حاکمیت قانون در اندیشه های سیاسی و حقوقی

تاریخ دریافت: 5/8/79
تاریخ تأیید: 22/1/80
چکیده:
نوشتار حاضر به بررسی اجمالی حاکمیت قانون در اندیشه های سیاسی و حقوقی می پردازد. سه رویکرد ایدئولوژیک، اثباتی و اخلاقی، هر یک بنابر ارزشهای مندرج در مکتب خود، جایگاه حاکمیت قانون را تعریف می کنند. در حالی که در رویکرد اول، حاکمیت قانون ابزاری برای بهره کشی هر چه بیشتر طبقه مرفه است. در رویکرد دوم و سوم، وجوه مثبت و مشترکی قابل مشاهده و بررسی است. ضمن آن که بین دو دیدگاه اثباتی و دیدگاه سیاسی و اخلاقی وجوه تفاوت چندی درباره ارزشهای ناظر بر حاکمیت قانون وجود دارد. هدف در این نوشتار ارائه تصویری مختصر و توصیفی از حاکمیت قانون و ویژگیهای آن است. از این رو مباحث و دیدگاههای دیگری نیز وجود دارند که قابل تأمل و پژوهش در فرصتهای دیگر می باشند.
واژگان کلیدی: قانون، اخلاق، سیاست. مقدمه
حاکمیت قانون یکی از اصول مهم سیاسی و حقوقی است که بشر از دیر باز در پی تحقق آن بوده است. از یونان باستان تاکنون درباره این اصل، معانی، ارزشها و ویژگیهای آن سخن گفته شده و می شود. گاهی از آن به مفهوم برابری و مساوات در برابر قانون تعبیر شده است، گاهی از آن به حکومت قانون در مقایسه با حکومتهای دیکتاتوری، مطلقه و پادشاهی استفاده شده است و گاهی آن را به ویژگیهای عمومیت داشتن، مستمر و صریح بودن قوانین معرفی کرده اند. اما فصل مشترک همه موارد فوق را می توان، در این نکته خلاصه نمود که مطابق این اصل، استفاده خودسرانه و مستبدانه از قدرت، در تصمیم گیریهای حکومتی، مردود است. بر این اساس، حاکمان و سیاستمداران بعنوان حافظان و خادمان قانون شناخته می شوند و خود نیز مشمول آن می گردند؛ میزان مشروعیت حکومتشان به میزان وفاداری آنان به معیارهای قانونی، فراشخصی و خردمندانه بستگی دارد. آنچه در ذیل می آید، شامل سه رویکرد سیاسی و حقوقی در مورد حاکمیت قانون است و در بردارنده پیش فرضها و مبانی آن می باشد. 1 رویکرد چپ، افراطی یا ایدئولوژیک⁽²⁾
در این دیدگاه، بنابر تقسیم بندی زیر بنا و رو بنا در ساختار اجتماعی و اقتصادی، حاکمیت قانون، منعکس کننده روابط اجتماعی جوامع سرمایه داری و بورژوازی است که مطابق آن، سرمایه داری در صدد گسترش سلطه خود بر بخشهای مختلف جامعه بوده و از این مفهوم برای استعمار و بهره گیری به نفع مقاصد خود سود می جوید. در این جوامع، آزادیِ بدون حد و حصر قراردادها، مورد شناسایی قرار می گیرد و از حقوق به جنبه های شکلی آن به دور از محتوا و تأثیر آن بر جامعه اکتفا می شود. به نظر معتقدین به این نظریه، اصرار بیش از اندازه بر قانونگرایی و تطبیق رفتارهای اجتماعی بر قواعد شکلی حقوقی راه را برای تسلط سودجویان که برای حفظ منافع خود نیاز به وجود یک دسته قواعد عمومی از پیش تعیین شده دارند، باز خواهد گذاشت. اساسا، فرهنگ قانونگرایی برای پاسداری از آزادی اقتصادی این گروه خاص، ترویج می شود.
مطابق این رویکرد، ایده آل حاکمیت قانون یک تلاش شکست خورده برای مشروعیت بخشیدن به سلطه گری در جوامع آزادی گراست، به این نشان که سلطه سرمایه داری و گروههای خاص سودجو، در این جوامع ادامه یافته است. دولت که باید بی طرف باشد در چنگال قدرت و تضاد منافع فردی و گروهی گرفتار می شود و به صورت ابزاری در دست یک گروه خاص در می آید.
این تحلیل با اعتقاد مارکسیست ها در مورد جامعه که متشکل از گروه های متضاد (در مقابل نظریه رقابت و سازش پذیری منافع متفاوت اجتماعی افراد و گروهها) است نیز سازگاری دارد. هنگامی که تبعیضات اجتماعی و اقتصادی بر اساس توزیع مساوی سرمایه از بین برود، مفهوم هماهنگی از قواعد زندگی اجتماعی و گروهی بر مبنای روابط جدید تولید و توزیع ثروت و سرمایه شکل می گیرد که با آنچه در جوامع سرمایه داری وجود دارد متفاوت خواهد بود.⁽³⁾
یکی از مهمترین اشکالاتی که بر این دیدگاه وارد است این است که این نظریه، بر خلاف مدّعای خود، مفهومی ایدئولوژیک و جانبدارانه از عدالت و آزادی را معرفی می کند. در حوزه عدالت اجتماعی، استقلال و هویت انسانی را نادیده می گیرد و از انسانها چهره ای ابزاری و ماشینی ترسیم می کند و در مورد آزادی، از مفهوم مثبت آزادی⁽⁴⁾ که منجر به رسمیت تفسیر و برداشت عده ای خاص از آن می گردد، دفاع می نماید. آزادی، صرفا رهایی از موانع باطنی تعریف می شود و شناخت «خود واقعی» قابل دسترس همگان نخواهد بود و صرفا عده ای خاص به «خود واقعی و برتر» می رسند و به این سبب همگان باید از چنین تفسیر و فهمی از شخصیت و هویت انسانی پیروی نمایند تا به جامعه مطلوب دست یافت. 2 رویکرد میانی، اثباتی یا حقوقی
در این رویکرد، حاکمیت قانون یکی از ویژگیهای درونی هر سیستم حقوقی است و رفتار اخلاقی، آن است که از قواعد حقوقی پیروی می کند. در این نظریه، حاکمیت قانون نمایانگر هیچ ارزش و اصولی فراتر از آنچه مورد پذیرش یک نظام حقوقی است، نمی باشد.⁽⁵⁾
این دیدگاه به علم حقوق بعنوان یک علم خود کفا، که می تواند، بر اساس معیارها و متدلوژی خود به اکتشافات و یا پاسخهای مسائل سیاسی یا حقوقی برسد، می نگرد. یکی از مهمترین ویژگیهای این نظریه، تز جدایی اخلاق از حقوق و یا تأکید بر برداشتهای پوزیتیویستی یا اثباتی از حقوق است. از این رو، حقوق بطور عام و حاکمیت قانون بطور خاص، از هر گونه پیش فرضهای اخلاقی و احکام ارزشی مانند احکام حقوق طبیعی، تا زمانی که از سوی مراجع قانونگذاری و یا محاکم قضایی تصویب و بصورت مکتوب در نیامده، پیراسته است.
حقوق، مانند سیاست، ابزاری است برای سازش بین نظرات مخالف در اجتماع و از این منظر، قانونگرایی خود یک گونه ایدئولوژی سیاسی است.⁽⁶⁾
حاکمیت قانون در این رویکرد، به مفهوم برقراری نظم و انضباط اجتماعی است و این که مردم در سایه آن بتوانند به زندگی و امور خود نظم و سامان دهند. حاکمیت قانون بیشتر ناظر بر رفتار و کردار اعضای اجتماع و همچنین از اوصاف قوانین محسوب می شود، تا از اوصاف نهادها و حاکمان سیاسی. بنابراین، دو مفهوم اساسی برای حاکمیت قانون در این دیدگاه قابل بررسی است: یکی این که حکومت بر مردم، باید بر اساس قانون باشد و به این دلیل مردم نیز باید از آن قانون برای برقراری نظم اجتماعی تبعیت کنند و دیگر این که قوانین باید بنحوی تنظیم شوند تا قابلیت راهنمایی و تنظیم رفتار افراد جامعه را داشته باشد.
در این نظریه، درست است که حاکمیت قانون در اغلب اوقات در برابر قدرت خودسرانه و مستبدانه بکار رفته و می رود، امّا بسیاری از اشکال حکومتهای استبدادی با قانون سازگار است؛ زیرا یک حاکم مستبد می تواند قواعد کلیی وضع کند که دارای ویژگیهای قانونی، که در ادامه می آید، باشد. وجه مشترک این رویکرد، با رویکرد سوم، که در پی می آید، در این است که بسیاری از اوصاف قدرت خودسرانه و خودکامه، حاکمیت قانون را نقض می کنند. یکی از مواردی که حاکمیت قانون، اعمال انحصارطلبی و خودسرانه را منع می کند، هنگامی است که محاکم و قوه قضاییه ملزم باشند در اجرای قانون نسبت به قوانین موجود و انطباق با رویه های قانونی وفادار باشند. نسبت به قوه مجریه، حاکمیت قانون آن را ملزم می کند در وضع مقررات یا بخشنامه ها از حاکمیت قانون و از قوانین جاری و عمومی کشور پیروی کنند.
از نظر مدافعین این دیدگاه، حاکمیت قانون دارای یک وصف سلبی است، به این معنا که قانون خود می تواند، قدرت خودسرانه و استبدادی ایجاد نماید؟ از جهت محتوایی و ماهوی، قوانین در اکثر موارد، اهداف و سیاستهایی را دنبال می کنند که الزاما با دیدگاه اخلاقی خاصی از خوبی و بدی سازگار نیست. انطباق با حاکمیت قانون عنصر ذاتی، برای تأمین هر گونه اهدافی است که قانون برای تحقق آن طراحی می شود. از این جهت، قوانین بیشتر جنبه ابزاری و شکلی دارند. بنابراین انطباق با قوانین «Congruency» الزاما تضمین کننده نتایج و آثار مفید اخلاقی و عادلانه نیست. امّا، حاکمیت قانون می تواند بنحوی جهت گیری شود تا از نقض برخی حقوق و آزادیها که منشأ آنها عدم استمرار«Instability»، ابهام «Uncertaint» و عطف بما سبق شدن «Retrospectiveness» قوانین است، جلوگیری نماید. مطابقت با این اصل و الزامات آن موجب هیچ گونه خوبی و ارزش ذاتیِ اخلاقی نیست، مگر از طریق محو آثار نامطلوبی که منشأش خود قانون است. به بیان دیگر، برخی زشتیها و بدیها نمی توانند از طریق قانون ایجاد شوند.
یکی از ایرادات وارد بر این دیدگاه این است که نسبت به اصول و معیارهای اخلاقی بعنوان منشأ و منبع مشروعیت قدرت سیاسی بی اعتنا و بی تفاوت است. مناسب ترین مفهوم مشروعیت که با این رویکرد هماهنگ می باشد، مفهوم قانونی بودن و انطباق با اوصاف شکلی و ابزاری حاکمیت قانون است و نه سازگاری با ارزشهای اخلاقی و معیارهای عقلانی⁽⁷⁾. به همین جهت است که مشروعیت به مفهوم مطابقت با قوانین یا قانونی بودن، با هر گونه نظامهای آتوریته، دموکراتیک و ایدئولوژیک نیز، هماهنگ و سازگار است. اصول ذاتی و تبعی حاکمیت قانون
در راستای این هدف که حاکمیت قانون بتواند، رفتار مردم را، نظم بخشد و چنان قوانینی قابلیت تنظیم رفتار را داشته باشند، دو دسته اصول از مفهوم حاکمیت قانون قابل استخراج است:⁽⁸⁾ دسته اول: اصول ذاتی و محوری مفهوم حاکمیت قانون بشمار می رود، دسته دیگر: اصولی تبعی هستند که برای اعمال اصول ذاتی و اهداف حاکمیت قانون، موردنیاز و الزامی هستند. اصول دسته اول عبارتند از: الف اصول ذاتی و محوری حاکمیت قانون
1- قوانین باید عمومی باشند، «Generahty» این ویژگی در برابر قوانین خاص که ناظر بر موقعیتها و موارد خاص است بکار می رود. مطابق این اصل قوانین باید خطاب به گروهها و دسته های مردمی باشند و انواع موقعیتها را تنظیم نمایند. قوانینی که جنبه عمومیت و فراگیر نداشته باشند، اساسا قاعده و یا قانون محسوب نمی شوند؛ زیرا خطاب به فرد خاص یا گروه خاص و به نفع یا ضرر آنهاست و بیشتر شبیه به فرمان و یا دستور العمل است. گاهی این ویژگی با اصل شکلی تساوی همگان در برابر قانون یکی شمرده می شود. ارتباط این دو اصل نیز، بدین قرار است که قانونی که فقط خطاب به یک فرد و یا گروه خاص باشد و فقط برای آنها موقعیتهای ممتاز ایجاد کرده و یا حقوقی را از آنها محروم نماید؛ در حالی که هیچ تفاوت بنیادین بین آن فرد و یا گروه با افراد و گروههای دیگر وجود ندارد، به این معنا است که با آن فرد بطور نابرابر و با تبعیض رفتار شده است. از این جهت، چنان قانون و یا تصمیم دولتی شرط عمومیت حاکمیت قانون را نادیده گرفته است.
2- قوانین باید بطور عمومی اعلام شوند «Promulgation» این اصل در برابر احکام و فرامین مخفی و پنهان یک سیستم سیاسی بکار می رود. جهت گیری این اصل منع اجرای شبه قوانین و در واقع اوامر و احکام مخفی و پنهانی است که منشأ تعیین و یا تضیع حق و تکلیف مردم می شوند.
فرض بر این است که هر فردی باید بداند که قانون از او چه خواسته است و او چه حقوق و تکالیفی در قبال افراد دیگر و یا دولت دارد. به بیان بهتر، این اصل تأسیسات، ارگانها و فرامین دولت ترور، مخفی و پنهانی را که به موازات دولت قانونی و مشروع به عملیات و یا فعالیت مشغول است، به زیر سؤال می برد. اصل فوق با مفهوم آزادی گرایی از مسؤولیت فردی و عقل گرایی فردی نیز سازگار است؛ زیرا هیچ فردی نمی تواند، برای زندگی خود برنامه ریزی کند؛ مگر از پیش بداند قانون چیست و چه حقوق و تکالیفی برای او تعیین کرده است. در غیر این صورت افراد نباید مسؤول نقض قوانین و تأسیسات و احکامی باشند که از آن بی خبر و بی اطلاع هستند.
3- قوانین باید صریح و واضح باشند. «Clarity and Sleafity» این وصف در برابر قوانین مبهم، پیچیده و چند پهلو بکار می رود. چون هدف از حاکمیت قانون، در این نظریه، راهنمایی و تنظیم اعمال و رفتار افراد اجتماع است، قوانین باید طوری تنظیم شوند که قابل فهم و خالی از ابهام و چند پهلویی باشند تا در نتیجه مردم از آن آگاهی یافته و منظور قانون گذار را دریابند تا زندگی خود را بر اساس آن تنظیم کرده و جهت ببخشند.
4- قوانین باید ناظر به آینده باشند.«Prospectiveness» این ویژگی در برابر مفهوم عطف بما سبق شدن بکار می رود. قاعده قبح عقاب بلابیان ناظر به این ویژگی و وصف اعلامی قوانین است که در بالا ذکر شد. قانون باید ناظر بر وقایعی باشد که پس از وضع قانون اتفاق افتاده اند. قانونی که بطور کلی ناظر به گذشته باشد، اساسا قابلیت اجرا و انطباق ندارد. چنین قوانینی بعنوان قوانین ناعادلانه و غیر منصفانه شناخته می شوند؛ زیرا قراردادن مردم در وضعیتی و یا مجازات آنها برای اعمالی است که اصلاح آنها از عهده شان خارج است.
5- قوانین باید قابلیت پیاده و پیروی شدن را داشته باشند. «Procticability» به سخن دیگر، این وصف یکی از جنبه های اصل قابلیت عمل کردن است. قوانینی که افراد را ملزم می کنند تا کارهای ناشدنی انجام دهند، غیر عادلانه بوده و توان راهنمایی و تنظیم رفتار افراد اجتماع را هم ندارند. یکی از آثار این اصل این است که با اعمال این اصل، افراد جامعه در وضعیتهای نابرابر و تبعیضی نسبت به یکدیگر قرار نمی گیرند. مردم نباید نسبت به مواردی که قابلیت اعمال و کنترل آنها را ندارند مورد مؤاخذه و مسؤولیت قرار گیرند. مسؤولیت مبتنی بر اختیار و توانایی بر انجام تکالیف قانونی و یا اخلاقی است.
6- قوانین باید بطور نسبی مستمر و با ثبات باشند. «Stability» این وصف در برابر تغییرات دائمی، زودگذر و خودسرانه بکار می رود. تصمیمها، سیاستها و قوانینی که دائما و سریع، در حال تغییر و دگرگونی اند، چگونه می توانند موجب پیروی خردمندانه مردم از آنها شوند. چنین قوانینی در واقع، با اصل قابلیت پیاده و پیروی شدن در تعارض است. زیرا چنین وضعی مردم را، از تصمیم گیری در مورد طرحهای دراز مدت و طولانی زندگی خود ناتوان می گرداند؛ در این صورت چنین قوانینی انتظارات معقول مردم را نادیده و عقیم می گذارد و امکان پیروی از آن را منتفی می کند. ب) اصول تبعی حاکمیت قانون
دسته دوم از اصول حاکمیت قانون، قواعدی هستند که برای اعمال اصول دسته اول رعایت ویژگیهای ذاتی آن الزامی هستند. این اصول عبارتند از:
1- قوه قضاییه باید مستقل باشد. قوه قضاییه و محاکم موظف به اجرای قوانین و صدور احکام قضایی در صورت بروز اختلافات بین مردم و بین دولت و مردم هستند. در صورتی مردم می توانند از قوانین پیروی نمایند که در صورت وجود اختلاف، دادگاههای صالح بی طرفانه و بدون جانبداری از مواضع خاص سیاسی قانون را اعمال نمایند. برای تحقق این هدف، قضات و دادرسان باید آزادانه و بدور از فشارها و تأثیرات خارجی و سیاسی و شغلی و مستقل از هر گونه دخالتی به انجام وظایف حقوقی خود بپردازند.
2- اصل عدالت طبیعی باید رعایت شود. «Natural Justice» عدالت طبیعی و انصاف رویه ای «Procedural fairness» (دادرسی) محاکم را ملزم می دارند تا قوانین را بطور بی طرفانه و صحیح اجرا نموده و در نتیجه فعالیتهای مردم را بر اساس قاعده انصاف و عدالت قضایی و بدور از تعصب و جانبداری کنترل و تنظیم نمایند. دادرسها باید بطور منصفانه و عادلانه جریان یابد تا مردم قادر باشند، اختلافات خود را بی طرفانه و بر اساس قوانین موجود حل و فصل نمایند. در غیر این صورت تحقق اهداف و نتایجی که قوانین بر آنها مترتبند، میسر نخواهد شد. به علاوه این که، حتی تصمیم حکومتی باید بی طرفانه و بدور از منافع شخصی و گروهی باشد. منافع نیز اعم از منافع مادی فردی و یا منافع سیاسی دراز مدت مقام تصمیم گیرنده است.
3- محاکم باید اختیار تجدید نظر «Judicial Review» در تغییر آراء محاکم پایین تر، تصمیمهای دولتی و حتی بعضا قوانین و مقررات موضوعه کشوری را داشته باشند. وجود سیستم قضایی کنترل کننده ضامن یکپارچه نمودن رویه های دادگاههای پایین تر و اجرای منصفانه و عادلانه قوانین و مقررات دولتی در سراسر کشور خواهد بود.
4- مردم باید حق دسترسی به محاکم صالح را داشته باشند «The right of access to competent courts» و تأخیر زیاد در دادرسیها و هزینه گزاف رسیدگیهای قضایی حتی اجرای بهترین قوانین را ناممکن می گرداند و آنها را به کلمات و حروفی بی جان و نقش بر کاغذ تبدیل می کند.
در پایان این قسمت باید، یادآوری کرد، که اگر چه این دیدگاه به جنبه هایی از حاکمیت قانون که عمدتا جنبه های حقوقی آن هستند، بیشتر توجه دارد، اما حاکمیت قانون، دارای جنبه های اخلاقی، سیاسی و اقتصادی نیز هست که این دیدگاه نسبت به آنها بی تفاوت است. به نظر می رسد، دیدگاه آزادی خواهانه، ضمن دارا بودن بسیاری از ویژگیهای حاکمیت قانون در رویکرد دوم، تصویر کامل تری از حاکمیت قانون و ارزشهای ناظر بر آن را عرضه می کند. 3- رویکرد راست، سیاسی و اخلاقی
مهمترین جایگاه حاکمیت قانون را، چه از جهت تاریخی و چه از جهت سیاسی و حقوقی، باید در این دیدگاه جستجو نمود. تفاوت این رویکرد با رویکرد میانی یا اثباتی در اهداف و ارزشهایی است که حاکمیت قانون در صدد حمایت از آنهاست. در حالی که دیدگاه اثباتی، حاکمیت قانون را، یک ارزش در عرض سایر ارزشها همانند آزادی، عدالت و برابری و مشارکت سیاسی قرار می دهد، این رویکرد آن را در طول و در خدمت این ارزشها قرار می دهد. امّا وجه مشترک این دو رویکرد این است که هر دو به اصول دسته اول و دوم حاکمیت قانون باور دارند، با این تفاوت که دیدگاه راست کلیه اوصاف برشمرده در قسمت پیشین را در خدمت اصول بنیادین تر قرار می دهد.
مفهوم حاکمیت در این رویکرد دو نتیجه مهم در بر دارد، یکی این که هر گونه استفاده مستبدّانه و خود سرانه از قدرت محکوم است و دیگر این که هر نوع قدرت حکومتی باید محدود به مواردی شود که از طریق قوانین عمومی، مستمر و صریح می شود. حاکمیت قانون بیشتر مربوط به وظایف و مسؤولیتهای حکومت و نهادهای سیاسی است تا شهروندان. چنین مفهومی حکومتها را ملزم می کند تا تنها بر اساس قانون حکومت نمایند تا هیچ فردی فراتر از قانون، دارای اختیارات و امتیازات ویژه ای نگردد.
تحولات تاریخی و مبارزات ضد استبدادی و دیکتاتوری در قرون میانی به بعد، نقش مهمی در پیدایش این دیدگاه از حاکمیت قانون ایفا کرده اند. در این مفهوم است که حاکمیت قانون با جوامع مدنی پیوند می یابد، به این ترتیب که جامعه فرایند یک تجمع داوطلبانه از افراد عاقل و برابر است که در آن هر کس بدنبال خواسته های خویش و بر اساس مفهوم خاصی که هر یک از حقیقت و اخلاق دارند، می باشد.⁽⁹⁾ برای حفظ چنین جامعه ای است که حکومت باید دارای حداقل قدرت ضروری و قاهره برای صیانت از آزادیها و برقراری نظم و انضباط اجتماعی باشد. حاکمیت قانون در این رویکرد بر پیش فرضهایی استوار است که در ذیل مختصرا مورد بررسی قرار می گیرند.
1- حقوق و آزادیهای اساسی حاکمیت قانون، خود یک ارزش اصلی و ذاتی، بشمار نمی آید؛ بلکه اصلی است که در خدمت ارزشهای بنیادتری مانند دفاع از حقوق انسانی و آزادیهای مردمی، مانند آزادی عقیده، بیان، مطبوعات و احزاب سیاسی می باشد.
در این رویکرد، با رعایت اوصاف حاکمیت قانون در ابعاد وسیع سیاسی و اخلاقی، تصمیمها، اقدامها و سیاستهای حکومتی به نفع یا به ضرر گروه خاصی جهت گیری نمی شود و به این وسیله حریم حقوق و آزادیها محفوظ خواهد ماند. برای حفظ چنین ارزشهایی، قدرت مطلقه حاکمان و دولت مردان باید محدود گردد؛ زیرا تمرکز قدرت و اعمال آن بدون وجود مکانیزمهای مؤثر مسؤولیتی و رعایت اصول «فراشخصی و همگانی» موجب تضییع چنان حقوق و آزادیهایی خواهد شد.
در این دیدگاه هدف از قانون، محدودکردن و یا سرکوب حقوق و آزادیها نیست، بلکه تنظیم و توزیع و حراست قانونی آنهاست. آزادی به معنای انجام هر چه هر کسی بخواهد نیست، بلکه به این مفهوم است که افراد در حمایت قانون مختار بوده تا در مورد اموال و دارایی هایشان تصمیم بگیرند⁽¹⁰⁾ و در این تصمیم گیری موضوع اراده خود سرانه و اعمال قدرت دیگران، از شهروندان و یا قدرت سیاسی دولت قرار نگیرند.
بر این اساس، حاکمیت قانون نه فقط حکومتهای مطلقه و استبدادی فردی و پادشاهی را مورد خطاب قرار می دهد، بلکه برای حفظ چنان ارزشهای پیش گفته با استبداد و خودکامگی در هر شکل و مفهومی و به هر پیچیدگی ناسازگار است. تحمیل یک نوع اندیشه و ایدئولوژی و یا اتکاء ارزشی خاص بر مردم با ارزشهای حاکم بر اصل حاکمیت قانون مانند، احترام به استقلال، هویّت و حرمت انسانی ناسازگار است.
بنابراین، این که انسانها خود توانا بر فهم خیر و شر خود بوده و می توانند بر اساس آن برای زندگی خود تصمیم بگیرند، مورد توجه جدی قرار می گیرد. به این ترتیب، حاکمیت قانون موجب ارتقاء و رشد استقلال انسانی می شود، از این طریق که افراد جامعه می توانند پیش بینی کنند، در چه شرایطی دولتها مجازند در زندگی و امور مردم دخالت نمایند. بدین لحاظ حقوق با اخلاق و آزادی و عدالت پیوند نزدیکی می یابد.
یک سیستم حقوقی مانند هرمی است که متشکل از نُرم ها، ارزشها و اصول و قواعد و قوانین سلسله مراتبی است. نُرم ها، اصول و ارزشهایی که در رأس هرم قرار دارند، اصول و نُرم های تحتانی را توجیه و تغذیه می کنند. در سیستمهای حقوقی که با اخلاق پیوند خورده اند، نُرم های اخلاقی همچون عدالت و آزادی و برابری، جزء آن دسته ارزشهای بنیادین و نهایی هستند که سایر اصول و قواعد حقوقی و سیاسی باید در سایه آنها توجیه و ارزیابی شوند. بدین جهت، اصل حاکمیت قانون یکی از آن اصول سیاسی و حقوقی است که منعکس کننده ارزشهای غایی نظام حقوقی است و به همین دلیل باید بر مبنای چنان ارزشهایی تفسیر و فهمیده شود.
از این رو، دولت در همه اعمال و اقداماتش باید ملزم به قواعد معین و اعلام شده قبلی باشد، قواعدی که به وضوح مشخص نمایند، حکومت در چه مواردی از قدرت قاهره و تحمیلی «Coersive Powers» خودش استفاده می نماید و این فرصت را به افراد اجتماع می دهد تا نسبت به آینده خود برنامه ریزی نمایند.⁽¹¹⁾ از سوی دیگر، به علت این که حاکمان از سیاستگذران و قانوگذاران و مجریان قانون، همه انسان بوده و در معرض خطا، قدرت قاهره و تحمیلی آنها تا آنجا که امکانپذیر است، باید محدود شده وبا پاسخگویی همراه باشد.
در این صورت، حکومت محدود به قواعد معینی است که فقط شرایط استفاده از منابع، سرمایه ها و فرصتها را تعیین می کند و افراد خود تصمیم می گیرند، آنها را در چه مواردی و برای چه اهدافی مورد استفاده قرار دهند. در جوامعی که مردم تحت اوامر احکام ایدئولوژیک یک حکومتی زندگی می کنند، حکومت مستقیما نحوه استفاده از آن منابع و فرصتها را برای اهداف خاص تعیین می کند.
در این گونه جوامع، حکومتها هم منابع را توزیع می کنند و هم نحوه استفاده از آن را و هم اهداف و الگوهای زندگی را تحمیل می کنند. اما، تحت حاکمیت قانون همه افراد از تأثیرات مشخص شرایط و موقعیتهایی که قواعد کلی و عمومی تعیین کرده است و این که آن قواعد چه اهداف خاصی را دنبال می کنند، آگاهی دارند. حکومت، تحت حاکمیت قانون، به تعیین شکلی شرایطی می پردازد که موجب نفع عمومی است. حکومت بر این اساس باید خود را به وضع قواعدی محدود کند که فقط موقعیتهای عمومی و کلی را تعیین کند و این فرصت را ایجاد نماید تا افراد با آزادی، بر اساس شرایط زمانی و مکانی، اهداف و ارزشهای خاص و شخصی خود را دنبال نمایند.
در مسائل سیاسی و اخلاقی نیز وضع به همین گونه است، یعنی به نحوی که حکومت خودش نیز از نتیجه محتوایی اعمال خودش مطلع نباشد. به سخن دیگر، قواعدی که حکومت وضع می کند باید، بدون توجه به پیامدهای خاص و ارزشهای خاص و جهت گیریهای خاص باشد. بی طرفی قانونگذار نیز از همین جا ناشی می شود؛ زیرا حکومت به مفهوم کلی نباید در گیر تعیین اهداف خاص سیاسی یا اقتصادی و بدنبال نفع یک گروه خاص از مردم و به ضرر دیگری باشد.
بنابراین، حاکمیت قانون با مفهوم مدیریت و برنامه ریزی حکومتی و ایدئولوژیک در صحنه اخلاق و سیاست در تعارض است و از برنامه ریزی مردمی، عقل همگانی و جمعی جانبداری می نماید. به این دلیل، مفاهیمی همچون عمومی بودن، صراحت داشتن و مستمر بودن از اوصاف حاکمیت قانون در فضای وسیع تری در سیاست، اخلاق و اقتصاد مطرح می شود. برابری شکلی مطرح شده در حاکمیت قانون با هر گونه برداشت و مفهوم خاص محتوایی از عدالت و تساوی ماهوی و ایدئولوژیک که حکومت بطور از پیش تعیین شده بدنبال تحقق و تحمیل آن باشد، مخالف است. با این حال، درست است که چنین مفهوم شکلی از عدالت و مساوات امکان ایجاد نابرابریهای اقتصادی را نفی نمی کند؛ اما چنین نابرابری، اساسا بر علیه افراد یا گروههای خاصی از پیش، طراحی و برنامه ریزی نمی شود. دیگر این که، مفروض انگاشتن هر گونه مفهوم یا نظریه خاصی از عدالت در مفهوم حاکمیت قانون راه را برای هر گونه تفسیر و نظریه ای از عدالت باز خواهد گذاشت. بنابراین مطابق این دیدگاه حاکمیت قانون دیدگاه خاصی و ایده آلی از عدالت ماهوی و ایدئولوژیک را دیکته و تبلیغ نمی کند.
2- مدیریت عرفی حکومت بنابر آنچه گذشت، حاکمیت قانون با اصل اداره حکومت بر اساس ترجیحات ایدئولوژیک نیز ناسازگار است. تصمیم گیری بر اساس جهان و مرجحّات و الگوهای ارزشی و ایدئولوژیک طبیعتا حقوق و تکالیفی برای گروهی ایجاد می نماید که در گروه یا گروههای دیگری از مردم اعمال نمی شود، در نتیجه برخی از مردم را بر اساس چنان ترجیحات و شرایط ایدئولوژیکی در موقعیتهای برتر و برخی را در موقعیتهای پست تر و متفاوتی قرار می دهد و این خود آشکارا با مفهوم عدالت، انصاف و برابری که در واقع از ارزشهای ناظر بر مفهوم حاکمیت قانون است، در تعارض است. به تعبیر دیگر، این جنبه از حاکمیت قانون با مدیریت عرفی و عقلانی حکومت پیوندی ناگسستنی می یابد.
در توجیه چنین مدیریت عرفی و عقلانی حکومت، باید گفته شود که این نظریه بر دو دسته اصول استوار است.⁽¹²⁾ دسته اول اصول سازمانی هستند. به نحوی که سازمانهای مذهبی و حکومتی باید از یکدیگر تفکیک شوند و هیچ یک نباید در امور و پست دیگری دخالت کند و هیچ ارگان حکومتی نباید توسط ارگان و یا مقام مذهبی خاصی اداره شود. چنین اصول سازمانی خود به سه اصل دیگر استوار است.
اول: اصل آزادی گرایی، که حکومت را ملزم می دارد تا آزادیهای مذهبی و انجام هر گونه اعمال و مراسم مذهبی را تضمین نماید.
دوم، اصل تساوی گرایی، که حکومت را ملزم می کند تا همه ادیان و مذاهب کشور را به رسمیت بشناسد، همه آنها در نظرش برابر و یکسان بوده و با همه آنها بطور مساوی و منصفانه رفتار نماید، یکی را بر دیگری ترجیح ندهد و یا یکی را مذهب رسمی کشور اعلام ننماید و تصمیمات و اقدامات حکومتی را بر اساس اقلیمات یکی از آن مذاهب قرار ندهد.
سوم، اصل بی طرفی است که از حکومت می خواهد نسبت به مذاهب موجود بی تفاوت باشد. این اصل اخیر با اصل دوم، تساوی گرایی، ارتباط نزدیکی دارد؛ زیرا این اصل حکومت را متعهد می داند تا مذهب خاصی را بر سایر مذاهب ترجیح ندهد.
دسته دوم از اصول نظریه مدیریت عرفی و غیر ایدئولوژیک حکومت، مبتنی بر استدلالهای عرفی، اخلاقی و عقلانی است. بر اساس این اصول، تأثیر مذهب و یا تأسیسات مذهبی نسبت به قانونگذاری و تصمیمها و اقدامات حکومتی نفی نمی شود و آنها از حق برخورداری از دیدگاه سیاسی خاصی محروم نمی گردند، بلکه آنچه مورد تأکید قرار می گیرد این است که هر گونه تصمیمهای اجتماعی، سیاسی و اخلاقی حکومتی، باید بر اساس معیارها و ملاکهای مستقل اخلاقی، عرفی و عقلانی توجیه شوند و مهمتر این که چنین ترجیحاتی باید مبتنی بر انگیزه های اخلاقی، عرفی و خردمندانه نیز باشند و نه بر اساس انگیزه های ایدئولوژیک.
نتیجه چنین اصولی این است که هر گونه سیاست و برنامه حکومتی باید از طریق نقد دیدگاهها و توافق گروهها و بر مبنای استدلالهای صرف اخلاقی و عقلانی بدور از ملاحظات ایدئولوژیک صورت گیرد. به این ترتیب، نظریه مدیریت عرفی حکومت می تواند از پیش فرضهای حاکمیت قانون بشمار آید.
3- دولت بی طرف و مشروط در توجیه نظریه دولت محدود و مشروط⁽¹³⁾ که از پیش فرضهای قانون محسوب می شود، باید یادآور شد که برای نفی سلطه مطلق از سوی حکومت، نه تنها حکومت باید دارای قدرت مطلقه و بلامنازع تحمیلی نباشد، بلکه باید مجری هیچ گونه مفهوم خاصی از خوبی نیز نبوده و آن را دیکته ننماید.
بدین سبب، تصمیمهای سیاسی و اجتماعی تا حدی که امکانپذیر است باید مستقل از تفسیر خاصی از زندگی خوب و ایده آل اتخاذ شود. حکومت و قانون باید نسبت به مفاهیم و برداشتهای رقیب از زندگی ایده آل و آرمانی بی تفاوت باشد و از این رو اگر چه دولت وظیفه اش ارتقاء و گسترش تبعیت از قانون است، پیوند زدن چنان تلاشی با بینش اخلاقی به هیچ وجه مشروع و موجه نخواهد بود. در این راستا، بهترین توجیه در مفهوم بی طرفی حکومت را باید در توجیهات بی طرفانه و یا عقلانی سیاستها و قوانین دانست و نه از نتایج و آثار آنها.
اصل بی طرفی دولت در واقع ترجمان اصل حکومت بر اساس موازین عقلی و معیارهای مستقل اخلاقی و توجیهات فراشخصی و همگانی است. برمبنای چنین معیارهایی است که هر گونه ترجیح و یا نابرابری سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بر اساس ملاکهای ایدئولوژیک امری غیر عقلی و غیر اخلاقی تلقی خواهد شد.
بعلاوه این که، اصل بی طرفی فقط بر دلایل و توجیهات تصمیمهای سیاسی و اجتماعی دولت حکومت می نماید و نه بر آثار و لوازم چنان تصمیمهایی، زیرا با توجه به آنچه دو واقعیت می گذرد، هیچ تصمیم سیاسیی نیست که با برداشت خاصی از زندگی ایده آل و یا غیر ایده آل گروهی از مردم هماهنگ نباشد. به نظر می رسد از جنبه نظری جدی گرفتن مفهوم حقوق (انسانی) با مفهوم بی طرفی حکومت قابل جمع و سازگار باشد زیرا با تضمین محدوده ای برای اعمال چنان حقوقی، حکومت می تواند، بدون توسل به قوای قهریه، به گسترش و توسعه زندگی شهروندان و مردم خود بپردازد.
بنابراین یکی از راه حلها برای بی طرف ساختن حکومت بصورت نهادینه در تصمیمهای سیاسی و اجتماعی، گنجاندن مفهوم حقوق (انسانی) و بکارگیری آن در صحنه سیاست و اجتماع و اقتصاد می باشد. در این جهت، مفهوم بی طرفی و حقوق (انسانی) دو مفهوم رقیب یکدیگر تلقی نمی شوند، بلکه حقوق (انسانی) بصورت نهادی در بردارنده مفهوم بی طرفی خواهد بود.⁽¹⁴⁾ با جدی انگاشتن مفهوم حق انسانی، دولتها از اتخاذ سیاستها و وضع قوانینی که بر اساس ترجیحات و برداشتهای یک سویه، تبعیضی و ایدئولوژیک که بنحوی حقوق مردم را مورد تعدی قرار می دهند برحذر داشته می شوند.
4- ملزومات و مکانیزمهای تحقق اصل حاکمیت قانون - برای تحقق این اصل، ابزارها و مکانیزمهای دیگری مورد نیاز است.⁽¹⁵⁾ از اعتقاد به این که قانون باید حکومت نماید و نه فرد و یا گروه خاص، به دو اصل دیگر می توان ارتباط یافت؛ یکی ضرورت وجود قانون اساسی (مدون یا غیر مدون)، تا هم حقوق مردم را احصاء و تضمین نماید و هم محدوده حکومت و شیوه های کاربرد قدرت را قانونمند گرداند. در این راستا، حاکمیت قانون با توجه به مبانی آن که در پیش آمد، به نظریه دولت محدود یا حکومت مشروط ارتباط می یابد. مطابق این نظریه، اصول هر قانون اساسیی باید شرایط و الزامات حاکمیت قانون، حقوق بنیادین انسانی و آزادیهای مردمی را احراز نماید و راه کارهای حراست و صیانت از آنها را تعیین و پیش بینی کند.
ارتباط دوم با اصل تفکیک قوا می باشد. همانطور که اشاره شد، تمرکز قدرت در دست فرد یا افراد خاص با هدفی که حاکمیت قانون دنبال می نماید همساز نیست. بنابراین، انتشار و عدم تمرکز قدرت و مشارکت در تصمیمهای حکومتی و قدرت از ملزومات حاکمیت قانون می تواند شناخته شود. بدین منظور، برای جلوگیری از پدیده تمرکز قدرت و برای نفی قدرت مطلقه و جلوگیری از استفاده بی رویه، شخصی و دلبخواهی از آن، تقسیم قوا، بعنوان یک اصل سازمانی و نهادی مورد توجه قرار می گیرد.
از سوی دیگر، منطق تقسیم قوا کثرت و تنوع بخشیدن به قدرت سیاسی در دو جهت افقی و عمودی است. در سطح افقی آن، برای جلوگیری از تمرکز قدرت سیاسی، آن را به قوای قانونگذاری، قضاییه و اجراییه تقسیم می کند و در سطح عمودی قدرت را هر چه بیشتر بین مراکز، سازمانها و شوراهای استانی، شهری و محلی توزیع می نماید تا نقش مردم را تا حد ممکن در تصمیم گیریهای دولتی، اعم از سیاسی و غیر سیاسی، افزایش دهد. اصل تفکیک قوا بدنبال از بین بردن انحصار قدرت است و بدین خاطر تحقق آن و توزیع قدرت باید بصورت نهادینه انجام شود. نتیجه
بنابراین، صرف نظر از دیدگاه چپ یا ایدئولوژیک که از اساس با مبانی حاکمیت قانون مخالف می باشد، مهمترین وجه مشترک دیدگاه میانی یا اثباتی با دیدگاه راست یا اخلاقی، در ویژگیهای آن و از جمله عمومیت داشتن، مستمر بودن، ناظر به آینده بودن و صریح بودن می باشد و این دو دیدگاه در مورد این که حاکمیت قانون موجب تحدید قدرت و استفاده، خود سرانه از قدرت می شود با یکدیگر همراهی دارند. اما تفاوت عمده این دو رویکرد را باید در ارزشهایی که حاکمیت قانون در خدمت آنهاست جستجو کرد.
مطابق رویکرد راست، حاکمیت قانون در خدمت ارزشهای اساسی تری مانند عدالت و آزادی است و حال آنکه در دیدگاه اثباتی این اصل در عرض و در کنار سایر ارزشها قرار دارد و از سوی دیگر، شاید بتوان بین این دو دیدگاه سازش ایجاد نمود، بدین گونه که اصل فوق در حوزه حقوق ناظر بر روابط افراد با یکدیگر و قوانین بوده و در حوزه سیاست، ناظر به تحدید قدرت است. به سخن دیگر، حاکمیت قانون دارای دو بعد حقوقی و سیاسی است و در نتیجه می توان دو دسته آثار برای آن تصّور کرد. پی نوشت:
1 استادیار مرکز آموزش مدیریت دولتی (وابسته به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور).
2 منظور از چپ و راست در این تحلیل چپ و راست در نظریه های سیاسی است، نه گرایشهای موجود میان احزاب سیاسی.
3 نگاه کنید به منبع زیر:
J.W.Harris, The Marahty of law and the Rule of law, in legal philosophy (zededn) (1997) PP.153-155.
4 برای آشنایی با دو مفهوم مثبت و منفی از آزادی نگاه کنید به:
Isaiah Berlin, Two Concepts of liberty (OxFord University press, 1958).
5 در این قسمت بیشتر سعی شده است از دیدگاههای Joseph Razاستفاده شود:
Joseph Raz, The Authority of law, (oxford University press, 1979), PP 210-223; Jeffrey Jawell, The Rule of law Today, in J.Jowell and down oliver (eds) THe changing hanging conslitution, (1994) 57-78.
6 نگاه کنید به:
همان, J.W.Harris, The Morality of law and the Rule of law.
7 برای اگاهی بیشتر از انواع مفاهیم مشروعیت نگاه کنید به:
Davi Beatham, The legitination of power (England, MoMillan Education ltd, 1991) PP.3-25.
8 برای بررسی بیشتر در مورد اوصاف و عناصر حاکمیت قانون می توانید به منابع زیر مراجعه فرمایید:
- Joseph Raz, The Authority of law, Ibid.
- Stephen Battomley and stephen Parker,law in context (2ed edn. 1994) PP.46-S9.
- Andrew Ashworth, Principles of criminal law (2ed edn. 1995) claredon press, Oxford . England, PP.64-83.
9 مراجعه کنید به: S.Bottomley and S.Parker, law in Context,، همان مدرک سابق.
10 در میان اندیشمندان سیاسی، جان لاک از فیلسوفان سیاسی است که به این مفهوم از آزادی و مالکیت بهای بسیار داده است. در این رابطه مراجعه شود به: و.ت.جونز، خداوندان اندیشه سیاسی، ترجمه: علی رامین، امیرکبیر، تهران، 1362، صص 242-232.
11 این مفهوم از حاکمیت قانون را هایک مطرح و از آن دفاع کرده است. مراجعه شود به:
F.A.Hayek, The Road to serfdom, (England, Geotge Routledge and sons, ltd, 1994) PP.54.SS.
12 در این زمینه ر.ک به:
Robert Audi,Separation of cchure and state and the obligations of citizzenship, philosophy and Public Affairs, vol.18, 1981, PP.25-296.
13 در ارتباط با مبانی نظری دولت مشروطه و اصول و ویژگیهای آن از جمله قانون طبیعی، حقوق طبیعی و انسانی، قرارداد اجتماعی، رضایت شهروندان، حاکمیت مردمی و جامعه مدنی مراجعه فرمایید به: اندرو وینسنت، نظریه های دولت، ترجمه: حسین بشیریه، نشر نی، تهران، 1371، صص 181-123.
14 در مورد رابطه بین مفهوم دولت بی طرف و مفهوم حقوق (انسانی) نگاه کنید به:
George Sher, Rigths, Neuterality, and the Oppressive power of the state, law and philosophy, no.2, vol.14, 1995, PP.185-201.
15 در زمینه چگونگی ارتباط حاکمیت قانون با اصول حقوق اساسی و معوق اداری در مورد کنترل و نظارت بر دولت به مقاله نگارنده رجوع کنید:
محمد حسین زارعی، تحلیلی از پیوند حقوق اداری و مدیریت دولتی بر پایه حاکمیت قانون، فصلنامه مدیریت دولتی، شماره 38 (تهران، مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1376)، صص 41-27.