حذف یارانه‌ پولدارها کلید می‌خورد؟

با حذف یارانه سه دهک بالا چه میزان منابع برای دولت آزاد خواهد شد؟ تخمین‌ها نشان می‌دهد در صورتی که یارانه سه دهک بالا حذف شود، بسته به شرایط مختلف بین 6 هزار و 200 میلیارد تومان تا 10 هزار و 400 میلیارد تومان منابع برای دولت آزاد خواهد کرد. در مجموع حدود 19 میلیون نفر در مقطع فعلی در سه دهک بالا هستند که یارانه دریافت می‌کنند. بسته به اینکه در نهایت و بعد از اعتراض‌های خانوارها، چند درصد از این خانوارها از دریافت یارانه منع ‌شوند، منابع مختلفی برای دولت آزاد خواهد شد که احتمالا در محدوده یاد شده است. این طرح اگر چه در سال‌های قبل بارها مورد هدف سیاست‌گذار قرار گرفته اما هیچ‌گاه اراده کافی برای اجرای آن وجود نداشته است؛ با وجود این برخی خبرها نشان می‌دهد در ماه‌های آتی این سیاست به مرز اجرا نزدیک خواهد شد. بررسی طرح مذکور حکایت از دو نکته اساسی است. اولین نکته ملاحظاتی است که سیاست‌گذار برای حذف یارانه سه دهک بالا باید در نظر بگیرد. ملاحظاتی مانند کیفیت زندگی و شوک‌های درآمدی و غیرمترقبه‌ای که در سال‌های آینده متوجه خانوارهای موجود در دهک‌های بالا می‌شود. دومین نکته مهم به اولویت این طرح برمی‌گردد. برخی کارشناسان معتقدند اگرچه این طرح در مجموع ممکن است منجر به افزایش رفاه عمومی شود، اما در مقایسه با طرح حذف یارانه‌های پنهان، اثرات مثبت کمتری برای اقتصاد به همراه خواهد داشت.

حذف یارانه دهک‌های بالا

سال‌هاست فضای سیاست‌گذاری در تلاش است تا یارانه پرداختی به سه دهک بالای جمعیت را حذف کند؛ در واقع استدلال این است که این یارانه اندک، سهم چندانی در رفاه خانوارهای دهک‌های بالا ندارد؛ با حذف یارانه این گروه و تخصیص آن در مجاری موثرتر، می‌توان رفاه اجتماعی را افزایش داد. در حالی که این سیاست در بودجه 4 سال گذشته به‌طور مرتب تکرار شده، اما هیچ‌گاه به مرحله اجرا نرسیده است. این سیاست با جزئیاتی متفاوت، از دولت دهم به بعد در دستور کار قرار گرفته است. در دولت‌های دهم، یازدهم و دوازدهم قرار بود یارانه حداقل سه دهک بالای جامعه را حذف و سهم تولید، بهداشت و درمان را پرداخت کنند، اما دولت‌های مورد نظر هرسال از انجام تکلیف مربوطه سر باز زده به‌طوری که حتی بخشی از کسری منابع برای پرداخت یارانه را از محل منابع عمومی تامین کرده‌اند. این سیاست به‌طور صریح در قانون بودجه سال جاری نیز به تصویب رسیده است. بر مبنای تبصره 14 قانون بودجه سال 1398 «دولت موظف است با استفاده از کلیه بانک‌های اطلاعاتی در اختیار، نسبت به شناسایی و حذف سه دهک بالای درآمدی از فهرست یارانه‌بگیران اقدام کند». با اینکه این سیاست در سال‌های اخیر به مرحله اجرا نرسید، اما شواهد نشان می‌دهد دولت در بودجه سال جاری اراده لازم برای حذف یارانه این گروه‌ها را به خرج داده است. این اراده در جلسه اخیر هیات وزیران قابل مشاهده است. به‌طوری که هیات وزیران در جلسه 16 تیر 1398، آیین‌نامه اجرایی این تبصره را با هدف تعیین منابع و مصارف یارانه تصویب کرد. بدین صورت قرار است در هفته‌های آتی گام‌های بعدی اجرای این سیاست برداشته شود. درخصوص اثر رفاهی این سیاست و نقش آن در بودجه دولت، سوال‌های متفاوتی قابل طرح است. اول اینکه این سیاست تا چه حد قابل انجام است؟ آیا دولت داده‌های لازم برای پیاده‌سازی این سیاست را در دست دارد؟ دومین سوال این است که سیاست مذکور چه میزان برای دولت منابع ایجاد می‌کند و اینکه چند نفر از اخذ این یارانه منع می‌شود؟ سوال سوم این است که در مجموع این سیاست چه اثرات رفاهی در پی خواهد داشت؟

ملاحظات اطلاعاتی، اجرایی و زمانی

بررسی‌ها نشان می‌دهد مهم‌ترین مانعی که باعث شد این سیاست در سال‌های گذشته اجرا نشود نبود یک پایگاه اطلاعاتی کامل از وضعیت رفاه خانوار بود. البته در مقطعی وزارت رفاه به جمع‌آوری داده‌ها از شرایط درآمدها و هزینه‌های خانوارها پرداخته بود، اما برخی معتقد بودند با وضعیت اطلاعاتی فعلی نمی‌توان این طرح گسترده را اجرا کرد. بنابراین مهم‌ترین چالشی که این سیاست با آن مواجه بوده، نداشتن یک پایگاه اطلاعاتی قوی است. منظور از پایگاه داده‌ای این است که سیاست‌گذار نه‌تنها به وضعیت درآمدی و هزینه‌ای خانوارها اطلاع داشته باشد، بلکه شرایط خاص خانوارها و شوک‌هایی که کیفیت رفاه خانوارها را متاثر کرده نیز باید لحاظ شوند. در مقطع جاری وضعیت کیفی خانوارها در سه حالت تغییر کرده که ممکن است در داده‌های کمی قابل مشاهده نباشند. اولین حالت این است که به علت شوک اقتصادی اخیر ممکن است در سمت تقاضا بسیاری از خانوارها قدرت خرید خود را یا از دست داده باشند یا در آینده به مرور زمان از دست بدهند. بنابراین نمی‌توان شرایط رفاهی آینده بسیاری از خانوارها را با استفاده از داده‌های خام فعلی قضاوت کرد؛ به ویژه اینکه در داده‌های رفاهی اقتصاد ایران برخی از دهک‌های میانی توزیع جمعیت، درخصوص تعادل هزینه و درآمد نزدیک به نقطه سر به سر هستند. دومین حالت شوک عرضه و اثر آن روی بیکاری است. شوک بیکاری ممکن است که درآمد خانوارها را کاهش بدهد و اگر سهم خانوارهای آسیب‌پذیر در 3 دهک بالا زیاد باشد، ممکن است این سیاست نتواند به هدف توزیع رفاه برخورد کند. ملاحظات خاص مانند بیماری‌های خاص سومین عاملی است که باید در کیفیت پایگاه اطلاعاتی ملاحظه شود. در شرایط فعلی اگر چه برخی از خانواده‌های دهک‌های بالا، درآمد قابل توجهی دارند، اما وجود بیماران خاص با هزینه‌های سنگین، باعث شده در عمل وضعیت رفاهی این خانوارها تنزل یابد.

دومین چالشی که اثرگذاری این سیاست را متاثر می‌کند فرآیند اجرایی آن است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در مرحله قبل اعطای یارانه‌ها که برخی خانوارها از اخذ یارانه منع شدند، حدود 60 درصد خانوارهای حذف شده از این تصمیم اعتراض کردند. بنابراین این فرآیند اعتراض نیاز به ملاحظات سیستمی، اجرایی و حتی زمانی قابل توجهی دارد. در واقع طی همین فرآیند اعتراض خانوارهاست که دولت باید به‌طور دقیق وضعیت رفاهی خانوارها را بررسی کند و خانوارهایی که وضعیت رفاهی مناسبی ندارند اما از اخذ یارانه منع شدند، دوباره مشمول دریافت یارانه شوند.

چقدر منابع آزاد می‌شود؟

دومین سوال این است که این سیاست چه تعداد از خانواده‌ها را از دریافت یارانه منع و چقدر منابع برای دولت آزاد می‌کند؟ بررسی‌ها نشان می‌دهد حدود 5/ 7 میلیون خانوار در سه دهک بالای درآمدی جامعه قرار دارند. از این تعداد حدود یک میلیون نفر در دوره‌های قبلی از اخذ یارانه منع شدند. به این معنا که تعداد کل خانوارهای یارانه‌بگیر در سه دهک بالای جامعه که قرار است در ماه‌های آتی حذف شوند، حدود 5/ 6 میلیون خانوار بوده است. از طرفی تعداد کل افراد یارانه‌بگیر در این 5/ 6 میلیون خانوار حدود 19 میلیون نفر است. با توجه به اینکه هر فرد در هر سال حدود 550 هزار تومان یارانه دریافت می‌کند، کل رقم یارانه‌ای که در مقطع فعلی در هر سال به 3 دهک بالایی جامعه پرداخت می‌شود حدود 10 هزار و 400 میلیارد تومان است. اما بررسی تجربه‌های گذشته نشان می‌دهد که دولت قادر به حذف فوری تمامی این خانوارها نیست. بلکه در فرآیند اعتراض و بررسی مسائل خاص و کیفی رفاه خانوار، برخی از این خانوارها مشمول حذف نخواهند شد. بنابراین برای تخمین اینکه حذف یارانه دهک‌های بالا چه مقدار بودجه برای دولت آزاد می‌کند می‌توان 3 سناریوی مختلف در نظر گرفت. اولین سناریو این است که حدود 40 درصد از خانوارها به اعتراض روی آورند و پاسخ دولت به اعتراض آن‌ها مثبت باشد. در این صورت کل منابع آزاد شده برای دولت حدود 6 هزار و 200 میلیارد تومان خواهد بود. در سناریوی محتمل دوم می‌توان فرض کرد که از 40 درصد خانوارهایی که به اعتراض روی می‌آورند تنها 50 درصد آن‌ها از صافی دولت بگذرند. یعنی در مجموع 80 درصد از خانوارهای موجود در 3 دهک اول که در مقطع فعلی یارانه می‌گیرند، مشمول حذف یارانه شوند. تحت این سناریو در مجموع کل منابع آزاد شده ناشی از حذف 3 دهک بالا از یارانه، سالانه حدود 8 هزار و 300 میلیارد تومان خواهد بود. سومین سناریو این است که یا هیچ خانواری در 3 دهک بالای جامعه بعد از حذف از یارانه اعتراض نکند یا اگر هم اعتراض کنند، از صافی دولت نگذرد. در چنین سناریویی تمامی خانوارهایی که در مقطع فعلی از دولت یارانه دریافت می‌کنند و در 3 دهک بالای جامعه قرار دارند، مشمول حذف یارانه قرار می‌گیرند. در چنین حالتی کل منابع آزاد شده برای دولت حدود 10 هزار و 400 میلیارد تومان خواهد بود. بنابراین نتیجه این سناریو‌ها نشان می‌دهد کل منابع آزاد شده در محدوده بین 6 هزار و 200 میلیارد تومان تا 10 هزار و 400 میلیارد تومان خواهد بود.

اثرات رفاهی آن

اینکه این سیاست در مجموع تا چه حد روی رفاه عمومی موثر است بستگی به هزینه‌ای دارد که این طرح روی دست دولت و جامعه می‌گذارد. اولین هزینه، مجموع هزینه‌های اجرایی و مشهودی است که این سیاست بر دوش دولت قرار می‌دهد. قطعا مجاری اجرایی آن، ایجاد پایگاه‌های اطلاعاتی، زمانی که برای بررسی اعتراض خانوارها صرف می‌شود، در مجموع هزینه‌های قابل توجهی به دولت تحمیل خواهد کرد. دومین هزینه این طرح، هزینه‌های نامشهودی است که به لحاظ جابه‌جایی درآمد متحمل جامعه خواهد شد.

از جمله مهم‌ترین هزینه‌های نامشهود نقص اطلاعاتی است که احتمالا منجر به حذف خانوارهای آسیب‌پذیر در دهک‌های بالا می‌شود و احتمالا در پی آن نارضایتی عمومی به بار خواهد آورد. بنابراین اینکه در مجموع این سیاست بتواند روی رفاه اجتماعی اثر مثبت داشته باشد یا نه به این هزینه‌های مشهود و نامشهود و مقایسه آن با درآمدهای آزاد شده در سه سناریوی یاد شده بستگی دارد. فارغ از اینکه این سیاست چه مقدار بتواند روی رفاه اجتماعی اثر مثبت داشته باشد، سوال این است که آیا این طرح یک «اولویت» است یا نه؟ منظور این است که در میان طرح‌های رقیب آیا این طرح بیشترین مزیت اجتماعی را به همراه خواهد داشت؟ بررسی‌های کارشناسانه نشان می‌دهد که اگر دولت بخواهد از منبع حذف یارانه‌ها بخشی از فشارهای بودجه‌ای را بکاهد طرح حذف یارانه‌های دهک‌های بالا از اولویت خارج شده و مساله یارانه‌های پنهانی که به شیوه ناعادلانه توزیع می‌شود، مطرح می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد کل رقم یارانه پنهانی که دولت در هر سال متحمل می‌شود چیزی حدود 600 هزار میلیارد تومان است. منظور از یارانه پنهان اقلامی مانند یارانه انرژی است. از طرفی بررسی‌ها نشان می‌دهد سهم قابل توجهی از این میزان به خانوارهای دهک‌های پردرآمد جامعه می‌رسد؛ یعنی به لحاظ نسبی سهم خانوارهای موجود در طبقات بالا که یارانه‌های پنهان دریافت می‌کنند، به مراتب بالاتر از سایر خانوارهای دهک‌های پایین است. با مقایسه حذف یارانه دهک‌های بالا و حذف یارانه‌های پنهان، می‌توان به این نتیجه رسید که حذف یارانه دهک‌های بالا اگر چه در مجموع ممکن است رفاه اجتماعی را بهبود دهد، اما در تقابل با طرح حذف یارانه‌های پنهان در اولویت قرار ندارد.

درخصوص مسائل رفاهی و توزیع درآمد، یک نکته مهم که هم در اقتصاد داخلی و هم در اقتصادهای دنیا صدق می‌کند این است که دولت شناسایی فقرا از داراها را با چه مکانیزمی صورت دهد؟ آیا دولت به منظور تفکیک فقرا از ثروتمندان باید خود فقرا را شناسایی کند یا به شناسایی ثروتمندان بپردازد؟ بررسی‌ها نشان می‌دهد که در عمده اقتصادها به ویژه در اقتصادهایی که شفافیت پایین است، شناسایی فقرا به لحاظ عملیاتی به مراتب راحت‌تر از شناسایی ثروتمندان است. این حقیقت به این برمی‌گردد که فقرا در مقابل تلاش سیاست‌گذار درخصوص سیاست‌های بازتوزیعی بیشتر و سریع‌تر واکنش نشان می‌دهند. به‌عنوان مثال اگر عملیات‌های بازتوزیعی هزینه زمانی برای جامعه به همراه داشته باشند، این اقشار ضعیفند که حاضر به تحمل این هزینه‌ها هستند. در سوی مقابل، شناسایی درآمد ثروتمندان با عدم شفافیت قابل توجهی مواجه خواهد شد. البته اگر چه مساله اطلاعات بسیار مهم است، اما مساله مهم‌تر نگاه کلی به پالایش یارانه‌ها است. در واقع، دولت به جای اینکه به یارانه‌های نقدی و تعدیل آنها به‌طور خاص بنگرد، لازم است یک راه‌حل کلی و جامع به کل یارانه‌ها از جمله یارانه‌های پنهان داشته باشد. این نگاه کلی باعث می‌شود تا مساله یارانه‌ها در مقطع زمانی بلندمدت و به شیوه‌ای موثرتر حل شود.