسفانه مجلس شورای اسلامی ، برخورد بسیار بدی با این لایحه کرد ، یعنی به جای این که دولت را وادار به در پیش گرفتن روشهای اصولی برای حل مشکل گرانی و تورم بکند ، از پذیرش این لایحه سر باز زد و رهنمود داد که این لایحه به مجمع تشخیص مصلحت فرستاده شود ، یعنی همان چیزی که در واقع کارگردانان این لایحه به دنبال آن بودند . لایحه به مجمع تشخیص مصلحت فرستاده شد و در تاریخ 28/7/1373 ، به صورت یک مصوبه جدید به تصویب رسید .
لازم است به مندرجات این لایحه توجه کنیم ، میگوید : با توجه به ضرورت نظارت و کنترل دولت بر امور اقتصادی . . . ، و این در حالی بود که دولت ، در سال 1369 سیاست تعدیل اقتصادی را اعلام کرد و گفت کنترل دولت بر امور اقتصادی کار بیحاصلی است .
طبق این مصوبه ، تعزیرات حکومتیِ بخش دولتی و غیردولتی اعم از امور بازرگانی ، نظارت ، رسیدگی و صدور حکم قطعی و اجرای آن به دولت ( یعنی قوه مجریه ) محول شده است ، در حالی که در هیچ جای دنیا دولتی وجود ندارد که هم مدعی شهروندان
باشد و هم مرجع رسیدگی و صدور حکم ، و هم مرجع اجراکننده حکمی که خودش صادر میکند . اصل شصت و یکم قانون اساسی جمهوری اسلامی که ما همیشه فریاد میزنیم و اصرار میکنیم اجرا شود ، میگوید : « اعمال قوه قضائیه با دادگاههای دادگستری است » ، اما مصوبه مجمع تشخیص مصلحت میگوید تمام امور تعزیرات حکومتی به دولت محول میگردد و در تبصره دوم آن میگوید : « سازمان ، تشکیلات ، عوامل نظارت و بازرسی ، نحوه رسیدگی و صدور حکم و اجرای آن ، تجدیدنظر خواهی و رسیدگی به شکایات و شرح وظایف آنها به موجب آییننامهای ! خواهد بود که به تصویب هیات دولت میرسد » ، یعنی قوه مقننه ، قوه قضائیه ، دادرسان و قانون آیین دادرسی کیفری ، همه یکسره منتفی شد و آییننامه جای همه آنها را گرفت که کار را به این ترتیب حل و فصل کنند و سرانجام در تبصره 4 میگوید : « دادگستری ، نیروی انتظامی کشور ، سازمان ثبت ، سازمان زندانها ، و کلیه دستگاههای اجرایی کشور ، موظف هستند ، نسبت به اجرای احکام موضوع این قانون اقدام نمایند » ؛ یعنی همه سازمانهای کشور به عنوان عمله و کارگزاران دستگاه تعزیرات حکومتی ، اجیر و استخدام شدند که تصمیمات آنها را به مورد اجرا بگذارند و این در یک کلمه ، یعنی بازگشت به استبداد و دوران قاجار که قوه مجریه هم قانون وضع کند ، هم حکم صادر کند و هم آن را اجرا کند و همه دستگاههای دولت ، کمربسته در خدمت او باشند که تصمیمات او را به اجرا بگذارند . در مورد این پدیده برمیگردم به آغاز سخنانم که گفتم دو قانون اساسی تصویب شده در کشور ما ، اصل حاکمیت ملی را پذیرفتند . قوه قانونگزاری تاسیس گردید که از طریق نمایندگان ملت اعمال شود ، اما اندیشههای استبدادی و تفکر دولت سالاری هنوز در کشور ما مقتدر است و عملاً و به راحتی ، در مهمترین مسائل اقتصادی و مالی ، قوه مقننه از صحنه قانونگزاری کنار گذارده میشود و این بزرگترین کاستی نظام قانونگزاری در کشور محسوب میشود . با وجود این که کمی خسته شدهاید ، چون میخواهم بخش اول سخنانم را به جایی برسانم ، قبل از رسیدن به زمان تنفس ، چند مورد دیگر را که فکر میکنم لازم است ، به صورت بسیار گذرا مطرح میکنم .
یکی از مهمترین زمینههای قانونگزاری در همه کشورها ، شیوه ساخت و سازهای شهری است . از نظر سنتی ، حقوِ همسایگان دارای سوابق طولانی در موازین فقهی
است . این قواعد وارد جلد یکم قانون مدنی ایران شد . در حالی که ماده 30 قانون مدنی حق تصرف و انتفاع مالک را نسبت به ملک خود به رسمیت شناخته ، ماده 132 تصریح میکند : « کسی نمیتواند در ملک خود تصرفی کند که مستلزم تضرر همسایه شود مگر آن که به اندازه متعارف و برای دفع حاجت یا رفع ضرر از خود باشد » . این قواعد در طول قرنها مبانی فقهی و عرفی ساختمان شهری و مسکونی را استوار ساخته و مقامات حکومتی ، هرگونه ساخت و ساز مرتفع را که موجب پیدایش اشراف نسبت به همسایگان میگردید تخریب میکردهاند . با گسترش شهرها ، نیاز به ایجاد سازمانهای نوین احساس شد و « قانون بلدیه » در 30 اردیبهشت 1309 برای سامان دادن به اداره امور شهرها به تصویب مجلس رسید . در سال 1343 وزارت آبادانی و مسکن به موجب قانون ، تاسیس شد . در سال 1346 در حالی که شهرهای کشور از حیث گستره و جمعیت بسیار محدود بودند ، شورای عالی شهرسازی در وزارتخانه مزبور تشکیل گردید . سرانجام در سال 1351 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری به تصویب رسید که قانونی جامع و همه سونگر در زمینه ساخت و سازها و کنترل گسترش شهرها است . این قانون یکی از قوانین سودمند برای کشور و از افتخارات رژیم گذشته به حساب میآید که توانست ضوابط استوار و جهان پسندی را در این زمینه برپا سازد . حقوقدانان و مهندسان در آن سالها به اهمیت این ضوابط و مقررات شهرسازی در کشور ما پی بردند و مجلس نیز با تصویب این قانون و اجرای کامل آن و با تصویب طرح جامع از سوی شورای عالی شهرسازی و طرح تفصیلی برای تهران و دیگر شهرها ، ساخت و سازها را قانونمند کرد .
شهروندان که به ارزش و اهمیت این قوانین آگاه بودند به گونه عمومی و بیچون و چرا از آن تبعیت کردند و شهرداریها هم که خود را ملتزم به اجرای این مقررات میدانستند ، با قاطعیت در مقام اجرای آن برآمدند . پیامد اجرای این مقررات آن بود که گسترش شهر تهران به گونه نسبی کنترل شد و مسائل مهمی چون آب ، برِ ، تلفن و حفظ محیط زیست تامین گردید . شورای عالی شهرسازی تاکنون دو طرح جامع برای تهران تصویب کرده که دومین آن مربوط به سال 1370 است که هماکنون نیز معتبر است . بر طبق ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ، شهرداریها مکلف
به اجرای مصوبات این شورا هستند . با این حال از هنگامی که آقای عبداللّ ‘ ه نوری وزیر کشور وقت ، در سال 1369 غلامحسین کرباسچی را بدون داشتن کمترین صلاحیت مدیریتی و بیهیچ تخصصی به سمت شهردار پایتخت منصوب کرد ، قوانین شهرسازی و طرح جامع و تفصیلی شهر تهران به گونه فزایندهای مورد تجاوز قرار گرفت و این مقررات زندگی بخش که بخش جداییناپذیری از نظم عمومی و حقوِ مالکانه شهروندان بود به معرض فروش گذارده شد . این اقدامات ویرانگر با حمایت رییس جمهور وقت به مورد اجرا گذارده شد و به اعتراضات گسترده عمومی در رسانهها بیاعتنایی گردید . همچنین به دلیل نبودن مرجع دادخواهی در کشور ، شکایات مردم نیز در دادگاهها و دیوان عدالت اداری به جایی نرسید . در زمان آقای سید محمد خاتمی تجاوز به قوانین شهرسازی گسترش یافت و آقای عبدالعلی زاده وزیر مسکن و شهرسازی حتی شکایات وزیر پیشین را که از طریق دادگاهها موجبات توقف تعدادی از برجسازیهای غیرقانونی را فراهم آورده بود استرداد کرد و وظایف قانونی خود را در اجرای مقررات شهرسازی به فراموشی سپرد . این وزیر در دورانی که شعار قانونگرایی از سوی رییس جمهور بر امواج رسانهها پراکنده میشد و در روزنامهها نقش میبست ، با زیر فشار گذاردن اعضای شورای عالی شهرسازی ، یک سلسله مصوبات غیراصولی و خلاف قانون را در این شورا به تصویب رسانید که شیرازه مقررات شهرسازی و طرح جامع شهر تهران را آشفته ساخت . بر پایه این مصوبات ، مجوز تراکمفروشی و گرفتن رشوه از سودجویان به شهرداری تهران داده شد .
من به صراحت میگویم رشوه و فساد ، زیرا میدانم هیچ یک از دولتمردان آن افتخار و سربلندی را ندارند که بیایند از عملکرد خود دفاع کنند و من این را به عنوان یک فساد و رشوه میشناسم ، چون احساس میکنم محیط زیست در کشور ما با بزرگترین تخریب در طول تاریخ خود پس از زمان مادها روبهرو شده است . زمانی گفتند از زمان مادها تاکنون ، به این اندازه سازندگی در ایران صورت نگرفته ؛ اما من با صراحت میگویم که از دوران مادها تاکنون ، تخریب محیط زیست به خصوص در تهران به این شدتی که میبینیم صورت نگرفته است و همان طور که در جریان انتخابات ریاست جمهوری گفتم ، اعتقاد دارم این جریان توطئه طراحی شده از سوی بیگانگان است و کسانی که این
کارها را انجام میدهند ، مجریان این توطئهها هستند و امیدوارم این شرافت در آنها وجود داشته باشد که روزی بیایند و از عملکرد خود دفاع کنند .
مصوبات وزیران آقای سید محمد خاتمی بسیاری از اصول قانون اساسی را نابوده کرده است . اصل مالکیت و حقوِ مالکانه موضوع ماده 132 قانون مدنی را از بین بردهاند . این قوانین ، همه در خارج از قوه مقننه تصویب میشوند و ملاحظه میکنید که بخش دیگری از کاستیهای نظام قانونگزاری ایران ، این است که قانونگزاری خارج از قوه مقننه صورت میگیرد و اینها عملاً نظام قانونگزاری را در ایران ، به یک امر تشریفاتی تبدیل کردهاند .
مورد دیگری که به آن اشاره میکنم ، مقررات مربوط به مواد مخدر است . من در مقالهای که در همایش مواد مخدر ، در سال گذشته ارائه دادم ، پیشنهاد کردم ، مجلس هر چه زودتر ، این کار را به عهده بگیرد و در زمینه مسائل حساس و نگرانکننده اعتیاد و قاچاِ مواد مخدر قانونگزاری کند . هماکنون دو مصوبه از مجمع تشخیص مصلحت وجود دارد که با وضع مقررات گسترده به تعیین تکلیف دادگاهها و زندانها پرداخته است . مصوبه سال 1367 با وجود سختگیریها و خشونتهای بیش از اندازه ، دستاوردی نداشته و اعتیاد یک پدیده اجتماعی و پیامد مستقیم بیکاری و ناامیدی نسل جوان و مردم از آینده خود است . این پدیده را نمیتوان با شدت عمل حل و فصل کرد . مصوبه دوم مربوط به دوران ریاست جمهوری آقای خاتمی در سال 1377 است که با افزایش جریمهها در مقام کنترل این بلای خانمانسوز برآمدند که آن هم دستاوردی نداشته است . هر دو مصوبه مزبور خارج از صلاحیت مجمع تشخیص مصلحت و از مصادیق روشن قانونگزاری و تجاوز به حقوِ قوه مقننه بوده است . با افسوس فراوان دستگاه قانونگزاری کشور نیز خود را از رویارویی و برخورد با این پدیده نگرانکننده و خطرناک که امنیت ملی کشور را تهدید میکند کنار کشیده و چنین امر خطیری را یکسره در اختیار مجمع تشخیص مصلحت قرار داده است . هیچ دلیل و هیچ مجوزی ندارد که قانونگزاری در زمینه برخورد با پدیده اعتیاد و قاچاِ مواد مخدر که بر طبق اصول 58 و 84 و 85 قانون اساسی و دیگر موارد در صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی است ، از کنترل مجلس خارج گردد و یک گروه انتصابی به حق حاکمیت ملی تجاوز کنند .
قبل از این که به سخنان خود در این بخش پایان بدهم خلاصه میکنم که سالها است مهمترین قوانین کشور ، خارج از مجلس تصویب میشود . نهادهایی که به هر دلیل ایجاد شدهاند و کار قانونگزاری را به عهده گرفتهاند . اگر بخواهیم به نظریه و قاعده حاکمیت ملی و اصول قانون اساسی باز گردیم باید این مرجع انتصابی برچیده شوند و مجلس طبق اصل 58 مرجع انحصاری وضع قانون باشد .
پرسش و پاسخ
از تشکلهای موازی با مجلس ، شورای عالی اداری است که در راستای برنامه دوم و سوم توسعه تصمیمهایی میگیرد . آیا به نظر شما تصمیمات این شورا هم مغایر با قانون اساسیاند یا خیر ؟
سوال دیگر در خصوص نواقص نگارشی در مقرراتی است که این تشکلهای موازی به تصویب میرسانند و مشکلات مختلفی را به وجود میآورند . نظر شما در مورد راهکارهایی که برای رفع این نقایص و مشکلات متصور است ، چیست ؟
مطلب بعدی درخواست اظهارنظر جنابعالی در مورد فرمانها و دستورهایی است که چه در زمان حیات امام راحل ( ره ) و چه بعد از آن توسط مقام رهبری صادر شده و میشود و دادگاهها با این گونه فرمانها و دستورها برخورد دوگانه دارند .
تا به حال به تصمیمات شورای عالی اداری برخورد نکردهام ، زیرا در قلمرو و حوزه کاری من نبوده است ، ولی این گونه مجامع و شوراها ، متاسفانه تحت عناوین مختلف در کشور ما به وجود آمدهاند و یکی از آنها شورای انقلاب فرهنگی است . این شورا هم گهگاه ، قانونگزاری میکند و چون این قانونگزاریها بر حقوِ و تکالیف مردم تاثیر میگذارد ، احتیاج به قانون مصوب مجلس دارد و به هر حال مجلس باید به نحوی جلو این کار را بگیرد . اصل 138 قانون اساسی به مجلس اجازه داده که از اجرای آییننامههایی که خلاف قانون هستند جلوگیری کند . به طریق اولی مجلس حق دارد به استناد اصل 85 از این گونه قانونگزاریها که برخلاف قانون اساسی است جلوگیری کند . اگر یک مجلس واقعی که نمایندگان مردم در آن حضور داشته باشند ، وجود داشت ، به هیچ وجه این گونه قانونگزاریهای خارج از مجلس ، به دیده اغماض نگریسته نمیشد .
افزون بر آن ، مجلس از طریق اخطار به رییس جمهور که شخصاً مسوول اجرای قانون اساسی است نیز میتواند جلوی تخلفات از قانون اساسی را بگیرد ؛ چون در کشور باید فقط یک قوه قانونگزاری وجود داشته باشد . اینها نمونههایی از قانونگزاری بیرون از قوه مقننه است که اصل حاکمیت ملت را در کشور ما بیاعتبار ساخته و آثار زیانباری بر اوضاع اقتصادی ، اجتماعی ، سیاسی و فرهنگی کشور داشته است .
در مورد شیوه نگارش قانون و نیز قوانینی که بعد از انقلاب تدوین و تصویب شده ، میتوان گفت که از نظر فنی و تخصصی در جایگاه قانون نیستند . مثلاً همین قانون دادگاههای عام را نگاه کنید ، اصلاً از جهت نگارش و انشا در حد قانون نیست و به عنوان نمونه ، شما که همه حقوقدان هستید میدانید که « صلاحیت » در مورد دادگاه به کار میرود ، ولی در این قانون میگوید « اگر قاضی صلاحیت نداشته باشد » در حالی که بحث این که قاضی صلاحیت دارد یا نه مطرح نیست .
قانون شگفتانگیز دیگری که مجلس تصویب کرده قانون تعقیب اخلالگران در نظام اقتصادی کشور است که بیشباهت به قانون تعزیرات حکومتی نیست . در این قانون ، مفهوم اصل قانونی بودن جرم و مجازات ملحوظ نشده و با داشتن ابهام در شیوه نگارش ، کیفرهای شدیدی پیشبینی گردیده است ؛ یعنی با عناوین مبهم ، ممکن است کسی تا پای دار برود . مسالهای که وجود دارد ، شیوه بسیار ضعیف و بیمحتوای نگارش قانون است . در همین قانون گفته شده رسیدگی به جرائم مذکور در آن ، در صلاحیت دادگاههای انقلاب است ، اما وقتی وکیل متهم به صلاحیت دادگاه انقلاب ، به اعتبار صلاحیت دادگاههای عمومی اعتراض کرد ، دادرس محترم گفت من هم قاضی دادگاه انقلاب هستم و هم قاضی دادگاه عمومی . طبیعی است وقتی قانون دادگاههای عام ، این چنین از کنار اصل مهم ارتباط مساله صلاحیت با دادگاه عبور میکند و از صلاحیت قاضی سخن میگوید ، قاضی هم این گونه برخورد میکند .
بسیاری از قوانین از نظر شیوه نگارش ضعیف هستند . مرکز پژوهشها میتواند مقداری مسوولیت را قبول کند و اجازه ندهد هیچ لایحه و طرحی قبل از این که مرکز پژوهشها آن لایحه یا طرح را بازنگری و ویراستاری کرده و به صورت یک قانون قابل قبول از نظر استانداردهای حقوقی در آمده باشد در مجلس مطرح بشود .
قوانین گذشته هم که از بحث من خارج است و در این مورد بحث تنقیح قوانین وجود دارد که من نمیدانم چه کسی میتواند به قوانین گذشته نظم و انضباطی در خور بدهد .
در مورد فرمانهای مربوط به امام راحل و حتی مقام رهبری ، من هم دیدهام که گاهی اوقات در روزنامه رسمی چاپ شدهاند . بدواً لازم است به نکتهای اشاره کنم . در سال 1376 بعد از آن که اعضای جدید مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین شدند ، رییس مجمع مزبور پیشنهاد کرد که در این مجمع ، قانونگزاری هم بشود و نکته جالب این است که مقام معظم رهبری صریحاً گفتند این مجمع جای قانونگزاری نیست و علیرغم نص صریح و دستور و فرمانی که در این خصوص وجود دارد ، از سال 1376 تا به حال قوانین متعددی ، بالاصاله در مجمع تشخیص مصلحت به تصویب رسیده است . وجود چنین دستوری از سوی مقام رهبری ، رییس جمهور را موظف به اجرای این دستور لااقل در این مرحله میکند تا اجازه ندهد ، از این پس مجمع تشخیص مصلحت دست به قانونگزاری بزند .
دادگاهها باید فقط قانون را اجرا کنند و قانون هم باید تشریفات رسمی و مادی خود را پشت سر گذاشته ، در روزنامه رسمی منتشر شود تا لازمالاجرا گردد و اگر این باب گشوده شود که دستورات و فرمانهای اشخاص هم بتواند قانون باشد ، با قانون اساسی در تضاد خواهد بود و به عقیده من اینها نباید اجرا شود .
مسائلی که در مورد اشکالات قانون مطرح کردید ، بسیار فراتر از نکات عنوان شده در مورد تدوین قوانین و ابعاد اجتماعی آن بود که تاکنون از سایر سخنرانان شنیدم . به نظر شما چه راهکارهایی در جهت ایجاد جامعهای مبتنی بر قانون میتواند بیشترین کمک را به ما بکند .
این جلسه برای بیان کاستیهای نظام قانونگزاری ایران است و آقای دکتر نصیری ، اجازه ندادهاند که راه حلها را هم ارائه بدهم . اما من باید به این مطالب اشاره کنم که گرچه الان ما به یک وضعیت نگرانکننده رسیدهایم که مردم ، از جهت روانی ، احساس بنبست میکنند ، ولی حتماً راه حلی برای مشکلات موجود در کشور ما وجود دارد و بر این باورم که این وظیفه حقوقدانان است که تلاش کنند و راه علاجی در این زمینهها بیابند . من به دو نکته اشاره میکنم . یکی از بزرگترین مشکلات کشور ما ، خود مجلس
است ؛ یعنی اگر ما به نهادها و مراجع خارج از مجلس اعتراض میکنیم که چرا دست به قانونگزاری میزنند ، اعتراض ما ، در حقیقت برمیگردد به این که خود مجلس یک نهاد قدرتمند و در حد استانداردهای لازم نیست که بتواند از حقوِ مردم دفاع کند والاّ در یک نظام مردمسالار ، مجلس باید بزرگترین و تواناترین مدافع قانون اساسی و حقوِ مردم و حقوِ خود با شد . اما وقتی میبینیم مجلس در برابر اتفاقاتی که رخ میدهد سکوت اختیار میکند یا از کنار آنها میگذرد یا همراهی میکند ، اشکالات به خود مجلس هم برمیگردد . در این زمینه پیشنهاد میکنم همایشی با موضوع اصلاح قانون انتخابات در مرکز پژوهشها ( که فکر میکنم در این زمینه از هر دستگاه دیگری صلاحیتدارتر است ) برگزار شود ؛ زیرا معتقدم بیشترین مشکل جامعه ایرانی و قوه قانونگزاری ما ، از قانون انتخابات مجلس سرچشمه میگیرد و اگر ما یک قانون انتخابات دنیاپسند و امروزی داشته باشیم ، نود درصد مشکلات جامعه ما حل میشود که در این باره ، به طور جداگانه و در فرصتی دیگر میتوانم پیشتر بحث کنم . پس اگر بپرسید راه حل چیست میگویم راه حل ، اصلاح قانون انتخابات و تشکیل شدن مجلس از نمایندگان واقعی مردم است .
نکته دوم این است که تا زمان تشکیل شدن آن مجلس که خدا عالم است چه هنگامی خواهد بود ، باید همین مجلس را یک مقدار به وظایفش آشنا کنیم و تذکر بدهیم . در همین بهمن ما جاری ، من سه نامه ( در تاریخهای دوم ، پنجم و ششم بهمن ) به مجلس نوشتم که آنها را تکثیر کرده ، خدمت همه شما تقدیم میکنم و خواهید دید که موضوع نامهها چه اندازه شگفتانگیز است و چگونه مجلس قانونگزاری ، بیسر و صدا از خودش سلب صلاحیت کرده و اختیاراتش را به گروه دیگری تفویض کرده است . در این مورد دیگر بحث مجمع تشخیص مصلحت نیست ، خود قوه مقننه ، حق قانونگزاری خود را ساقط کرده است و این پدیدهای است که شاید شما اطلاعات ناچیزی از آن داشته باشید و این اتفاقات با همه عظمتشان در کشور ما رخ میدهند و جامعه و مردم در جریان آن قرار نمیگیرند ؛ زیرا گروهی که قدرت دولتی و رسانهای را در اختیار دارند این پدیدههای زیانبار و خلاف قانون اساسی را به سادگی از نظر مردم پنهان میسازند .
در این جا ، در مرکز پژوهشهای مجلس ، حقوقدانان ، وکلا و استادان علم حقوِ ،
باید مشروح مذاکرات و مصوبات مجلس را بیشتر بررسی کنند و اگر به انحرافی از قانون برخوردند به نامهنگاری اقدام و موضوع را در سطح جامعه مطرح کنند .
در خصوص اصل تفکیک قوا ، با توجه به قانون اساسی و سایر قوانین ایران آیا برای مداخلات قوه قضائیه در امر قانونگزاری به صورت مسائلی که در آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور و آرای اصراری مطرح میشود ، حدی وجود دارد ، آیا ما هم در قانونگزاری ، ضوابطی را تعقیب کردهایم که در دنیای امروز مطرح است یا با جدا شدن از آن ضوابط ، در راههای دیگر گام برداشتهایم . آیا نظارتهای مذکور در قانون ، اعمال هم میشوند یا خیر ؟
این تفکیک قوا ، نکته قابل توجهی است و باید سعی کنیم در نظام قانونگزاری آینده ایران مرزهای آن را به گونه روشنتر مشخص کنیم . نقش رییس جمهور برای جلوگیری از تداخل قوا ، بسیار مهم است ؛ زیرا به موجب اصل 113 قانون اساسی ، رییس جمهور مسوول اجرای قانون اساسی شناخته شده و اگر از این مسوولیت ، به خوبی استفاده بشود ، از وقوع بسیاری از تخلفات از قانون اساسی جلوگیری میشود . در کشورهای غربی ، چون قوای سهگانه در طول سالهای متمادی کاملاً در چارچوب خودشان حرکت میکنند دیگر کسی به این سادگی نمیتواند از قانون اساسی تخلف کند .
اصل 113 قانون اساسی خیلی کارساز است و متاسفانه در طول 20 سال گذشته ، از این اصل استفادهای نشده و فقط در موارد محدود ، اخطارهایی داده شده است که آن اخطارها هم در واقع بیشتر جنبه گروهگرایی داشته است ، در حالی که اکنون تجاوز و تخلف از قانون اساسی بسیار فراوان در کشور صورت میگیرد . چون اشاره به قوه قضائیه کردید یک نمونه از این تخلفات را عنوان میکنم :
چون قوه مقننه بودجه اجرای ماده 187 را رد کرده و از تصویب آن خودداری کرده است ، هیچ مقامی حق ندارد هزینهای در این زمینه انجام بدهد . با این حال ، قوه قضائیه دارد ماده 187 را اجرا میکند و این عمل برخلاف نص صریح 4 اصل از اصول قانون اساسی ، یعنی اصل 52 ، 53 ، 55 و اصل 156 است که اختیارات رییس قوه قضائیه را تعیین کرده است . اما چه کسی باید جلوی این تخلف از قانون اساسی را بگیرد ؟ فقط
رییس جمهور به عنوان دیدهبان ، اگر با نقض قانون اساسی مواجه شد باید به همه قوا اعتراض کند و اخطار بدهد .
درباره آرای دیوان عالی کشور اشاره داشتید که البته بحث مفصلی است ولی میتوانم اشاره کنم که این آرای وحدت رویه هم ، به یک نحو ، تجاوز از اصل تفکیک قوا است که دیوان عالی کشور به صورت آرای وحدت رویه ، قانونگزاری میکند . بنابراین نکتهای که شما اشاره میکنید قابل توجه است و باید یک روز مساله آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور هم مورد بحث و بررسی قرار گیرد .
از سخنان جنابعالی استفاده کردیم و شاید در اکثر موارد هم با دیدگاهی که شما دارید ، موافق هستم ، ولی برای این که مشکلات موجود و به خصوص مساله قانونگزاری در یک نهاد کشور ، درمان بشود ، فکر کردم به مواردی که در مورد آنها حضور ذهن دارم ، به عنوان ناظر ، اشاره کنم تا بلکه بتوانیم بیشتر به زمینهها و ریشههای ایجاد نهادی غیر از مجلس برای قانونگزاری دست پیدا کنیم . من این طور نتیجهگیری کردم که شان نزول نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام این بود : به طور کلی وقتی مجلس میخواست در مورد یک موضوع اقتصادی تصمیم بگیرد ، به علت فقدان یک تئوری اقتصادی ، عملاً با مشکل مواجه میشد . در اواخر دوره دوم و سوم مجلس که بحث مالکیت و موضوع زمین به طور جدیتر از دورههای قبل مطرح بود نیز همان مشکل وجود داشت . گفته میشد که شاید راه حل این باشد که جمعی از مجربترین و شایستهترین فقیهان و حقوقدانان دور هم جمع بشوند و برای مشخص کردن این تئوری نتیجهگیری و به این شکل ، مشکل مجلس را حل کنند ؛ ؛ ولی نفهمیدیم چه طور شد که یک دفعه مجمع تشخیص مصلحت به وجود آمد و چون خودم شناختی از آن عوامل و ریشهها ندارم فکر میکنم یافتن آنها کار سادهای نیست و باید مقداری وقت صرف یافتن ریشهها و عواملی که سبب به وجود آمدن مجمع تشخیص مصلحت شده است بکنیم و باز ناظر بودم که در دوره سوم ، از امام راحل ( ره ) در خصوص موضوع قانونگزاریهای مجمع تشخیص مصلحت ، با ذکر پیامدهای مشکلآفرین آن استعلام به عمل آمد و ایشان مرقوم داشتند : « تصمیم دارم در تمام زمینهها وضع به صورتی در آید که همه طبق قانون اساسی حرکت کنیم » که من یک نسخه فتوکپی از تذکرات امام راحل به اعضا مجمع تشخیص مصلحت
به اضافه یک نسخه از استعلامی را که نظر امام راحل ذیل آن اعلام شده است به مسئولان برگزاری این کارگاه تقدیم میکنم تا چنانچه بخواهند آن را در گزارش تنظیمی درج کنند و هماکنون به یادم آمد که مرحوم آذری قمی ، تئوری اقتصادی مورد قبول آقای احمد توکلی را مکتوب و بین نمایندگان مجلس توزیع کردند و به احتمال زیاد نسخهای از آن راهم به مرکز پژوهشها دادهاند که روی آن کار شود و فکر کردم بد نیست این باب را هم در نظر داشته باشیم .
اگر رییس جمهور اخطارهای لازم را بدهد ، امکان این که یک سری از انحرافات از بین برود وجود دارد . به اعتقاد من آنچه را ما قوای سهگانه میدانیم ، با آنچه در قانون اساسی کشورهای دیگر مطرح است تفاوت دارد . به نظر من به لحاظ شرعی به این سادگی هم نمیتوان در مقام نظارت و نیز در مقام تطبیق مصوبات مجلس اقدام کرد یا در مقام تایید صلاحیت نمایندگان . اتفاقاً دیروز 12 بهمن بود و یادآور سخنان امان راحل ( ره ) در بهشتزهرا در مورد این که « ما به تبع این که انسان هستیم ، به تبع حقوِ بشر ، حق تعیین سرنوشت خود را داریم و در تمام مراحل حاکم سرنوشت خود هستیم » . ولی میبینیم که متاسفانه نفی میکنند و به این واقعیت قهری تن در نمیدهند . البته قانون انتخابات باید اصلاح بشود ، اما قانون انتخاباتی که مجلس تصویب کند و از صافی شورای نگهبان رد شود و در مقام نظارت بتواند یک ماموریت برآمده از متن مردم را انجام بدهد و بیان کننده اراده عمومی باشد ، به نظر من با واقعیت بسیار فاصله دارد . نکته دیگر این است که مصوبات شورای عالی شهرسازی نمیتواند قانون باشد و در حد آییننامه است و قابل شکایت و ابطال در دیوان عدالت اداری . علاوه بر این که برای مجلس ، در عرصه نظارت موضوع اصل 113 قانون اساسی محدودیت ایجاد شده ، تحقیق و تفحص پذیرفته شده در همه امور موضوع اصل 76 قانون اساسی توسط مجلس نیز با ممانعت قوه قضائیه روبهرو است .
آیا قوه قضائیه از سازمانهای این کشور است یا نه ، صدا و سیما از سازمانهای این کشور است یا خیر و با این همه در بودجهای که در اختیار آنها است مسلماً باید تحقیق و تفحص باشد . در عرصه قانونگزاری ، همان طور که شما اشاره کردید میبینیم مصوبات شورای انقلاب فرهنگی را به صورت مجموعه قوانین در آوردهاند . هر جناحی
و هر گروهی میگوید این قانون اساسی را قبول داریم و ما هم الان در صدد نیستم که قانون اساسی را زیر سوال ببریم . اما ایراداتی به اجرای آن داریم و میگوییم که لااقل همین قانون اساسی اجرا شود . متاسفانه قوانینی هم که در کشور وضع میشود ، اجرا نمیشود . در عین حال اگر ما به عنوان افراد ایرانی وظیفه داریم از مردم سالاری دفاع کنیم باید تلاش خود را در جهت اجرا شدن همین قانون اساسی ، با وضع موجود به کار بگیریم که این یک پیروزی بزرگ برای ما خواهد بود .
گفته میشود بعضی از حقوِ ذاتی هستند و در واقع لازم نیست کسی این حق را به گروهی یا نهادی بدهد . قانونگزاری هم حق ذاتی مجلس است . حال اگر مجلس از این حق ذاتی خود استفاده نمیکند و به سراغ این گونه مصوبات نمیرود اشکال از مجلس است و ما در خیلی موارد نباید دیگران را سرزنش کنیم و باید بگوییم مجلس ما آن مجلسی که باید باشد نیست . اما این که شما میگویید شورای نگهبان جلو اصلاح قانون انتخابات را میگیرد ، حرف درستی نیست . مجلس باید یک قانون انتخابات جامع ، پیشرفته و همه سونگر مانند قوانین انتخاباتی کشورهای اروپایی تصویب کند و در این صورت ، شورای نگهبان هم نباید از حدود قانون اساسی خارج شود .
در سال 1374 یک پیشنهاد جامع و کامل ، برای اصلاح قانون انتخابات به مجلس دادم و در سال 1376 آن را به وزیر کشور آقای خاتمی دادم و جلساتی گفتگو کردیم که گفتند در دوره ششم اجرا نمیکنیم و موکول شد به دوره بعد و اکنون به وسط دوره ششم رسیدهایم و دولت و وزیر کشور اقدامی در جهت اصلاح قانون انتخابات نمیکنند که فرصت از دست برود و دور هفتم مجلس شروع بشود . در این جا وظیفه متوجه دولت است که ابتکار عمل را به دست بگیرد و یک لایحه قانون انتخابات امروزی تهیه بکند . قانون انتخابات کنونی مال یک قرن پیش است ( آغاز قرن بیستم ) . اگر دولتی در ایران مصدر کار باشد که واقعاً به حقوِ مردم اعتقاد داشته باشد ، باید اولین اقدامش اصلاح قانون انتخابات باشد ولی اصلاح قانون انتخابات اصلاً در دستور کار دولت نیست و هر یک روز که بگذرد ، خسارتی به ملت ایران وارد میشود .
در مورد اخطارهایی که اشاره کردید به طور پنهانی داده میشود ، به نظر من ، اخطار پنهانی داده نشود بهتر است ، چون اخطار برای این داده میشود که تجاوز و انحراف
متوقف گردد و آن کسانی که به اصول قانون اساسی تجاوز میکنند به مردم معرفی بشوند و مسوولیتی که در اصل 113 قانون اساسی برای رییس جمهور پیشبینی شده در واقع به خاطر آن است که افراد قانون را نقض و در عین حال ادعای قانونگرایی نکنند .
در مورد مجلس به یک نکته دیگر به عنوان یک نمونه ملموس اشاره کنم . مجلس ششم همان گونه که قبلاً گفتم در برابر اعتراض درست و قانونی شورای نگهبان و بازگرداندن بخش مربوط به بیع متقابل و استقراض خارجی قانون بودجه سال 1380 ، تصمیم گرفت که تصمیمگیری در زمینه بیع متقابل و استقراض خارجی از سوی مجمع تشخیص مصلحت صورت بگیرد و لایحه بودجه برای نخستین بار در 23 سال گذشته به مجمع تشخیص مصلحت رفت و دو فرازی را که شورای نگهبان رد کرده بود ، مجمع مورد تصویب قرار داد و الان بر پایه این مصوبه ، قراردادهای میلیارد دلاری بیع متقابل منعقد میشود که کسی نمیداند چند و چون آن چیست و این را به آن جهت مجدد یادآوری کردم که همه پیگیر باشیم و ببینیم که برخورد و عکسالعمل شورای نگهبان و مجلس با بیع متقابل و استقراض خارجی در بودجه سال بعد ، چگونه خواهد بود .
در پاسخ به سوالکنندهای دیگر آقای دکتر کاشانی اظهار داشتند : در مورد بحث اول که به اجمال مطرح کردم توضیح دادم که چون این جلسه به بحث در مورد مشکلات عملی و مادی قانونگزاری اختصاص یافته است ، فرصت پرداختن اصولی به آن مساله نیست و همان طور که اشاره کردم ، این مساله در خلال 23 سال که از جمهوری اسلامی میگذرد تجربه بزرگی را به وجود آورده و دیگر در سال آغازین اجرای قانون اساسی نیستیم و به همین سبب پیشنهاد کردم که همایشی در مورد چارچوب و مفاهیم اصل 4 قانون اساسی ( به طور مستقل ) تشکیل شود که از حوزه این بحث کوتاه خارج است .
در مورد تفکیک قوا ، البته همان طور که اشاره داشتید ، بسیاری از این اصول ، تجربه فرهنگ غرب است ؛ یعنی در غرب متولد شده و رشد کرده و ما و بسیاری از ملتها به هر حال اینها را گرفتهایم . اما همین قانون اساسی جمهوری اسلامی هم به هر حال ، اصل تفکیک قوا را پذیرفته و اصول 57 تا 61 این سه قوه را از یکدیگر تفکیک کرده و میگوید این قوا مستقل از یکدیگرند . میتوانیم بگوییم لااقل از جهت تئوری ، در قانون اساسی ، تفکیک قوا وجود دارد و همان گونه که اشاره کردم ، اساساً اگر در کشوری اصل
تفکیک قوا اجرا نشود ، در آن کشور قانون اساسی وجود ندارد . اما نکته بسیار مهم این است که این اصول را در عمل چگونه باید اجرا کرد ؟
اگر یک مطالعه تاریخی بکنید در مورد صد سالی که در کشور ما قانون اساسی وجود داشته است برای پی بردن به این که اصل تفکیک قوا تا چه حد رعایت شده و چه چالشهای سختی را از سر گذرانده ، به موارد بسیار مهمی برمیخورید .
قبل از سلسله پهلوی ، در دوره احمدشاه ، کراراً به اصل تفکیک قوا لطمه وارد شده و در واقع اختیار قانونگزاری از مجلس گرفته شده است . در دوران ملی شدن نفت ، یکی از بحرانهای بزرگی که به وجود آمد ، این بود که نخستوزیر وقت با تقدیم لایحهای مصراً خواستار شد اختیارات قانونگزاری از مجلس گرفته و به نخستوزیر داده شود و با وجود اعتراضات شدید آیه اللّ ‘ ه کاشانی و گروهی از نمایندگان ، این لایحه با جوسازی به تصویب مجلس رسید . یعنی از 2 سال دوره مجلس هفدهم ، به مدت یک سال و نیم اختیار قانونگزاری از آن مجلس گرفته شد . در دوران بعد از انقلاب هم به طوری که در سخنان خود اشاره کردم اصل تفکیک قوا که در هر دو قانون اساسی آمده ، در عمل اجرا نگردید . از این تجربهها این نتیجه به دست میآید که این اصول نظام مردم سالاری باید از سوی مردم پشتیبانی شود و با نیروی پلیس و قوه قضائیه نمیشود از این اصول حمایت و پشتیبانی کرد . جامعه ایرانی باید به آن چنان رشدی برسد که جلوگیری از تجاوز و عدول از اصل تفکیک قوا را وظیفه و تکلیف خود بداند و فریفته قدرت نشود ؛ زیرا هر بار که اصل تفکیک قوا ، زیرپا گذاشته شده ، یک توجیه در کنارش بوده و این توجیه یا از باب قدرت سیاسی بوده یا گفتهاند شرایط بحرانی است و این آدم بالاخره با حسن نیت است و باید اختیار قانونگزاری را بدهیم به قوه مجریه یا گفتهاند از راه قانون و دادگستری نمیشود مشکل را حل کرد و باید آدم قدرتمندی مشکل را حل کند . متاسفانه این تفکرها در جامعه ایرانی ریشه دارد و نمیگذارد تفکیک قوا تثبیت بشود . فکر نکنید که اگر یک قانون اساسی تصویب و در آن با خط درشت نوشته شود ، اصل تفکیک قوا وجود دارد ، دیگر کار تمام است . این ما هستیم که باید در مبارزه اجتماعی ، سیاسی ، فرهنگی و حقوقی از این اصول دفاع کنیم تا سرانجام اصول مزبور ، به قول امروزیها نهادینه بشوند و این بود نکاتی که لازم میدانستم به آنها اشاره کنم .
راهکارهایی به نظرم رسیده که شاید محتوای حقوقی نداشته باشد و آنها را فهرستوار بیان میکنم : اولاً یک فهرست تمام عیار از قوانین موجود تنظیم بشود و این فهرست که میتواند الفبایی یا موضوعی باشد ، در یک مجموعه فرهنگ اصطلاحات حقوقی تدوین گردد ، تا معلوم شود موضع صلاحیت مورد اشاره شما در کجا است ، در دادگاه است یا مربوط است به قاضی . ثانیاً منطبق بودن با شرع ، هرگز در قوانین تعریف نشده و همچنین است اعتبار امر مختومه ، با توجه به این که در دو سه قانون جدید التصویب ، هیچ امری مختومه نیست و همچنان ادامه پیدا میکند . قاعده فراغ دادرس یعنی چه ؟ این قاعده واقعاً باید تعریف شود و این که آیا وقتی دادرس حکم صادر کرد واقعاً از حکم فارغ شده است یا اگر به یک مساله اصولی رسید که از وظایف او یا به زبان قانون جدید در صلاحیت او است ، میتواند کاری کند که واقعاً از رسیدگی فراغت حاصل کند ؟ و همه این مفاهیم نیز در آن مجموعه پیش گرفته تعریف شود . ثالثاً تعریف و تشخیص احکام اولیه و ثانویه که یکی از سخنرانان محترم در یکی از این نشستها در مورد آن بحث کردند چیست و آیا برای تشخیص مصداِ و مفهوم انطباِ شرع و عرف ، دید یک نفر مجتهد جامعالشرایط کافی است یا آن طور که مرحوم مطهری در مقالات خود بیان کردهاند ، دید شورایی مورد نیاز است و شورای فقاهت باید آنها را تبیین کند و ما را از این ابهام و نارساییهای قوانین نجات بدهد .
مسائل گوناگونی را بیان کردید . ما نمیتوانیم به همه کاستیها اشاره کنیم . در این زمینه هم فرصتی برای بیان مطلب نیست . اما در مورد احکام ثانویه باید توجه داشته باشید که قانونگزاری نباید با به کارگیری معانی پیچیده و دشوار صورت بگیرد . مبنای فلسفی حق حاکمیت ملت که در قانون اساسی ما آمده این است که قوانین باید از اراده جامعه سرچشمه بگیرد و ما نباید جامعه را در یک وضعیتی تجزیه کنیم و بگوییم بخشی از جامعه ، احکام اولیه است و بخشی دیگر احکام ثانویه . این بحثها تا حدودی میراث تفکراتی است که سابقاً در جامعه ما وجود داشته و اگر ما امروزه مفهوم حاکمیت ملی را به کار ببندیم ، بسیاری از این مشکلات خود به خود حل میشوند . قوانین باید با استفاده از مفاهیمی وضع بشود که جامعه آنها را درک کند و این قوانین پاسخگوی نیازهای مردم و جامعه باشند . به این صورت است که میتوان از وضع قوانین پیچیده ، مبهم و
مغلق که حتی برای حقوقدانها هم قابل درک نیست جلوگیری کرد .
به نکات بسیار حساس و جالبی اشاره کردید منتها شنیدم که یکی از حاضران گفتند شما برنامه سخنرانی خود را به دو بخش تقسیم کرده بودید . یک بخش را مطرح و بخش دیگر را به بعد از تنفس موکول کردهاید . اما بعد به قدری گفتگو و تبادل افکار و عقاید انجام شد که وقتی برای بحث در مورد بخش دوم باقی نماند . فکر میکنم پیشنهاد برگزاری یک همایش برای تعیین حدود و ثغور شرع یا شریعت یا موازین شرعی که یکی از مسائل روز مملکت است بتواند به مرحله عمل در آید و این مطلب را جا بیندازد که ما هنوز که هنوز است ، بعد از 23 سال با این اوضاع روبهرو هستیم که مصوبه مجلس ، نظر نهایی نیست و بالاخره مجمع باید تصمیم بگیرد .
در این راستا است که من فکر میکنم باید مساله شرع ، مورد یک نگاه مجدد قرار بگیرد ؛ زیرا این مسائل خود یک تجربه اجتماعی است . یک جامعه در یک برهه از زمان ، اموری را تجربه میکند و از آن نتیجهای به دست نمیآورد . الان زمان این است که ما یک بازنگری در این تجربه بکنیم ، اما تا زمانی که این بازنگری انجام نشده است ، من دو نکته را به طور خیلی جدی میگویم : اول این که مجمع تشخیص مصلحت نباید تحت هیچ عنوانی قانونگزاری کند و این دستورالعملی است که مقام رهبری دادهاند و متاسفانه قوانین متعددی داریم که همه آنها بعد از این دستور ، از سوی مجمع تشخیص مصلحت تصویب شده و شما به آنها اشاره کردهاید و من هم در این جا از مقررات خسارت تاخیر تادیه نام میبرم که بر پایه ماده 719 قانون آیین دادرسی مدنی سابق حداکثر آن 12 درصد بود و هم اکنون بانکها دارند 24 درصد بهره میگیرند و موسسات اعتباری و نهادهای غیربانکی 36 درصد و سازمانهای سرمایهگذاری که در دستگاههای دولتی وجود دارد 40 یا 50 درصد ربا میگیرند . آیا مجلس نمیتواند با تصویب یک قانون ، نرخ بهره را مثلاً 12 درصد یا بیشتر یا کمتر اعلام کند و دیگر اجازه ندهد که رباخواری در جامعه گسترش پیدا کند ؟
نکته دیگر این است که اصل 112 قانون اساسی باید اصلاح شود به این صورت که اگر شورای نگهبان به یک مصوبه مجلس از جهت عدم انطباِ با قانون اساسی به گونه اصولی اعتراض کند ، باید سخن او نهایی باشد و یک مرجع دیگر نتواند بین مجلس و
نگهبان داوری کند .
من به نمونه ملموسی در همین زمینه اشاره کردم که در قانون بودجه سال 1380 چگونه دست دولت را عملاً باز گذاشتند که برود قراردادهای میلیارد دلاری با بیگانگان ببندد و اگر به گفته جنابعالی باید مجمع تشخیص مصلحت وجود داشته باشد که من اعتقاد به آن ندارم ، بنا به قاعده « اَلضَّروراتُ تُقَدَرِ بِقَدَرِها » باید در حداقلش باشد ، نه این که دست آنها را باز بگذاریم تا هر کاری که میخواهند انجام دهند .