ماهیت سیاسی دولت پهلوی

مقدمه

مفهوم «دولت»به عنوان یکی از کاربردی ترین مفاهیم در حوزه دانش سیاسی همواره دستخوش تحول بوده است که تحول آن را می توان در حوزه عمل و نظر پی گرفت. مهم ترین تحول مفهوم دولت در اندیشه های سیاسی باستان و عصر جدید غرب، تحولی است که از مفهوم ارگانیک به مفهوم مکانیکی انجام شده است. در مفهوم ارگانیک، دولت امری طبیعی، ذاتی و یکی از اجزای جدایی ناپذیر زندگی انسان محسوب می شد. در نظریه مکانیکی دولت، ابزار ساخته انسان برای حل مسائل و مشکلات سیاسی او به حساب می آید. ازاینرو در حوزه نظری دو دسته نظریه درباره دولت، منشأ، ماهیت و کارکرد آن مطرح شده است: نخست، نظریه دولت به عنوان پدیده ای انداموار و دوم، نظریه دولت به عنوان پدیده ای ابزارگونه و ساختگی. در قرون جدید هگل مهم ترین نماینده نظریه اندامواره بود. به نظر او دولت هم نهاد یا سنتز خانواده و جامعه مدنی است و در آن نارسایی های آن دو به عنوان نهاد(تز)و برابر نهاد (آنتی تز)مرتفع می شوند. دولت شکل تکامل یافته تر خانواده و جامعه مدنی است. در نظریه ابزاری، دولت محصول عمل ارادی انسان است؛ ابزاری که انسان ها برای رسیدن به اهدافی خاص آن را ساخته اند. دولت نتیجه قرارداد اجتماعی برای تأمین نظم و امنیت است.

در حوزه عمل نیز دولت دچار تحول بوده است. تحول عملی دولت را می توان از حالت فقدان دولت به سوی اشکالی چون دولت کشاورزی، دولت شهر، امپراتوری رم، دولت های قرون وسطی، دولت فئودالی، ملوک الطوایفی، دولت مطلقه و اشکال مدرن دولت مورد مطالعه قرار داد.

به طور کلی واژه«دولت»در اصطلاح به کاربرد دارد:

الف-دولت به معنی کلیتی متمایز و شخصیتی مستقل و مجموعه ای است که بیشتر موضوع حقوق بین الملل عمومی و حقوق عمومی داخلی واقع می شود و موجودیتی مشخص و متمایز از عناصر ترکیبی خود دارد. وقتی می گوییم دولت ایران با دولت سوریه قرارداد مودت منعقد کرد، مقصود القاء کلیت و شخصیت متمایز و مجردی است که با دستگاه حکومتی و همچنین افراد و اشخاص مسئول و یا نمایندگان اشتباه نمی شود.

ب-دولت در مفهوم هیأت حاکمه و فرمانروایان در برابر حکومت شوندگان و فرمانبران است. در این وجه، مفهوم دولت بر تمامی کارگزاران و نهادهایی اطلاق می شود که بر مردم یا ملت حکومت می کنند.

ج-دولت به معنی لایه سیاسی قوه مجریه کشور است (قاضی، 1377: 124).

در فارسی نیز مانند زبانهای اروپایی از نظر معنای میان دولت (State) به عنوان یک نظام کلی و انتزاعی که معرف تمامیت سیاسی-اجتماعی یک کشور است و حکومت (government) به عنوان هیأت وزیران، مجموعه ای است انسانی و غیر دایمی شامل افرادی که اقتدار را به کار می بندد، تفاوت گذاشته می شود. با این حال باید گفت که این تفاوت معنایی همواره در قالب اصطلاح دولت یا حکومت بروز نمی کند و اغلب می بینیم که این دو اصطلاح به جای هم و گاه هرکدام در هر دو معنا به کار می رود(لمتون، 1379: 222).

به هر ترتیب، مفهوم دولت همواره متحول بوده است و در میان اندیشمندان سیاسی اجماع نظر و زبانی مشترک در ارائه تعریف از این مفهوم وجود ندارد. در تعریف عملیاتی مقصود نگارنده از واژه دولت در این نوشتار، جامعه سیاسی و ساختار قدرت سیاسی است.

هدف پژوهش، بررسی ماهیت سیاسی دولت در ایران دوره پهلوی از نظر میزان گذار به دموکراسی است که با نظام انتخاباتی و مشارکت سیاسی مردم پیوند مستقیم برقرار می کند. با توجه به این هدف، سؤال اساسی این است که مشارکت سیاسی مردم و نظام انتخاباتی در تعامل با نظام سیاسی چه تأثیری بر فرایند دموکراتیزه کردن و تحول گفتمان های سیاسی داشته است؟فرض نگارنده آن است که نظام انتخاباتی و مشارکت سیاسی مردم، نقش تعیین کننده در ماهیت سیاسی نظام از نظر میزان گذار، به دموکراسی دارد. براساس این فرض، ماهیت دولت در ایران دوره پهلوی همواره یکسان نبوده و بر اثر نوع تعامل میان نظام انتخاباتی و نظام سیاسی دستخوش دگرگونی بوده است. به عبارت دیگر، فرایند گذار به دموکراسی در دوره مورد مطالعه در چهارچوب گفتمان مسلط«دولت استبدادی شبه مدرن»به ترتیب خرده گفتمان های دولت خودکامه، دولت اقتدارگرای بروکراتیک و دولت اقتدارگرای رانتیر را تجربه کرده است. نگارنده تلاش دارد، فرآیند گذار به دموکراسی و نوع تعامل میان نظام سیاسی و جامعه مدنی را در چارچوب گفتمان های مزبور مورد مطالعه قرار دهد و از این طریق ماهیت دولت را برجسته کند.

گذار از پاتریمونیالیسم سنتی به دولت استبدادی شبه مدرن

اندیشمندان سیاسی در تبیین ماهیت دولت در ایران دوره قاجاریه از الگوهای نظری گوناگون از قبیل استبداد شرقی، فئودالیسم و پاتریمونیالیسم استفاده کرده اند. بیل و اسپرینگوبرگ که پاتریمونیالیسم را الگوی مسلط رهبری در خاورمیانه می دانند، شش ویژگی اصلی به شرح زیر برای آن برمی شمارند:

1- شخصی بودن سیاست؛

2- تقرب: علی رغم همه مناصب و مشاغل و عناوین رسمی، تقرب فیزیکی به حاکم از اهمیتی ویژه برخوردار است. کسانی که به او نزدیکترند، موقعیت سیاسی مهم ترین دارند؛

3- غیر رسمی بودن: شخصی بودن سیاست ناگزیر به غیر رسمی بودن آن منتهی می شود و قدرت اکراه دارد از این که مقید به قیود برقراری و رسمی و محدودیت های سازمانی شود؛

4- ستیز متوازن: پاتریمونیالیسم بر فراز تفرقه و چشم هم چشمی بنا شده و شعار آن« تفرقه بیانداز و حکومت کن»است؛

5- نظامگیری: پاتریمونیالیسم نوعی اقتدار سنتی است، دارای دیوان سالاری لشگری و کشوری بزرگی که سرسپردگی و ارادت به شخص حاکم دارد؛

6- توجیه دینی: نظام های پاتریمونیال شرقی بویژه در خاورمیانه، با اتکاء به نوعی عقیده مذهبی، حقانیت خود را توجیه می کنند. در این قبیل نظام ها شاه، خلیفه و سایه خداست و همین اتصال به ماوراء طبیعت، پایه مشروعیت او را توجیه می کند(bill,james and springbory Robert 1990: 111-160)

بدین سان الگوی نظری تبیین کننده نظام سیاسی سنتی ایران می تواند استبداد شرقی یا پاتریمونیالیستی باشد. نگارنده نیز با تطبیق نظریه ماکس وبر بر نظام سیاسی ایران در دوره قاجاریه به دنبال آن است که نشان دهد اقتدار پادشاه، برپایه سلطه سنتی از گونه پاتریمونیال آن استوار بوده است. نظام نمایندگی و متغیر انتخابات در این کشور معنا و مفهومی نداشته و جامعه سیاسی برپایه سنت های قومی، قبیله ای، اشرافی و مذهبی قوام و دوام می یافته است. نظام پادشاهی از سده ها پیش، تداوم یافته بود و دولت، دربار و سلطنت جدانشدنی بودند. شاه سایه خدا و مالک جان، مال و ناموس رعایا و به تعبیری«قبله عالم»شمرده می شد؛ «دولتی که به تعبیر ماکس وبر، مظهر شکل معمول«تسلط سنتی»است.... در چنین نظامی سرزمین و انسانهایی که در آن زندگی می کنند، جزء ما یملک دولت به شمار می آیند. دولتی که با فرمانروا یکی است و یا پادشاهی که ظل اللّه و پدرانه بر رعایای خود حکومت می کند» (بهنام، 1370: 274).

سرجان ملکم نظام پاتریمونیال ایرانی را چنین تصویر کرده است: «پادشاه ایران... از جمیع سلاطین عالم به رعایا مطلق العنان تر و مقتدرتر است... در عزل و نصب وزرا و قضاوت و صاحب منصبان از هر قبیل و ضبط اموال و سلب ارواح رعایا از هر صنف علی الاطلاق مختار است»(سرجان ملکم، 1373: 618).

در مقابل گفتمان مسلط پاتریمونیالیستی قاجاری، جنبش مشروطیت ایران در آغاز سده بیستم میلادی با گرایش های دموکراتیک شکل گرفت. به طور کلی، انقلاب مشروطیت ایران که با مشارکت اقشار و طبقات مختلف اجتماعی با افق های فکری، خاستگاه ها، انگیزه ها و اهداف متفاوت شکل گرفته بود، از علل و عوامل متعدد و گوناگون داخلی و خارجی ریشه می گرفت. گسترش نفوذ قدرت های خارجی در ایران، تأثیر انقلاب 5- 19 روسیه، پیروزی ژاپن در جنگ با روسیه تزاری، جنبش های آزادی خواهی و مشروطه طلبی در بعضی از متون و آرای منور الفکران اروپایی، افزایش آگاهی ها و بیداری نسبی گروه هایی از اقشار و طبقات مختلف ایرانی دربارۀپیشرفت های علمی، فرهنگی و تمدن مغرب زمین، استبداد داخلی و عقب ماندگی شدید سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی حاکم بر ایران، افزایش شکل گیری انجمن ها، روزنامه ها و مدارس جدید و اندیشه ها و اقدامات اصلاحی و نوگرایانه گروهی از نیروهای مذهبی و غیر مذهبی در ایران، از جمله مهم ترین علل و عواملی بود که به شکل گیری انقلاب مشروطیت ایران انجامید.

با جنبش مشروطیت، چالش سنت و مدرنیسم در ایران آغاز شد. اگر در نظام پاتریمونیال قاجاری، مشروطیت سنتی بازمانده از دوران کهن سبب فرمانبرداری و خشنودی مردمان بود، با ورود ایران به دوران مدرن و شکل گیری مجلس شورای ملی، تدوین قانون اساسی و برگزاری انتخابات، مبانی مشروعیتی تازه نیز که از حکومت قانون سرچشمه می گرفت بروز و نمود یافت.

از جنبش مشروطیت تا آغاز فرمانروایی رضا شاه، شرایطی بر نظام سیاسی ایران چیره شد که می توان آن را دوره حاکمیت دوگانه یا دوآلیسم حقوقی-سیاسی نامگذاری کرد؛ دوره ای که پاره ای از نمادهای دموکراتیک همچون قانون اساسی، نهاد پارلمان، احزاب و مطبوعات از مبانی مشروعیت بخش تازه نظام سیاسی به شمار می آیند. در همان حال، نهاد سلطنت همچون نمادی از مبانی مشروعیت سنتی، خودنمایی می کند که در تعارض با نهادهای تازه است. این دوره از تاریخ پرفراز و نشیب ایران را دوره گذار از حاکمیت پاتریمونیالیستی قاجاری به دولت استبدادی شبه مدرن نامگذاری می کنیم، ناسیونالیسم ایرانی، تجدد آمرانه، اقتدارگرای، مدرنیسم و سکولاریسم عناصر اساسی گفتمان«دولت اسبتدادی شبه مدرن»را تشکیل می دهند. در چهارچوب این گفتمان مسلط، روند گذار به دموکراسی در ایران به ترتیب سه خرده گفتمان دولت خودکامه، دولت اقتدارگرای بوروکراتیک و دولت اقتدارگرای رانتیر را تجربه کرد. تلاش نگارنده بر آن است که با بیان ویژگی های گفتمان های مزبور ماهیت دولت و نوع تعامل نظام سیاسی و جامعه مدنی را مورد مطالعه قرار دهد.

1- دولت خودکامه

بنیانگذاری دولت پهلوی با کودتای سوم اسفند 1299 در همان خط پیدایش دولت های قدرتمند پس از هرج ومرج ناشی از خیزش های مردم ایران قرار می گیرد که در سراسر تاریخ این کشور کشیده شده است. در حکومت رضا شاه، اعمال قدرت، هرچه خودکامانه تر صورت گرفت و رگه های از ویژگی های نظام پاتریمونیالیستی قاجاریه در حکومت رضا شاه نیز استمرار یافت. «ساختار سیاسی سال های قبل از مشروطیت استبدادی بود و بعد از مشروطه که عملکرد و وظایف شاه را قانون محدود و معین می کرد، سیره شاهان، همچنان ادامه داشت. بنابراین، می توان گفت«شاه بعد از مشروطه فقط در لفاف قانون مشروطه پیچیده شد و مشروعیت یافت و قید و بندهای مشروطه فقط در قالب جملات زیبا بر کاغذ باقی ماند ولی سیاق شاهان همچون گذشته ادامه یافت. گویی استبداد,روح حکومت ایران را بین دو انقلاب شکل می داد»(کرزن، 1360: 567). ساختار سیاسی در دوره حاکمیت رضا شاه مبتنی بر« سه پایه اصلی ارتش، دیوانسالاری دولتی و دربار بود و از این نظر قدرت فاقد هرگونه نهاد مردم سالارانه و مبانی مشروع کننده مردمی بود»(Abrahamian 1982:149)

رضا خان پهلوی که با کودتای سوم اسفند 1299 با عنوان سردار سپه تجربه سیاسی خود را آغاز کرد، وزارت جنگ را در اردیبهشت 1300 به دست گرفت؛ در آبان 1303 به نخست وزیری رسید و با گرفتن«فرماندهی کل قوا»در بهمن 1303 از مجلس شورای ملی خود را برای برکناری دودمان قاجار و در دست گرفتن سلطنت آماده کرد. رسیدن به این مقاصد سیاسی مرهون همراهی و همکاری مجالس چهارم و پنجم بود. او از همان آغاز با توجه به نقش و جایگاه مجلس، تلاش کرد با کمک نیروهای نظامی و با دخالت در انتخابات، افراد موردنظر خود را روانه مجلس کند؛ اما همان گونه که دست یابی به قدرت تام با گذشت زمان و در یک فرایند تکمیلی انجام پذیرفت، فرایند کنار گذاشتن شخصیت های مردمی، ملی و مستقل از نمایندگی مجلس و تشکیل مجالسی فرمانبردار و فرمایشی نیز نیازمند گذشت زمان بود. کسانی چون مدرس و مصدق حتی تا دوره ششم نیز در میان اقلیت مجلس حضور داشتند؛ اما انتخابات مجلس هفتم، به این روند پایان داد.

پس از دوره هفتم، وضع بدتر شد و رضا شاه با وزیر دربار، وزارت داخله و نیروهای نظامی زمام امور انتخابات را یکسره در اختیار گرفت. احمد متین دفتری از وزیران و نخست وزیران دوران رضا شاه، به دخالت گسترده رژیم در انتخابات اشاره می کند و می نویسد: «از دوره هفتم رژیم دیکتاتوری بر قوه مقننه استیلا یافت و برای انتخابات لیست دولتی معمول گردید و تا سال 1320 دوام یافت»(سردارآبادی، 1378: 30).

او در خاطرات خود می نویسد: «شاه همواره اصرار داشت، نمایندگانی بر سر کار باشند که به همه امور، فرمان ها و انتصابات موردنظر در هیأت دولت جنبه قانونی ببخشند(8)دولت آبادی نیز می نویسد: «نمایندگان مجلس هفتم به بعد، بدون استثنا اول باید رضایت دربار پهلوی را تحصیل کنند، مبلغ معینی هم در خفا باید به وزیر دربار بدهند و شرط معین هم که رأی دادن به هر لایحه دولت است تقبل نمایند»(دولت آبادی، بی تا: 4- 4). درباره انتخابات مجلس هفتم، سید حسن مدرس به نکته ای درخور توجه اشاره می کند و می گوید«اگر باور کنیم که تمام مردم تهران به من رأی ندادند، آن یک رأیی که خودم شخصا به پای صندوق انتخابات رفته و به نام مدرس در صندوق انداختم چرا خوانده نشده است؟!»(مکی، 1374: 133).

عباسقلی گلشائیان در خاطرات خود درابره انتخابات می نویسد:

از دوره هفتم و هشتم به بعد تا دوره سیزدهم، طرز انتخابات به این صورت بود که از طرف وزارت کشور به استانداران و فرمانداران دستور محرمانه داده می شد تا کمیسیونی با حضور رئیس دادگستری، رئیس دارایی، رئیس شهربانی و رئیس قشون تشکیل دهند و دو سه نفر اشخاص ملاک یا تاجر و خوشنام با توجه به سوابق آنها در نظر بگیرند و صورت آنان را به تهران بفرستند تا از بین پیشنهادشدگان، یک یا چند نفری که در حوزه انتخابیه باید نماینده شوند، تعیین و در دادن رأی به آنها اقدام شود(گلشائیان، 1377: 422).

همان گونه که از اسناد پیداست، در دوران رضا شاه، نهادها و نمادهای دموکراتیک پوششی بوده است برای آراستن چهره رژیم«رضا شاه قانون اساسی را لغو نکرد؛ مصوبات دولت را جانشین قوانین نساخت؛ پارلمان را به توپ نبست و هیأت وزیران را برکنار نکرد؛ اما در عمل همه آنها را از محتوای حقیقی خالی کرد(ملایی توانی، 1381: 208). آبراهامیان در یک سنجش تطبیقی بین دوران گذار و دولت خودکامه رضا شاه بر این باور است «از مجلس اول تا پنجم، سیاستمداران مستقل در شهرها رقابت کرده و متنفذان روستایی، افراد تحت فرمان خود را مانند گله های گوسفند به صفوف رأی گیری می آورند؛ اما از مجلس ششم تا سیزدهم، شخص شاه نتایج انتخابات و ترکیب مجلس را تعیین می کرد. بنابراین، مجلس دیگر نه یک نهاد مفید و موثر، بلکه نهادی بی خاصیت بود که بدن عریان حکومت نظامی را می پوشاند» (آبراهامیان، 1383: 172).

ازاینرو، دولتی را که به دنبال کودتای سوم اسفند 1299 در ایران روی کار آمد، می توان تحت عنوان«دولت خودکامه»تحلیل کرد. بدین معنا که از یک سو ریشه در استبداد گذشته داشت و رگه های از پاتریمونیالیسم قاجاری در آن استمرار پیدا می کند و از طرف دیگر از نهادهای مدرن، چون مجلس برای آراستن چهره خود به عنوان پوشش استفاده کرد. حال آنکه، استبداد و خشونت، ستیز با مذهب و نهادهای مذهبی، باستانگرایی ناسیونالیستی و سیاست یکپارچه سازی قومی و فرهنگی از اقدامات مهم سیاسی و فرهنگی دولت رضا شاه بود.

حسین بشیریه در تحلیل ماهیت دولت رضا شاه از عنوان «دولت مطلقه»استفاده می کند و می نویسد: دولت رضا شاه نخستین دولت مدرن مطلقه در ایران بود و با آنکه برخی از ویژگیهای آن ریشه در گذشته داشت لیکن نظام سیاسی جدید به شمار می رفت. حکومت رضا شاه با متمرکز ساختن منابع و ابزارهای قدرت، ایجاد وحدت ملی، تأسیس ارتش مدرن، تضعیف مراکز قدرت پراکنده، اسکان اجباری و خلع سلاح عشایر، ایجاد دستگاه بوروکراسی جدید و اصلاحات مالی و تمرکز منابع اداری، مبانی دولت مطلقه مدرن را بوجود می آورد. کاربرد عنوان دولت مطلقه برای این دوره تاریخ سیاسی ایران حاکی از تفاوت اساسی نظام رضا شاه با استبداد سنتی است. حکومت رضا شاه گرچه برخی شیوه های اعمال قدرت خودسرانه و خودکامه را به سبک حکام پیشین به کار می برد، لیکن برخلاف حکومت های قدیم با تمرکز بخشیدن به منابع قدرت، برای نخستین بار مبانی ساخت دولت مطلقه را ایجاد کرد(بشیریه، 1380: 68).

بطور کلی پادشاهی مطلقه شکلی از دولت را در تاریخ اروپا نشان می دهد که مبنای آن جذب واحدهای سیاسی کوچک تر و ضعیف تر در داخل نوعی ساختار وسیع تر و قدرتمند است. در حاکمیت دولت مطلقه، مشروعیت رژیم نه به توده ها بلکه به مقامات دولتی و ثبات سیاسی هم به ادارات دولتی وابسته است(آندرو ونیسنت، 1371: 120-77).

کاتوزیان هم در تبیین ماهیت دولت رضا شاه می نویسد:

«رژیم پهلوی خودکامه بود. هرچند مدتی طول کشید تا رضا شاه بتواند حکومت مطلقه و خودکامه خود را مستقر سازد». او بر این باور است که حکومت رضا شاه پس از تاجگذاری در 1305 و سرکار آمدن دودمان پهلوی، بیش از آنکه یکسره سلطانی باشد، اقتدارگرا بوده است؛ اما با فروافتادن مجلس به سطح ابزاری بی قدرت در دست دولت، سرکوب منتقدان و مخالفان، حتی دوستان و مشاوران و تبعید، زندانی کردن و کشتن آنان، گرایش فزاینده از دیکتاتوری اقتداگرا به استبداد سلطانی آشکار شده است(کاتوزیان، 1342: 230).

2-دولت اقتدارگرای بوروکراتیک

در سال 1320 با هجوم متفقین حکومت رضا شاه پایان یافت و دوره ای جدید در ایران آغاز شد. سال های 32-1320 بار دیگر دوره ای از فترت بود. دورانی که همان گرایش های قدیمی به سمت خیزش اجتماعی و سیاسی پس از سرنگونی یک رژیم خودکامه از نو هویدا شد. در این دوره، به دلیل کاهش قدرت دربار,گروهها و دسته های مختلف اجتماعی وارد عرصه فعالیت های سیاسی شدند و در این زمان اگرچه قدرت سلطنت-به صورت مظهر حکومت مطلقه-همچنان یک عنصر اصلی بود، اما سیطره آن بر جامعه کاهش نسبی یافته بود و قدرت سیاسی بین قطب های مختلف، دربار، مجلس، کابینه، سفارتخانه های خارجی و عامه مردم تقسیم شده بود که بی ثباتی سیاسی یکی از پیامدهای آن بود(Abrahamian 1982: 110)

سال های 32-1320 دوره گسست در روند تکوین دولت استبدادی شبه مدرن در ایران است. دکتر بشیریه در توصیف ساختار قدرت سیاسی در این دوره می نویسد: «گرایش اساسی اجتماعی و حکومت در ایران در جهت تکوین ساخت دولت مطلقه در سال های بعد از سقوط رژیم رضا شاه دچار گسست گردید و در نتیجه منابع قدرت تا اندازه زیادی پراکنده شدند و میزانی از مشارکت و رقابت سیاسی در بین الیتهای شهری پدیدار شد. نیروهای سیاسی سرکوب شده قدیم بویژه خوانین روسای قبایل، روحانیون و اشراف قدیم همراه با نیروهایی که در عصر نوسازی پدید آمده بودند، آزاد شدند»(بشیریه، 1380: 77).

ازاینرو، دورانی از بی ثباتی و هرج ومرج سیاسی در قالب گذار از یک گفتمان به گفتمان دیگر شکل گرفت. همانطوری که اشاره شد در این دوره به علت نبود یک گفتمان سیاسی ویژه قدرت سیاسی در میان قطب های پنجگانه دربار، مجلس، دولت، سفارتخانه های خارجی و مردم جریان یافت و روند تحولات سیاسی و اجتماعی حاکی از آن است که در میان قطب های قدرت مجلس شورای ملی موقعیتی ویژه یافت. بدین سبب این دوره را تحت عنوان دولت اقتدارگرای بوروکراتیک نام گذاری می کنیم. کارویژه های دولت را از شهریور 1320 تا 1329 با بکارگیری شاخص انتخابات مورد بازخوانی قرار می دهیم. انتخابات مجلس چهاردهم شش ماه پیش از پایان دوره مجلس سیزدهم در خرداد 1322 برگزار شد. هر چند این انتخابات آزادترین و رقابتی ترین انتخابات در دوران پهلوی بود و احزاب و نیروهای اجتماعی در فرایندی رقابتی برای بدست آوردن رای کوشیدند اما در همان حال دولت، دربار و نیروهای خارجی با اعمال نفوذ، بر آن بودند که از عوامل خود پشتیبانی و از حضور نمایندگان مستقل ملی در مجلس جلوگیری کنند. دکتر مصدق در مقایسه انتخابات دوره های سیزدهم و چهاردهم می گوید: وکلای دوره سیزدهم را ملت انتخاب نکرده بودند. در انتخابات مجلس چهاردهم نیز اکثریت با کسانی شد که ترجمان افکار همگان نبودند (مروارید، 1377: 154). انتخابات مجلس پانزدهم نیز نه تنها بهتر از مجلس چهاردهم نبود بلکه دخالت دولت در انتخابات موجب شد نامزدهای حزب دموکرات قوام السلطنه بیشترین کرسی های مجلس را به دست آورند. مصدق در اعتراضی به نحوه برگزاری انتخابات طی نامه ای به نخست وزیری اعلان می دارد: مردم می گویند هنگامی که دولت مرکزی در بعضی حوزه ها عملا بازرسی ندارد در سایر حوزه ها خود دولت به عنوان حزب دخالت کند انتخابات آزاد نخواهد بود و مجلسی که با این طرز تشکیل شود مظهر افکار عمومی ایران نیست(جامی، 1377: 450).

در این دوره، هرچند دولت در انتخابات دخالت کرد اما فضای نسبتا باز سیاسی که بدنبال شهریور 1320 در ایران بوجود آمده بود موجب شده بود که دولت به صورت یک دست امکان اثرگذاری بر روند کلی انتخابات را نداشته باشد. ازاین رو بزرگان محلی نیز نقشی کارساز در سرنوشت انتخابات داشتند. مثلا بختیاری ها در شهر کرد، قشقایی های در فیروزآباد فارس، روسای ایلات خمسه در فسا، بیات ها در اراک، ذو الفقاری ها در زنجان، امینی ها در رشت، حکمت ها در شیراز و سردار فاخر حکمت در کرمان و... در برایند انتخابات موثر بودند (آبراهامیان، 1383: 77).

به هر ترتیب، انتخابات دوره پانزدهم برگزار شد و مجلس پانزدهم در 25 تیر 1326 آغاز به کار کرد و نمایندگان در سه فراکسیون بزرگ: حزب دموکرات، سلطنت طلبان(فراکسیون اتحاد ملی)و فراکسیون ملی(طرفداران انگلیس)آرایش یافتند. با کنار رفتن دولت قوام و سوء قصد ناصر فخرایی به محمد رضا پهلوی در 15 بهمن 1327 و ممنوعیت فعالیت حزب توده، دولت خیز جدید در راستای کنترل انتخابات در افزایش قدرت شاه برداشت. در چنین شرایطی انتخابات شانزدهمین دوره مجلس شورای ملی و انتخابات مجلس سنا آغاز شد. بیشتر اعضای مجلس شانزدهم از زمینداران، بازاریان، کارمندان بلندپایه دولت و بر سر هم از طبقات بالای اجتماع بودند(شجیعی، 1327: 255)نمایندگان مجلس شانزدهم در چهار فراکسیون آرایش یافتند. فراکسیون کوچکی از جبهه ملی، محافظه کاران هوادار انگلیس، نزدیک به چهل نماینده مستقل ولی کمابیش همه نمایندگان سلطنت طلب بودند(آبراهامیان، 1383: 321).

چنانکه از ترکیب مجلس و گرایش های فراکسیونی پیداست، علی رغم تلاش های دولت برای تأثیرگذاری بر جریان انتخابات این مجلس با مجالس دیگر در دوره های قبل تفاوت داشت. آخرین انتخابات در دوره دولت اقتدارگرای بوروکراتیک، انتخابات هفدهمین دوره مجلس بود که در هنگام نخست وزیری مصدق در 26 آذر 1320 انجام گرفت. این انتخابات به علت جریان ملی شدن صنعت نفت و مبارزه دولت ایران با انگلستان و همچنین عزم نخست وزیر برای آزاد بودن انتخابات از دوره های پیشین متمایز است و با فراز و نشیب های گوناگون نیز همراه بود.

به هر ترتیب با غلبه یافتن قدرت مجلس بر سایر منابع قدرت در فاصله 1320 تا 1332 از دل مجلس نهضت ملی شدن صنعت نفت بیرون آمد. این نهضت با گرایش های مردم گرایانه و دموکراتیک در واقع به عنوان یک گفتمان مقاومت بود که در برابر گفتمان مسلط دولت اقتدارگرای بروکراتیک شکل گرفت. اما روند تحولات حاکی از آن است که نهضت ملی در یک گفتمان مقاومت باقی ماند و نتوانست به یک گفتمان مسلط تبدیل شود. به عبارت دیگر روند گذار به دموکراسی در این دوره نیز همانند دوره مشروطه موفقیت آمیز نبود، که علل آن را باید در علل شکست نهضت ملی شدن صنعت نفت و سقوط دولت ملی دکتر مصدق جستجو کرد.

3-دولت اقتدارگرای رانتیر

با سرنگونی مصدق در کودتای 28 مرداد 1332 حکومت روشنفکران و طبقات متوسطه به پایان رسید و مجددا دربار به قدرت رسید و دولت اقتدارگرا رو به تمرکز قدرت گذاشت. در تحلیل ماهیت دولت از کودتای 28 مرداد سال 1332 تا بهمن 1357، تحلیل گران از عناوین گوناگون با توجه به شاخصه های دولت در این دوره بهره گرفته اند. گازورسکی در تفسیر شاخص ها و کارویژه های داخلی دولت در این دوره از عنوان دولت تحصیلدار یا دولت رانتیر و به لحاظ بین المللی از قالب دولت دست نشانده استفاده می کند. بدین معنا که دولت ایران با تکیه بر درآمدهای نفتی و سرکوب مخالفان در مسیر ائتلاف با امریکا و هماهنگ با اقتصاد سرمایه داری جهانی قرار گرفت(ازغندی، 1384: 278).

تدا اسکاچپول استقلال نسبی دولت از طبقات اجتماعی را با بهره گیری از مفهوم«دولت صاحب درامد مستمر» «Rentier stat» توضیح می دهد. وی در این مورد می نویسد: در دهه 40 به بعد دولت ایران یک حکومت تحصیلدار غوطه ور در دلارهای نفتی و یکسره هماهنگ با اقتصاد سرمایه داری جهانی شد. به ویژه پس از سال های میانی دهه 40 دولت به دریافت مالیات از شهروندان نیز نیاز نداشت و شالوده اقتصادی درآمدهای آن، صنعتی و بیشتر برپایه صادرات نفت و گاز بود و درصد ناچیزی از نیروی کار را به خدمت می گرفت. روابط اصلی دولت با جامعه از راه هزینه های آن شکل می گرفت و دولت شهروندان را با پول می خرید و شکل و شیوه زندگی آنان را دگرگون و هر مخالف ناراضی را سرکوب می کرد. شاه از سوی یک طبقه اجتماعی مستقل یا ائتلاف با چنین طبقه ای حکومت نمی کرد(skochpol 1982:4)

الگوی مختار نگارنده نیز در تبیین ماهیت و کارویژه های دولت در ایران در فاصله سال های 57-1332 گفتمان دولت رانیتر است. مقصود از دولت رانتیر دولتی است که قسمت عمده درآمد خود را از منابع خارجی به شکل رانت دریافت کند به عبارت دیگر دولت رانتیر دولتی است که به دلایل خاص از فروش کالاها و خدمات با قیمت های بسیار بالاتر از هزینه تولید آنها درآمد مستقیمی دارد(حاجی یوسفی، 1381: 195)مهدوی یکی از صاحب نظرانی که برای نخستین بار مفهوم دولت رانتیر را در ارتباط با ایران به کار برده است می گوید: ویژگی متمایز کننده دولت رانتیر این است که درآمدهای نفتی آن ارتباط بسیار ناچیزی با فرایندهای تولید در اقتصاد داخلی دارد. به این معنا که نیروی کار سرمایه یا فن آوری داخلی نقش چندان در درآمد نفتی دولت ایفا نمی کنند(نصری، 1381: 182).

دقیق ترین و کاملترین تعریف دولت رانتیر در کتابی تحت همین عنوان که نوشته حازم ببلاوی است مطرح شده است. براساس این تعریف دولت رانتیر دولتی است که مقادیر قابل توجهی از رانتهای خارجی را به شکل منظم دریافت می دارد. در این کتاب آستانه 42 درصدی برای درآمدهای دولت رانتیر در نظر گرفته شده است. بدین معنا که هر دولتی که 42 درصد یا بیشتر از کل درآمدش از رانت خارجی باشد دولت رانتیر قلمداد می شود(حاج یوسفی، 1381: 153).

در ادبیات مربوط به دولت رانتیر معمولا چنین دولتی را دارای شیوه خاصی از سیاست و حکومت می دانند. این شیوه خاص سیاست و حکومت که در اصطلاح«رانتیریسم»خوانده می شود دارای دو مشخصه عمده است: نخست اینکه رانت در کنترل نخبگان حاکم است و دوم اینکه نخبگان حاکم از این رانت برای جلب همکاری و کنترل جامعه استفاده می کنند، تا در نتیجه ثبات سیاسی دولت را حفظ کنند.

بطور کلی می توان گفت رانتیریسم سه تأثیر عمده بر ساخت دولت دربردارد که بدین شرح است: 1-افزایش استقلال دولت از جامعه؛ 2-ایجاد مانع در مسیر توسعه نظام سیاسی؛ 3-تضعیف توانایی استخراجی و بازتوزیعی دولت.

از سوی دیگر، تأثیر رانتیریسم بر روابط دولت و جامعه را می توان به دو صورت عمده مشاهده کرد: 1-دگرگونی در قشربندی اجتماعی؛ 2-تغییر شکل تقابل دولت و جامعه و به عبارت دیگر تضعیف ماهیت نمایندگی دولت.

همچنین رانتیریسم پیامدهایی گسترده بر اقتصاد جامعه دارد. با این حال در این جا دو مورد عمده از این پیامدها اشاره می شود که عبارتند از: 1-تشدید روحیه رانت جویی و مصرف گرایی؛ 2-اختلال در برنامه های توسعه اقتصادی.

ازاینرو، با افزایش درآمدهای نفتی در دهه های 40 و 50 در ایران دولت رانتیر نفتی شکل گرفت و بر این اساس دولت از طبقات اجتماعی احساس استقلال نمود. شاه با نگرش اقتدارگرایانه بر این پندار بود که طبقات محافظه کار سنتی همزمان با پیشرفت چشمگیر روند نوسازی از صحنه کنار خواهند رفت. رژیم پهلوی در تلاش هایش برای حفظ ثبات در پی ایجاد گونه ای تعادل اقتصادی -اجتماعی با دادن اختیار به طبقات اجتماعی عمده برآمد. در ادامه این نوشتار به منظور تبیین گفتمان اقتدارگرای رانتیریسم با بهره گیری از شاخص انتخابات رابطه نظام سیاسی و جامعه مدنی را پی می گیریم. در چهارچوب این گفتمان اقتدارگرا انتخابات در دست افراد و سازمان های وابسته و وفادار به شاه بود. علم، منصور، اقبال، شریف امامی، هویدا و اویسی و... در احزاب ملیون و مردم و سپس حزب رستاخیز با بهره گیری از عوامل نفوذی چون کارفرمایان و دارندگان صنایع و با هدایت شاه انتخابات و مجلس را زیر نفوذ خود داشتند. در نخستین سال های دهه چهل پس از برکناری امینی، اسد اللّه علم که مهره مورد اعتماد شاه بود، مأمور تشکیل کابینه شد وی در ماههای بعد زمینه دستکاری در انتخابات مجلس بیست و یکم را فراهم کرد. این انتخابات در 21 شهریور 1342 برگزار شد و مجلس شورای ملی در 14 مهر 1342 گشایش یافت. در آن دوران شاه با از سر گذراندن فشار بیرونی ماه گرفته از برنامه های اصلاح طلبانه کندی، رئیس جمهوری آمریکا، و سرکوب مخالفان داخلی که این بار از حوزه علمیه سر برآورده بودند، کوشید پایه های قدرت خویش را به جای اشراف زمیندار سنتی که احساس قدرتی نیمه مستقل داشتند، بر طبقات نو پای دانشگاهی و اداری و سرمایه داری صنعتی و تجاری استوار کند گرچه به علت درآمد نفت و وجود دولت تحصیلدار وابسته به طبقات نیز نبود. با راهبرد تازه شاه توانست پارلمانی برپا کند که گذشته از پشتیبانی از برنامه هایش، از نمایندگان مستقل تهی باشد(اطاعت، 1381: 75).

انتخابات دوره های بیست دوم تا بیست چهارم یکسره فرمایشی بود وزیر نفوذ و اقتدار شاه و کارگزاران حلقه اصلی هرم قدرت انجام گرفت. با تشکیل حزب رستاخیز، شاه اعلام کرد: آنهایی که به این حزب نمی پیوندند باید هواداران حزب توده باشند. این خائنان یا باید به زندان بروند و یا انیکه همین فردا کشور را ترک کنند(آبراهامیان، 1383: 1372)این نظر که شهروندان یا باید به حزب رستاخیز بپیوندند یا از کشور بروند پایه و اساس غیر دموکراتیک رژیم را نشان می دهد. انتخابات مجلس بیست و چهارم در پایان خرداد 1354 در چنین شرایطی برگزار شد. از آنچه که بیان شد چنین برمی اید که خاستگاه عملی رژیم، ارتش، کابینه، دیوانسالاری دولتی و نظام حزبی بود و سران این نهاد به عنوان بازیگران برجسته دولتی از قدرت بسیار برخوردار بودند و در رأس هرم سیاسی ساختار اجتماعی پیوندی استوار با شاه داشتند (جان فوران، 138: 468). ازاینرو ساختار قدرت سیاسی به صورت یکجانبه و عمودی بود و چنین ساختاری زمینه را بر دموکراتیک شدن و گذار به دموکراسی آماده نمی کند.

نتیجه

در این مقاله، ماهیت سیاسی دولت در ایران دوره پهلوی با معیار میزان گذار به دموکراسی و براساس شاخص انتخابات که نشانگر نوع رابطه دولت و مردم و میزان نیرومندی نهادهای جامعه مدنی است مورد مطالعه قرار گرفت. نتیجه آنکه با جنش مشروطه، برگزاری انتخابات و تشکیل مجلس شورای ملی، گفتمان سیاسی مسلط در ایران قرن نوزده که از آن به پاتریمونیالیسم سنتی قاجاری تعبیر می شود، دگرگون شد و با جنش مشروطه بعنوان گفتمان مقاومت با گرایش های دموکراتیک دوران گذار به دموکراسی در ایران آغاز شد. با نافرجامی مشروطه زمینه های شکل گیری گفتمان مسلط «دولت استبدادی شبه مدرن» با ویژگی هایی از قبیل تجدد آمرانه، ایران گرایی باستان گرایی، اقتدارگرایی، مدرنیسم و سکولاریسم بوجود آمد و از آن هنگام تا پیروزی انقلاب اسلامی در سایه تعامل نظام سیاسی با نظام انتخاباتی خرده گفتمان های گوناگون از قبیل دولت خودکامه، دولت اقتدارگرایی بوروکراتیک و دولت اقتدارگرای رانتیر در پهنه سیاست و حکومت ایران ظاهر شد، به گونه ای که فرایند گذار به دموکراسی به جای فرایند تکاملی با فراز و نشیب های بسیار مواجه شد. از اینرو ماهیت اقتدارگرایانه دولت در الگوهای مذکور زمینه را برای گذار به دموکراسی آماده نکرد، بلکه ساختار قدرت سیاسی خود، مانع مهم در روند این گذار بود. این فرایند با انقلاب اسلامی به پایان رسید و گفتمان های سیاسی به شیوه دیگر تداوم یافت.

منابع و مآخذ:

الف. فارسی:

1- یرواند، آبراهامیان(1388)، ایران بین دو انقلاب، ترجمه احمد گل محمدی و دیگران، تهران، نشر نی.

2- ازغندی، علیرضا(1384)، روابط خارجی ایران از 1357 -1320، تهران، نشر قدس.

3- اطاعت، جواد(1381)، ماهیت دولت در ایران، اطلاعات سیاسی-اقتصادی.

4- بشیریه، حسین(1383)، آموزش دانش سیاسی، تهران، نگاه معاصر.

5- بهنام، جمشید(1370)، «دولت-ملّت، هویت فردی و تجدد»، ایران نامه.

6- جامی، احمد(1377)، گذشته چراغ آینده است، تاریخ ایران در فاصله دو کودتا(1332-1299)، تهران، ققنوس.

7- حاج یوسفی، امیر محمد(1381)، «دولت رانتیر، یک بررسی مفهومی»، اطلاعات سیاسی-اقتصادی.

8- سردارآبادی، خلیل اللّه(1378)، موانع تحقق توسعه سیاسی در دوره سلطنت رضا شاه، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی.

9- فوران، جان(1380)، مقاومت شکننده، تاریخ تحولات اجتماعی ایران از صفویه تا سال های پس از انقلاب اسلامی، ترجمه احمد الدّین، تهران موسسه فرهنگی رسا.

10- قاضی، ابو الفضل(1377)حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، تهران، دانشگاه تهران.

11- کاتوزیان، همایون(1342)، استبداد، دموکراسی و نهضت ملی، تهران، نشر مرکز.

12- گلشائیان، عباسقلی (1377)، گذشته ها و اندیشه های زندگی یا خاطرات من، تهران، انیشتین.

13- لمتون، آن. کی. اس. (1379)، مالک و زارع در ایران، ترحمه منوچهر امیدی، تهران، نشر کتاب.

14- مروارید، یونس(1377)، ادوار مجالس قانون گذاری در دوران مشروطیت، جلد سوم، تهران، انتشارات اوحدی.

15- مکی، حسین(1374)، تهران، تاریخ بیست ساله ایران، تهران: انتشارات علمی فرهنگی.

16- ملایی توانی، علیرضا(1381)، مجلس شورای ملی و تحکیم دیکتاتوری، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی.

17- ملکم، سرجان(1373)، تاریخ ایران، ترجمه میرزا حیرت، تهران، سعدی.

18- نصری، قدیر (1381)، نفت و امنیت ملی جمهوری اسلامی، تهران، انتشارات پژوهشکده راهبردی.

19- وینسنت، اندرو (1380)، نظریه های دولت، ترجمه حسین بشیریه، تهران، نشر نی.

ب. خارجی:

1. Abrahamian,Ervad, (1982),Iran Betweent Two Revolution, New Jersey,Prinston university press.
2. Bill, James and Sprinyborg Robert (1990), (Politics the middie East,New York, Harper collins publishers.
3. 3. Lambton.k.s,(1918),"Social change in Persia in nineteen century"Asia and African studies 15,vol 15.
4. 4. Skocpol, Theda,(1982), " Rentier stste and shia Islam in the Iranian Revolution, theory and society, vol 11.