نسخه درمانی برای بازار فولاد

بازوی پژوهشی مجلس یادآور شد: «بی‌توجهی به ضرورت ثبات در صادرات» در کنار « نحوه تا‌مین پایدار نیاز داخل»، «الزام به عرضه محصولات همه تولیدکنندکان در بورس کالا» و «ایجاد کمیته جدید برای سیاست‌گذاری در صنعت فولاد» مهم‌ترین مواردی است که عدم اصلاح آنها می‌تواند آتیه صنعت فولاد را با مخاطراتی روبه‌رو کند. این گزارش اذعان می‌کند عدم اصلاح رویکردهای مذکور در طرح مجلس، بازار را مستعد مشکلاتی جدید برای زنجیره تولیدکنندگان فولاد خواهد کرد.

در این گزارش با یادآوری چالش‌های هشت‌گانه بخش فولاد، نسبت به انحراف سیاست‌ها از مسائل این حوزه هشدار داده شده است. این موارد که عمدتا تا‌ثیر خود را روی تولید مواد مختلف زنجیره فولاد از سطوح اولیه معدنی تا‌ ارقام تکمیلی در حلقه‌های بالاتر می‌گذارد، در طرح مجلس مورد بی‌توجهی قرار گرفته است.  از این منظر مرکز پژوهش‌های مجلس نیاز صنعت فولاد را در قالبی متفاوت از طرح‌های مجلس و دولت برای اصلاح بازار فولاد دیده است. این مرکز با یادآوری خطاهای سیاستی دولت در زمینه تورم و سیاست پولی، دلیل اشتیاق تولیدکنندگان فولاد به صادرات را مداخلات پیوسته دولت در بازار و پافشاری سیاست‌گذار برای تنظیم بازار فولاد اعلام کرده است.  بر همین مبنا هم مرکز پژوهش‌های مجلس سیاست‌های فعلی در زمینه ممانعت از صادرات را نه تنها راهگشا ندانسته که آنها را غیرکارشناسی و مخاطره‌آمیز اعلام کرده است.

  اهم انتقادات

مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش در لابه‌لای پیشنهادهای خود برخی انتقادها درخصوص اثرگذاری منفی طرح توسعه و تولید پایدار زنجیره فولاد بازار فولاد بر صادرات این بخش را گنجانده و از سیاست‌گذار خواسته نسبت به رفع آنها در لایحه اصلاحی اقدام کند. در عین حال بازوی پژوهشی مجلس با استقبال از برخی رویکردهای این آیین‌نامه از جمله توجه به همه حلقه‌های مختلف زنجیره تولید فولاد، اعلام کرده این رویکرد برای حمایت و توسعه صادرات محصولات زنجیره فولاد مهم است و از همین منظر، اجرای صحیح مواد و پیشنهادهای اصلاحی می‌تواند علاوه بر تا‌مین نیاز داخل کشور، به صادرات پایدار محصولات زنجیره فولاد کمک کند. البته این نهاد اعلام کرده سپردن قیمت‌گذاری در تمامی این زنجیره به بورس کالا را دیگر موضوعی دانسته که می‌تواند نظام انگیزش این صنعت را تهدید کند.  با توجه به واقعیات موجود، عرضه محصولات زنجیره فولاد توسط کلیه تولیدکنندگان به‌ویژه تولیدکنندگان کوچک و متوسط و برخی واحدهایی که دارای قراردادهای بلندمدت تا‌مین مواد اولیه هستند، امکان‌پذیر نخواهد بود و بازار زنجیره فولاد کشور با چالش روبه‌رو خواهد شد. به‌نظر می‌رسد ایده کلی این طرح مبنی‌بر منوط کردن صادرات به عرضه در بورس کالا می‌تواند با اصلاحاتی، ضمن توسعه صادرات محصولات زنجیره فولاد، امکان تا‌مین پایدار نیاز داخل کشور را نیز فراهم کند و نیازی به الزام کلیه تولیدکنندگان به عرضه در بورس کالا وجود ندارد.

 با توجه به ایرادهای جدی در سامانه‌های الکترونیکی وزارت صمت برای ساماندهی طرف تقاضا و نظارت بر بازار، تکیه بر ظرفیت سامانه بهین‌یاب که «کارشناس‌محور» بوده و محل ایجاد فساد و انواع امضاهای طلایی است، موجب حل مشکلات موجود نخواهد شد و الزام است با یکپارچه‌سازی کلیه سامانه‌های الکترونیکی وزارت صمت در قالب «سامانه جامع تجارت» کلیه اطلاعات تولیدکنندگان، صادرکنندگان، واردکنندگان و مصرف‌کنندگان مواد اولیه در این سامانه درج و مورد بررسی و پایش مستمر قرار گیرد. همچنین اتصال این سامانه‌ها به سایر سامانه‌های دولت، امکان راستی‌آزمایی اطلاعات اظهار شده توسط متقاضیان را فراهم می‌کند.

  اهم پیشنهادات

این مرکز برای اصلاح آیین‌نامه مجلس در 16 بخش مختلف این پیشنهاد‌ها را ارائه کرده است: «حذف بند ب ماده1 مبنی بر ایجاد کمیته رصد و پایش بازار فولاد»، «حذف بند ت ماده1مبنی بر تعریف سامانه بهین‌یاب برای این قانون»، «حذف کل ماده 2 مبنی بر الزام همه تولیدکنندگان زنجیره فولاد برای عرضه محصولات خود در بورس کالا»، «حذف تبصره 1 ماده2 طرح دایر بر وظیفه بورس کالا جهت اعطای کد ثبت سفارش و خرید براساس سهمیه مندرج در سامانه بهین‌یاب صرفا برای واحدهای تولیدی دارای کد بهین‌یاب»، «تبدیل تبصره 2 به ماده 2 به این شرح که بورس کالا موظف است امکان عرضه همه محصولات زنجیره فولاد و نیز معاملات خرده‌فروشی محصولات فولادی مقاطع طویل و محصولات ثانویه حاصل از ورق (لوله و پروفیل) را ظرف مدت 3 ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون فراهم نماید»، «حذف تبصره3 ماده2 ناظر به ممنوعیت فروش مواد اولیه محصولات زنجیره فولاد خریداری شده از بورس کالا»، « حذف تبصره4 ماده2 ناظر بر عدم نیاز به تبصره برای تشکیل تعاونی تولیدکنندگان خرد و متوسط»، «پیشنهاد اصلاح ماده3 در زمینه اجازه صادرات محصولات زنجیره فولاد به تولیدکنندگان پس از عرضه هفتگی محصولات در بورس کالا»، «اصلاح تبصره 1 ماده 3 مبنی بر اعتبار 6ماهه افزایش مجوز صادرات تولیدکننده پس از رویت مازاد عرضه نسبت به تقاضا در بورس کالا»، «اصلاح تبصره 2 ماده 3 که به حذف معافیت مالیاتی صادرات محصولات زنجیره فولاد اشاره دارد»، « حذف تبصره3 ماده3 مبنی بر ضرورت نصب عوارض صادراتی بر تمام زنجیره فولاد با هدف ممانعت از خام فروشی و کمک به تولید داخلی»، «پیشنهاد اصلاح ماده 4 درخصوص مکلف ساختن دولت به ایجاد کمیته رصد و پایش بازار فولاد و الحاق یک تبصره به این ماده»، «اصلاح تبصره ماده4 به گزارش ماهانه وزارت صمت به کمیسیون صنایع مجلس درخصوص بررسی و رصد زنجیره فولاد»، «اصلاح کلیات ماده 5 درخصوص اعلام اطلاعات تولید، خرید، فروش، واردات، صادرات و مصرف کالاهای تولیدی در سامانه جامع تجارت توسط تولیدکنندگان زنجیره فولاد»، «پیشنهاد اصلاح تبصره 1 ماده 5 درباره تعیین مجازات عدم ثبت اطلاعات مورد اشاره در ماده5 توسط تولیدکنندگان»، «حذف تبصره3 ماده5 به دلیل ادغام با صدر ماده5» و «حذف تبصره4 ماده5 به دلیل ادغام با صدر ماده5».  مرور روند کلی پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص نقاط قوت و ضعف این آیین‌نامه نشان می‌دهد به چه دلایلی مرکز پژوهش‌های مجلس درخواست حذف برخی تبصره‌ها یا اصلاح برخی مواد را در متن گزارش تحلیلی خود آورده یا درخواست کرده تغییراتی در متن قانون جدید بازار فولاد اعمال شود.  در بخشی از گزارش این نهاد اعلام شده: «برخی تبصره‌های ذیل مواد این طرح از جمله تبصره‌های مربوط به حذف معافیت مالیاتی یا وضع عوارض صادراتی برای محصولات زنجیره فولاد ماهیت آیین‌نامه‌ای داشته و در سایر قوانین اعم از ماده 141 قانون اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1394 و ماده 37 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 اختیارات لازم به نهادهای ذی‌ربط برای وضع موردی عوارض و معافیت‌های مالیاتی داده شده است و با توجه به شرایط بازار، دولت می‌تواند با هدف تنظیم بازار انواع معافیت‌ها و عوارض صادراتی را وضع یا لغو نماید.»

  کم‌توجهی به ظرایف بازار جهانی فولاد

چرا صادرات برای صنعت فولاد اهمیت دارد؟ این سوالی است که محققان مرکز پژوهش‌های مجلس سعی کرده‌اند در خلال گزارش خود به آن بپردازند و با استدلال‌های منطقی مبتنی بر اهمیت تداوم حضور موثر در این مسیر، به عارضه‌یابی برخی نگرش‌های حاکم بر آیین‌نامه ساماندهی بازار فولاد بپردازند. در بخشی از این تحلیل آمده است: «توسعه صنعت فولاد در دنیا یکی از شاخص‌های مهم صنعتی بودن کشورهاست. درحال حاضر چین بزرگ‌ترین تولیدکننده جهان در این بخش است که با سهم 53 درصدی بیش از نیمی از تولید این بخش را به خود اختصاص داده است.

در عین حال این کشور بزرگ‌ترین مصرف‌کننده جهان با سهم 51 درصدی از کل مصرف فولاد جهان است و این دو نکته نقش تعیین‌کننده‌ چین در بازار فولاد دنیا را به خوبی عیان می‌کند.

 ایران نیز در جایگاه دهمین تولیدکننده بزرگ فولاد دنیا قرار گرفته به‌طوری که در سال 1398 بیش از 27 میلیون تن فولاد تولید کرده و براساس پیش‌بینی‌های انجام شده این میزان در سال 1399 به بیش از 30 میلیون تن خواهد رسید. دسترسی به منابع عظیم گازی در ایران نیز این کشور را به بزرگ‌ترین تولیدکننده آهن اسفنجی بر پایه گاز در دنیا تبدیل کرده است. براساس چشم‌انداز افق 1404 جمهوری اسلامی ایران، ظرفیت تولید فولاد کشور باید به 55 میلیون تن برسد.

از سال 1392 تا‌ 1398 تولید فولاد خام در ایران به‌طور متوسط سالانه با رشد 9 درصدی همراه بوده است و با فعال شدن ظرفیت‌های حلقه‌های مختلف زنجیره فولاد کشور، علاوه‌بر تا‌مین نیاز داخلی، امکان صادرات محصولات زنجیره فولاد به سایر کشورها نیز فراهم شده است. در سال 1398 کل صادرات زنجیره فولاد از نظر وزنی 25 میلیون تن و از نظر ارزشی 4/ 9 میلیارد دلار بوده است.

زنجیره فولاد حدود 12 درصد صادرات غیرنفتی کشور را به‌خود اختصاص داده است. عمده صادرات سنگ آهن، کنسانتره و گندله به مقصد چین و عمده صادرات فولاد و محصولات فولادی به کشورهای جنوب شرق آسیا، عراق و افغانستان انجام شده است. بررسی مصرف فولاد در ایران نشان می‌دهد مصرف (ظاهری) فولاد در سال 1398 در بازه 15 تا 16 میلیون تن بوده است.  این درحالی است که برآوردهای غیررسمی، میزان مصرف واقعی فولاد کشور را 12 تا‌ 14 میلیون تن نشان می‌دهد. با در نظر گرفتن شاخص‎های کلان اقتصادی کشور، شرایط تحریم و شیوع ویروس کرونا، پیش‌بینی می‌شود در سال 1399 نیز در خوش‌بینانه‌ترین حالت میزان مصرف فولاد کشور مانند سال 1398 خواهد بود. بنابراین در عین تا‌مین پایدار نیاز داخلی، توجه به مقوله صادرات یکی از الزامات توسعه متوازن زنجیره فولاد در کشور است.»

  مشکلات واقعی صنعت فولاد از دید مرکز پژوهش‌های مجلس

هشت چالش بزرگ صنعت فولاد از دید گزارش احصا شده و تقریبا جایی در آیین‌نامه فولادی مجلس نداشته است. بررسی این گزارش نشان می‌دهد ترس یا ابهامی که برای کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس از ناحیه آیین‌نامه فولادی وجود دارد شامل «مداخلات گسترده دولت در بازار»، «بی‌توجهی به اهداف کلان اسناد چشم‌انداز صنعت فولاد» و «بی‌توجهی به اهمیت ارز‌آوری این بخش برای اقتصاد ملی» است. مواردی که سعی اصلی آیین‌نامه بر تعمیق یا بی‌توجهی به آنها استوار شده است.

این مرکز با یادآوری مشکلات اصلی صنعت فولاد و چالش‌های پیش روی بازیگران کوچک و بزرگ این بخش، هشت چالش عمده این صنعت را «عدم توازن زنجیره»، «ابهام در تحقق برنامه‌های توسعه صنعت فولاد»، «عقب‌ماندگی در زمینه اکتشافات معدنی و چالش تا‌مین مواد اولیه»، «فراهم نبودن زیرساخت‌ها اعم از تا‌مین آب، بنادر، راه‌آهن و...»، «ساختار معیوب تعیین قیمت حامل‌های انرژی»، «بهره‌وری پایین»، «بی‌توجهی به ارتقای فناوری» و «فقدان سامانه‌های آماری و اطلاعاتی جامع در زنجیره فولاد» اعلام کرده است. در عین حال بررسی مسائل حاکم بر چرخه سیاست‌گذاری بازار فولاد دیگر موردی است که در نگاه کارشناسان این مرکز جایگاه ویژه‌ای داشته است.

برای مثال براساس ظرفیت‌های ایجاد شده در کشور و همچنین طرح‌های قابل تحقق در سال 1404، زنجیره فولاد کشور با چالش تا‌مین سنگ‌آهن، کنسانتره، گندله و آهن اسفنجی روبه‌رو خواهد شد که میزان کسری سنگ‌آهن مورد نیاز زنجیره نسبت به سایر حلقه‌ها نگران‌کننده‌تر است.

همچنین برای دستیابی به اهداف چشم‌انداز 1404 در زنجیره فولاد لازم است تا‌ 5/ 2 میلیارد یورو سرمایه‌گذاری برای تکمیل زنجیره و 5/ 9 میلیارد یورو سرمایه‌گذاری برای تکمیل زیرساخت‌های مورد نیاز اعم از معادن، انرژی، حمل‌ و نقل، بنادر و... انجام شود.

یکی دیگر از چالش‌های زنجیره فولاد، تنظیم بازار فولاد کشور است. با توجه به شرایط تحریم و نوسانات نرخ ارز در سال‌های اخیر، دولت مداخلات گسترده‌ای برای تنظیم بازار فولاد کشور انجام داده است.

مداخله دولت برای تنظیم بازار فولاد به‌طور عمده از طریق ستاد تنظیم بازار و صدور بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های مختلف بوده که مجموعه سیاست‌های تنظیم بازار دولت منفعتی به مصرف‌کنندگان نهایی کالاها یعنی مردم عادی نرسانده است و موجب ایجاد رانت، فساد و رونق واسطه‌گری در بازار شده است.

سیاست‌های مداخله قیمتی دولت در بازار محصولات زنجیره فولاد موجب شده تا‌ شکاف قیمتی قابل توجهی میان قیمت‌های داخلی و جهانی ایجاد شود که این مساله به همراه کاهش ارزش ریال باعث شده جذابیت صادرات افزایش یابد. رشد صادرات محصولات مختلف زنجیره فولاد به همراه کاهش عرضه داخلی، دولت را به سمت کنترل صادرات و وضع عوارض صادراتی برای مواد معدنی و فلزی سوق داد. به‌طوری که اقدامات ذیل که عمدتا برخلاف قوانین و مقررات جاری کشور هستند و با مصوبه ستاد تنظیم بازار قابلیت اجرا پیدا کرده‌اند، برای کنترل قیمت‌ها و حفظ توازن زنجیره انجام شده‌اند. از جمله این تصمیمات می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1 - قیمت‌گذاری محصولات مختلف زنجیره ارزش فولاد برای عرضه در بورس کالا

2 - الزام تولیدکنندگان عمدتا بزرگ به عرضه ماهانه شمش و محصولات فولادی در بورس کالا به میزان مشخص

3 - ایجاد محدودیت‌های مختلف برای صادرات واحدهایی که سهم تعیین شده توسط دولت را در بورس کالا عرضه نکرده‌اند. اجرای این بند در بازه‌های زمانی مختلف از سال 1397 تا‌کنون به‌صورت مستمر و منظم نبوده است.

4 - ابطال معاملات بورس کالا

5 - ممنوعیت صادرات توسط بازرگانان و محدود کردن صادرات صرفا به تولیدکنندگان

6 - وضع عوارض صادراتی 25 درصدی برای سنگ آهن، کنسانتره و گندله

مرور این موارد گویای تعدد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های صادره ازسوی ستاد تنظیم بازار بوده که در نهایت این موضوع، موجبات ایجاد بوروکراسی پیچیده و ابهام‌های متعدد درتنظیم بازار زنجیره فولاد را ایجاد کرده و تصمیمات خلق‌الساعه و غیرکارشناسی را در این بخش باب کرده است. این مرکز در نهایت اعلام کرده «بررسی آمار و اطلاعات ارائه شده ازسوی شرکت بورس کالا و گمرک جمهوری اسلامی ایران نشان می‌دهد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های صادره نه تنها موجب عرضه کالا در بازار داخلی و تا‌مین پایدار نیاز زنجیره نشده است، بلکه در برهه‌هایی قیمت فولاد و محصولات فولادی به بیش از 120 درصد قیمت‌های جهانی نیز رسیده است.»

در نهایت اینکه تحلیلی که این مرکز از طرح کمیسیون صنعت با عنوان «طرح توسعه و تولید پایدار زنجیره فولاد با رویکرد اصلاح سیاست‌های تنظیم بازار» منتشر کرده به خوبی تبعات سیاست تنظیم بازار در اقسام مختلف اعم از تعرفه‌گذاری، سرکوب قیمت یا وضع قیمت کف و سقف را در بازارهای پویا و پردامنه‌ای نظیر بازار فولاد نشان داده است.