نام و تاریخ ولادت فرزندان هر خانواده در ایران، در گذشته براساس اعتقادات مذهبی و سنت‌های رایج، پشت جلد قرآن‌مجید نوشته می‌شد. روحانیان، ریش‌سفیدان و بزرگان قوم عموما این کار را انجام می‌دادند. همچنین از افراد درگذشته، جز نام و تاریخ‌وفات روی سنگ‌قبر، هیچ نشانی دیگر برجای نبود.1بنابراین تا پیش از سال ١٢٩٧ خورشیدی که قانونی برای سجل احوال در کشور تصویب شد، کسی شناسنامه نداشت و نام‌خانوادگی کسی اختصاصی نبود.2
نویسنده کتاب «تاریخ هجده‌ساله آذربایجان» از اجبار حکومت برای برگزیدن نام‌خانوادگی روایت کرده است «یک‌چیز تازهاى در ایران روان گردانیدن قانون «سجل‌احوال» می‌بود. دولت مردم را ناگزیر می‌ساخت که هر خاندانى نامى براى خود برگزیند، در ایران چنین چیزى نمی‌بود.
در اینجا هر کسى با نام نخست خود خوانده شدى و براى شناخته‌بودن از میان دیگر هم‌نامان نام پدرش یا زادگاهش نیز آورده شدى. مثلا: «احمد پسر حسن» یا «رستم کرمانشاهى»3» در گذشته به دلیل کوچک‌بودن شهرها و روستاها، جمعیت اندک و عدم گستردگی سفر در کشورها نیازی به سند برای شناسایی افراد احساس نمی‌شد.
بنابراین سندی به نام شناسنامه یا گذرنامه که نشان‌دهنده هویت افراد باشد وجود نداشت، بزرگان و درباریان کشور تنها کسانی بودند که به اروپا سفر می‌کردند و با القابی که به آنها اعطا شده‌بود کاملا شناخته‌شده بودند. ازجمله «لقب‌هایى نیز از فلان‌السلطنه و بهمان الوزاره و فلان‌الشریعه و بهمان‌الدین و مانند اینها داشتندى که به آنها شناخته گردیدندى. یک چیز شگفتى آن فزونی‌ها می‌بود که به پیش یا پس نام‌ها افزوده شدى، همچون میرزا، سید، شیخ، آخوند، ملا، ارباب، خواجه، حاجى، مشهدى، کربلائى، خان، بیک و مانند اینها، روی‌هم‌رفته یک آشفتگى بزرگى در این زمینه پدیدار می‌بود، برای آن‌که آشفتگى چاره کرده شود، دستور برگزیدن یک نام‌خاندانى داده شد».4با گسترش دانش بشری، توسعه روزافزون شهرها و روستاها و افزایش جمعیت کشور، لزوم تفکیک اشخاص از راه نام و نام‌خانوادگی احساس شد.
قانونی که بی‌توجهی مردم ایران را در پی داشتقانون سجل احوال برای نخستین‌بار در ایران در ٢٠ آذر ١٢٩٧ خورشیدی به تصویب رسید. نخستین شناسنامه ایرانی بدین‌ترتیب در سوم دی ١٢٩٧ خورشیدی برای دختری به‌نام فاطمه ایرانی صادر شد. ابتدا اجباری در نهادن نام‌خانوادگی واحد بر همه افراد خانواده نبود اما با قانونی که «حدود یک ماه بعد هیأت دولت به پیشنهاد نصرت‌الدوله؛ وزیر عدلیه وقت از مجلس شوراى ملى گذراند مبنی‌بر اینکه از نیمه آذر ١٢٩٨ شمسی براى گرفتن تعرفه انتخابات، گذرنامه، جواز حمل اسلحه، اقامه دعوى و حواله پولى از اشخاص سجل احوال درخواست شود»5 انجام امور روزانه مردم عملا با مشکل روبه‌رو می‌شد و آنها را ناچار به انجام این قانون می‌ساخت. اداره سجل‌احوال زیرنظر بلدیه تشکیل شده و چون گرفتن اوراق سجل‌احوال اختیارى بود، استقبالی چندان از آن صورت نگرفت زیرا مانند رواج بسیاری دیگر از قوانین، با مشکلاتی اندیشه‌نشده، هم از جانب مردم هم از نظر اجرایی‌کردن آن روبه‌رو شد.
عین‌السلطنه در خاطرات خود به این مسأله اشاره کرده است: «چون در ایران و زبان فارسى اسم کم است و مثل اروپا هم بعضى اسامى غیرمصطلح و غیرعادى را مردم نمىگذارند لهذا سر نام‌فامیل متصل مرافعه است حتى در جراید. بعضى فامیل‌ها و نژادهاى تازه هم روى کار آمده که تاکنون به گوش احدى نرسیده بود. یکى مىگوید من از نسل ساسانم، دیگرى کیان، یکى دیگر سلجوقى مىشود. همسایه او نواده اشکبوس، گیو، گودرز، هرچه خیال کنید. همه مىخواهند خود را به یک شخص بزرگى نسبت دهند و اسم آن طایفه یا شخص را فامیل خود قرار بدهند، حتى به حکما و شعراى ایران هم تجاوز نموده فردوسى، فرخى، سعدى، غیره‌وغیره نام‌فامیل مىگذارند و خود را از نسل آن مىدانند». 6 حتی پس از برگزیدن نام‌خانوادگی نیز، تکراری‌بودن نام‌ها مشکل‌هایی پدید آورد «در این مدت سیزده‌هزار سجل‌احوال در طهران گرفته شده، یک مقدارى هم که جزو این نیست. نام پدر و جد و غیره را گذاشتهاند. مقصود این است از نام‌فامیل انتخابى قرب چند‌هزار آن تکرارى است، بطورىکه بعضى از آن اسامى بالغ‌بر دویست و سیصد تکرارى دارد و خود این یک اسباب زحمت فوقالعادهاى شده است که از اسامى سابق به‌مراتب زیادتر است. حالا مشغول شدهاند این تکراری‌ها را اعلان کنند».7
از زبان افتادم، پدرم درآمد، مردم خیال مىکنند مالیات جدیدى است مشکلاتی بدتر از این در سال ١٣٠٤ پدید آمد، زمانی که مجلس شورای ملی دوره پنجم با پیروی از کشورهای اروپایی و به احتمال زیاد ترکیه، قانون سجل‌احوال را به تصویب رساند. هر فرد براساس این قانون باید تا یک‌سال بعد یک ورقه هویت مجزا داشته باشد. حتی برای کسانی که از این قانون سرپیچی کنند مجازات پیش‌بینی کرده بودند.8 تعیین مجازات به این دلیل بود که مردم از برگزیدن نام‌خانوادگی و گرفتن سجل خودداری می‌کردند. عین‌السلطنه در خاطرات خود می‌نویسد: «یک غوغائى که این چند روز در شهر برپاست حکایت ورقه احصائیه و سجل‌احوال است که به خانهها آژان مىدهد. من آژان را دیدم که مىگفت از زبان افتادم، پدرم درآمد، مردم خیال مىکنند براى مالیات جدیدى است یا براى قزاق و سربازشدن است. یکى مخفى مىشود، یکى اصلا درب خانه خود را باز نمىکند، یکى قسم مىدهد، آه و ناله مىکند، یکى هیچ دست خود را به سمت ورقه دراز نمىکند و مىرود پنهان مىشود. زنش را به جان من مىاندازد. مردم اغلب بلکه دو ثلث سواد ندارند و نمىتوانند ورقه را بخوانند. درحالى‌که پشت آن توضیح داده براى مالیات یا عوارض دیگرى نیست».9
همچنین با فراخواندن زنان برای گرفتن «ورقه‌هویت» صدای علما بار دیگر درآمد «این مطلب را خیلى سخت گرفته بودند که زن‌ها را هم ببرند در کمیساریا. علما و مردم به صدا درآمدند. این بود شاهزادگان درجه اول و علما و زن‌ها را از رفتن کمیسر معاف نموده قرار شد به وکالت آنها یک نفر برود.»01 به عقیده فاطمه صادقی، پژوهشگر معاصر این مسأله به آن دلیل مورد مخالفت علما واقع شد که هم از نظر قانونی به زنان هویتی مستقل از مردان می‌داد، هم زندگی اتباع به‌ویژه زنان از حیطه اختیار روحانیت بیرون آمده، به دست دولت سپرده می‌شد.11 بعدها زمانی که شناسنامه‌ها عکس‌دار شد، جنجالی دیگر به دلیل الصاق عکس زنان بر ورقه هویت‌شان پدید آمد.
سجل‌احوال که آمد، سرشماری‌ها آغاز شدبه این ترتیب با تصویب قوانین مربوط به شناسنامه که ابتدا «ورقه‌هویت» خوانده می‌شد، گام‌هایی اساسی برای ثبت رخدادهای زندگی شهروندان ایرانی برداشته شد. از این‌رو نیاز به سازمان و تشکیلاتی برای ثبت رخدادهای زندگی، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر می‌نمود.
اندیشه تشکیل سازمانی عهده‌دار ثبت ولادت، وفات و صدور شناسنامه برای اتباع کشور، چه درون چه بیرون ایران آرام‌آرام قوت گرفت. بلدیه تهران در‌سال ١٣٠١ خورشیدی به‌منظور تجدیدنظر نسبت به قانون سجل‌احوال، از وزارت امور خارجه خواست از سفارتخانههاى کشورهاى گوناگون در تهران نمونهاى از قوانین شناسنامهاى کشورشان را بگیرد. وزارت امور خارجه به بلدیه تهران نوشت که این درخواست از سفارتخانههاى موجود در تهران ممکن نیست. وزارت امورخارجه اما بخشنامهاى به نمایندگان سیاسى ایران در کشورهاى گوناگون فرستاد تا نمونهاى از قانون سجل‌احوال آن کشور را تهیه کرده به ایران بفرستند.21صدور شناسنامه، انجام بسیاری از امور همچون تشخیص هویت، رأی دادن در انتخابات و نیز سرشماری‌های دقیق را آسان کرد؛ به‌ویژه امکان انجام سرشماری که انجام بسیاری دیگر از برنامه‌ریزی‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت کشوری را زمینه‌ساز می‌شد.
البته در عهد ناصرالدین شاه قاجار، گاه بعضى شهرها سرشمارى شده بود. برای مثال، مطابق یک سرشمارى که حاج نجم‌الملک با ٨ تن از شاگردانش در سال ١٢٥٢خورشیدی انجام داد، دارالخلافه تهران در مدت دوماه سرشمارى شد. براساس این سرشمارى سکنه تهران به استثناى سکنه عمارات خاصه سلطنتى ١٥٥ و ٧٣٦ تن بوده است.31پس از کودتاى سوم اسفند ١٢٩٩ به دستور سیدضیاءالدین طباطبایى، نخستوزیر وقت، سرشمارى سکنه تهران، شهررى و شمیران آغاز و دفترى نیز در شهردارى با عنوان «احصائیه و نفوس شهر تهران» مهیا شد.
در آن دفتر براى نام کوچک، نام شهر، لقب، سن، تابعیت، مذهب، زادگاه، همسر و فرزندان ستون‌هاى جداگانه تعبیه شده بود. مأموران احصائیه با در دست داشتن آن اوراق در ساعت‌های روز در خانهها را مىکوبیدند و با پرسش از سرپرست خانوادهها، آنها را تکمیل مىکردند.
پس از تصویب قانون سجل‌احوال در ١٣٠٤ خورشیدی، کار سرشمارى به مرحله‌ای تازه گام نهاد. اداره‌کل احصائیه و ثبت‌احوال، در ١٣٠٦ خورشیدی به اداره آمار و ثبت‌احوال تبدیل شد. این اداره سرشمارى کامل و جامع عمومى را در سال ١٣٣٥ به انجام رساند. وظایف ادارههاى آمار و ثبت‌احوال، در ١٣٣٧ خورشیدی، باز از یکدیگر تفکیک شد و اداره سرشماری با نام «اداره آمار عمومى» فعالیت خود را ادامه داد.
با گذر از نخستین تنش‌ها و سختی‌های همه‌گیر‌شدن فرآیند برگزیدن نام و نام‌خانوادگی و صدور شناسنامه برای همه ایرانیان، تشکیلات ثبت‌احوال بدین‌ترتیب توانست در گذر از دهه‌های پی‌درپی، گسترش یابد.
