قرارداد پیمانکاری؛ اصول و قوانین حاکم بر آن

فرادید؛ از شایع ترین اصطلاحاتی که در حوزه انجام خدمات و پروژه‌های عمرانی مورد استفاده قرار می‌گیرد روابط پیمانکاری است. اگر چه گاهی نیز به دلیل بالاگرفتن اختلافات کارفرمایان و پیمانکاران، بدهی‌های دولت به پیمانکارانش و یا نحوه ارجاع کار به پیمانکاران خاص این موضوع نقل و نبات محافل خبری می‌شود، با این وجود انجام صحیح روابط پیمانکاری می‌تواند تاثیر شگرفی در رونق اقتصادی و کسب و کار در کشور داشته باشد و به تبع آن بسیاری از مشکلات مهم اقتصادی بخش عمومی، همچون بیکاری و کاهش کارامدی نیزکاهش یابد.

 

به گزارش فرادید؛ پیمانکاری یا مقاطعه، در تاریخ اداری و مالی ایران پیشینه‌ای طولانی دارد و معانی و کاربردهای مختلفی از آن ارائه شده‌است؛ اما در تعریفی ساده می‌توان آن را به معنای تقبل انجام کاری توسط شخصی پس از تعیین مزد دانست. قانون مالیات بر درآمد مصوب 1334، از اولین منابع رسمی حقوقی است که به مفهوم این رابطه اشاره کرده‌است.

 

بر اساس ماده(12)قانون یادشده، "مقاطعه کار" به شخصی اطلاق می‌شود که در ضمن عقد قرارداد، پیمان یا صورت مجلس، مناقصه انجام هر گونه عمل و یا فروش کالایی را با شرایط مندرجه در قرارداد، پیمان یا صورت مجلس مناقصه، در قبال مزد یا بها و مدت معین تعهد کند.

 

در اولین قوانین اداری و مالی کشور نیز از جمله  قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام مصوب 1286 و قانون محاسبات عمومی مصوب 1289، به این موضوع توجه و در آن "مقاطعه"، شیوه ای از معاملات دولتی تلقی شده‌است؛ اگرچه در صورت غیردولتی و عمومی بودن کارفرمایان، می‌توان از پیمان‌های خصوصی نیز نام برد که در آن کارفرمایی خصوصی، انجام کار یا ارائه خدماتی را از دیگری می‌خواهد.

 

 

مهم‌ترین بازیگران قراردادهای پیمانکاری "کارفرما" و "پیمانکار" هستند؛ اگر چه معمولا مدیر طرح، مهندس مشاور و ناظر، رییس کارگاه و پیمانکار جزء  نیز می‌توانند در اینگونه قراردادها پیمانکار یا کارفرما را در انجام وظایف خود همراهی کنند. 

 

برای بررسی پیمانکاری دولتی و عمومی تفکیک دو مرحله در آن ضروری است: در مرحله اول قواعد حاکم بر اعطای پیمان بررسی می‌شود و در مرحله دوم انعقاد، اجرا و نظارت بر آن مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. 

بر این اساس هرگونه معامله‌ای (به استثنای موارد معاف از برگزاری مناقصات موضوع ماده (29) قانون برگزاری مناقصات) که از سوی دستگاه‌های اجرایی به پیمانکاران سپرده می‌شود، باید با برگزاری مناقصه باشد که کیفیت آن در قانون مذکور بیان شده‌است. 

 

در این یادداشت فارغ از مباحث مربوط به اعطای پیمان، به ماهیت، اجرا و قراردادهای مربوط می‌پردازیم.

 

کارفرما در پیمان‌های عمومی و دولتی، یکی از دستگاه‌های اجرایی کشور، اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌های دولتی، موسسات یا نهاد‌های عمومی غیر دولتی و شرکت‌های دولتی است. از سوی دیگر، پیمانکار می‌تواند هر شخص حقیقی یا حقوقی باشد که مطابق مفاد پیمان موظف به انجام موضوع آن است. بر این اساس دستگاه‌های اجرایی نقش مهمی در اجرا و نظارت بر پیمان‌ها خواهند داشت.

 

 از سوی دیگر با توجه به ذینفع بودن دستگاه‌های اجرایی و صلاحیت‌های قانونی در خصوص انجام پروژه‌های عمرانی، لازم به نظر می‌رسد، یک نهاد تخصصی به صورت واحد، مدیریت چنین امر مهمی را در سراسر کشور بر عهده گیرد که سازمان برنامه و بودجه کشور عهده دار چنین وظیفه‌ای شده‌است.

 در ماده (22) قانون برنامه و بودجه کشور، صلاحیت کلی این سازمان مشخص شده که اساس آن، تشخیص صلاحیت و طبقه‌بندی مهندسین مشاور و پیمانکاران، می باشد. از سوی دیگر ارجاع کار به مهندسین مشاور و پیمانکاران و روش تعیین برنده مناقصه، بر اساس آیین ‌نامه مصوب هیئت وزیران، توسط دستگاه اجرایی انجام می‌گیرد.

 

همچنین ارجاع کار از طرف دستگاه اجرایی به موسسات علمی و یا تخصصی، برای اجرای طرحهای مطالعاتی و انعقاد قرارداد مربوط، با ‌تأیید سازمان خواهد بود. 

هیات وزیران به استناد ماده یاد شده، مقررات مهمی از جمله "آیین نامه ارجاع کار به پیمانکاران طراحی وساخت صنعتی"، "آیین ‌نامه ارجاع کار به پیمانکاران"، "آیین نامه طبقه‌‌بندی و تشخیص صلاحیت پیمانکاران" و "آیین‌نامه ارجاع کار به پیمانکاران صنعت ساخت" تصویب کرده است.

 

 همچنین به استناد اصل یکصد و سی و نهم قانون اساسی، هیات وزیران اختلاف‌های ناشی از اجرا یا تفسیر قرارداد‌های مربوط به طرح های عمرانی دستگاه‌های اجرایی با پیمانکاران و مشاوران را برای داوری به "شورای عالی فنی سازمان برنامه و بودجه کشور" ارجاع نموده‌است که با توجه به تعیین شورای مذکور به عنوان مرجع داوری انجام می‌شود.

بسیاری از پیمانکاران به دلیل عدم پرداخت مطالبات و کمبود نقدینگی در حال ورشکستگی هستند. بر همین اساس یکی از مهم‌ترین مسائلی که پیمانکاران در مقاطعه‌های دولتی با آنها روبرو هستند، وصول بدهی‌های ناشی از روابط پیمانکاری است. 

 

بدهی دولت، حسب اینکه در چه وضعیتی باشد در صلاحیت مراجع مشخصی قرارگرفته و از این رو با مراجعه به دستگاه مربوط و با استناد به قوانین و مقررات حاکم می‌توان آن را پیگیری کرد.

 

با عنایت به اینکه بدهی‌های دولتی در روابط بین دستگاه‌های اجرایی با اشخاص حقیقی و حقوقی ایجاد می‌شوند، به نظر می‌رسد دستگاه اجرایی بدهکار، اولین مرجع صالح برای مراجعه به منظور اخذ مطالبات باشد.

 

 از سوی دیگر در صورت قطعیت بدهی، می‌توان به اداره کل مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت مراجعه کرد که به موجب تصویب‌نامه شماره 23609/ت50183 ﻫـ، مورخ 4/3/1393، در وزارت امور اقتصادی و دارایی برای احصا، ثبت و نگهداری متمرکز، خلاصه حساب بدهی‌ها و تعهدات قانونی دولت، مندرج در ماده (1) قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر، و ارتقای نظام مالی کشو،ر مصوب 1394 تشکیل شد.

 

در نهایت می‌توان به سازمان برنامه و بودجه کشور اشاره کرد که نقش مهمی در رسیدگی و تأمین اعتبار بدهی‌های دولتی دارد. علاوه بر نهادهای یادشده، مراجعه به نهادهای نظارتی و قضایی با عنایت به صلاحیت‌های قانونی می‌تواند کلید حل مشکل قلمداد شود. برای تشخیص مرجع مربوط به بدهی دولتی حالت‌های مختلفی می‌توان در نظر گرفت: 

1- اولین حالت برای وصول مطالبات از دولت، اثبات اصل و میزان بدهی است و در صورت اختلاف طرفین در این خصوص، باید بر اساس قوانین، مقررات یا قرارداد، به مرجع صالح مراجعه و در صورت عدم پیش بینی حکمی مبنی بر چگونگی رفع اختلاف، می‌توان بر اساس صلاحیتهای عام رسیدگی در قانون اساسی، به مراجع صالح دادگستری مراجعه کرد.

 

در صورت اقامه دعوا و اخذ رای مبنی بر اثبات بدهی و میزان آن علیه دولت، وزارتخانه ها و موسسات دولتی مکلفند " محکوم به" را با رعایت مقررات از محل ‌اعتبار مربوط به پرداخت تعهدات بودجه مصوب سال های قبل منظور در قانون بودجه کل کشور و در صورت عدم وجود و عدم امکان تأمین از محل های ‌قانونی دیگر در بودجه سال بعد خود منظور و پرداخت کنند.

 

با این حال در مورد احکام قطعی دادگاه ها، و اوراق لازم الاجرای ثبتی و دفاتر اسناد رسمی و سایر مراجع قضایی علیه دستگاه های اجرایی، چنانچه این مراجع به هر دلیل ظرف مهلت مقرر در قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی، از اجرای حکم خودداری کنند، مطابق بند (ج) ماده (24) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393، مرجع قضایی یا ثبتی یاد شده، باید مراتب را جهت اجرا به سازمان برنامه و بودجه کشور اعلام کند و سازمان مذکور موظف است، ظرف سه ماه محکوم‌به را، بدون رعایت محدودیت‌های جابجایی در بودجه تملک دارایی های سرمایه ای و هزینه ای، از بودجه سنواتی دستگاه مربوط کسر و مستقیما به محکوم‌له اجرا، حکام یا سایر مراجع قضایی و ثبتی مربوط پرداخت کند.

 

 

 

 

 

2- در حالت دوم ممکن است دولت و طلبکار در اصل و میزان بدهی توافق داشته باشند؛ اما در پرداخت آن، منع قانونی وجود داشته یا تشریفات مقرر انجام نشده و یا در نحوه پرداخت آن ابهام ایجاد شود و در این صورت باید برای رفع موانع شکلی و تشریفات قانونی، اقدامات و پیگیری‌های لازم را انجام داد.

 

 اقدامات حقوقی مناسب حسب مورد، می‌تواند در قالب مکاتبات اداری و در صورتی که تصمیمات مراجع اداری، متضمن استنکاف یا انحراف از اجرای قانون یا موارد خلاف قانون است، مراجعه به نهادهای نظارتی و دیوان عدالت اداری باشد. تشریفات اداری پرداخت‌های دولتی را می‌توان در قواعد حقوقی مربوط به مدیریت وجوه عمومی جستجو کرد.

 

چنانچه پیش از این ذکر شد مدیریت وجوه عمومی به معنای نقدینه‌های دستگاه‌های اجرایی است که متعلق حق افراد و موسسات خصوصی نبوده و صرف نظر از نحوه و منشأ آن فقط برای مصارف عمومی و به موجب قانون قابل دخل و تصرف است.

 

 

3- ممکن است اعتبار مورد نیاز در قوانین بودجه سنواتی پیش بینی نشده باشد: پس از احراز اصل و میزان بدهی و نیز طی تشریفات قانونی، حالت سوم هم متصور است و بر این اساس ممکن است اعتبار مورد نیاز، در قوانین بودجه سنواتی پیش بینی نشده باشد. در اصطلاح به این مطالبات "دیون بلامحل" گفته می‌شود که به معنای بدهی های قابل پرداخت سنوات گذشته‌است که اعتباری در بودجه برای آنها منظور نشده و یا زائد بر اعتبار ‌مصوب ایجاد شده باشند.

 

 

قراردادهای مربوط به پیمانکاری از مجموعه موافقتنامه، شرایط عمومی، شرایط خصوصی و پیوست‌ها تشکیل می‌شود. موافقتنامه مشخصات اولیه پیمان‌ها مانند مشخصات دو طرف، موضوع، مبلغ و مدت پیمان است. شرایط عمومی در قراردادهای پیمان معمولا از متن و مولفه‌های واحد که توسط سازمان برنامه و بودجه کشور ابلاغ شده‌ و بیانگر احکامی کلی است که در هر پیمانی استفاده می‌شود.

 

از سوی دیگر شرایط خصوصی پیمان، شرایط خاص و ویژه‌ای است که به منظور تکمیل شرایط عمومی و با توجه به ماهیت و وضعیت خاص هر قرارداد درنظر گرفته می‌شود. در نهایت با عنایت به انواع پیمانها پیوست‌ها و ضمایمی در انتهای قراردادها در نظر گرفته می‌شود که دربردارنده کاربرگ‌ها، فرمول‌ها، ذکر مشخصات، نحوه انجام کار و هر جزییاتی است که باید توسط پیمانکار مورد توجه قرار گیرد.

 

باید به این نکته مهم توجه کرد که اسناد یادشده رابطه سلسله مراتبی باهم دارند، بر این اساس موارد مندرج در موافقتنامه بر شرایط عمومی حاکم اند و شرایط خصوصی نمی‌تواند، موارد شرایط عمومی را نقض کند و در نهایت جزییات و محتویات ضمایم قراردادهای پیمانکاری، نباید تعارضی با اسناد فوق‌الذکر داشته باشد.

 

اگرچه قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب 1366 در حال حاضر ملاک تعیین مالیات‌هاست، با این وجود قاعده اصلی مربوط مالیات‌های مربوط به روابط پیمانکاری در ماده (76) قانون قبلی مصوب 1345، بیان شده و قانون سال 1366 اصلاحاتی را در این خصوص اعمال کرده‌است.

 

بر این اساس در هر نوع پیمانکاری، اعم از اینکه توسط شخص حقیقی یا حقوقی انجام شود، کارفرما موظف شده میزان مشخصی از هر پرداخت که به موجب قرارداد پیمانکاری انجام می‌شود را کسر، و به مراجع صالح مالیاتی مربوط پرداخت نماید. مواد (76) تا (79) قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب 1345، سایر احکام مالیاتی مربوط به روابط پیمانکاری را تبیین نموده است.

 

معاملات دولتی و شیوه‌های انعقاد روابط مربوط به آنها، در حقوق اداری مورد بحث قرار گرفته که بخشی از حقوق عمومی است. از سوی دیگر با عنایت به نقش تعیین کننده قوانین بودجه سنواتی، موافقتنامه‌های بودجه‌ای و مباحث مالی در پیمان‌ها و قواعد مربوط به حقوق مالیه عمومی نیز می‌تواند در بخشی از روابط یادشده مورد استفاده قرار گیرد.

 

 شرایط خصوصی پیمان، شرایط خاص و ویژه ای استبا عنایت به ماهیت و اقتضائات عمومی، پیمان‌های دولتی مطابقت کامل با قرار دادهای خصوص نداشته و برابری طرفین در آن رعایت نشده‌است.