امنیت ملی یکی از حیاتی ترین موضوعات اصلی هر کشور است. پرسش های ذیل، مبتنی بر پیش فرض مذکور، محورهای اصلی مقاله حاضر را تشکیل می دهد:
1. آیا قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ظرفیت لازم را برای تأمین امنیت ملی داراست؟
2. چرا شورای ملی دفاع پس از ده سال در بازنگری قانون اساسی به شورای عالی امنیت ملی تغییر یافت؟
3. و چه راهکارهایی برای تعارضات احتمالی در خصوص امنیت ملی در قانون اساسی پیش بینی شده است؟
در این مقاله تلاش شده است ضمن پاسخگویی به پرسش های مذکور نقش رهبری، قوای سه گانه و شورای عالی امنیت ملی در تأمین امنیت ملی و نحوه هم آهنگی بین ارکان مذکور تبیین و نحوه اجرای تصمیمات امنیتی بحث شود.
قانون اساسی، امنیت، شورای عالی امنیت، اصل 176، مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام.امنیت ملی یکی از حیاتی ترین موضوعات اصلی هر کشور است. پرسش های ذیل، مبتنی بر پیش فرض مذکور، محورهای اصلی مقاله حاضر را تشکیل می دهد:
1. آیا قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ظرفیت لازم را برای تأمین امنیت ملی داراست؟
2. چرا شورای ملی دفاع پس از ده سال در بازنگری قانون اساسی به شورای عالی امنیت ملی تغییر یافت؟
3. و چه راهکارهایی برای تعارضات احتمالی در خصوص امنیت ملی در قانون اساسی پیش بینی شده است؟
در این مقاله تلاش شده است ضمن پاسخگویی به پرسش های مذکور نقش رهبری، قوای سه گانه و شورای عالی امنیت ملی در تأمین امنیت ملی و نحوه هم آهنگی بین ارکان مذکور تبیین و نحوه اجرای تصمیمات امنیتی بحث شود.
نحوه حل تعارض در موضوعات امنیتی :
وقتی دانشمندان علوم اجتماعی مدرن از مفهوم امنیت ملی صحبت می کنند عموماً منظورشان توانایی یک ملت برای حفاظت از ارزش های داخلی در مقابل تهدیدات خارجی است. لذا این میدان مطالعه، تمام اقدامات انجام شده توسط ملت ها برای طراحی، تصمیم گیری و ارزیابی تصمیمات و سیاست های اتخاذ شده برای افزایش این توانایی را در بر می گیرد. یک ملت وقتی امنیت دارد که مجبور نباشد منافع مشروع خویش را برای احتراز از جنگ، قربانی نماید و در صورت لزوم نیز قادر باشد که منافع مشروع خویش را از طریق جنگیدن حفظ کند.2
اگر امنیت را مهم ترین کارکرد و خدمت دولت جدید بدانیم، امنیت ملی بزرگ ترین دغدغه هر نظام سیاسی است که با عناصر ایدئولوژیک و فرهنگی، اجتماعی و نظام پیوند خورده است. ایدئولوژی رسمی و قانونی در جمهوری اسلامی ایران، برآمده از فرهنگ و ارزش های اسلامی است که به طور طبیعی بیش از هر جایی در قانون اساسی در حکم سنگ بنای نهادها و تأسیسات سیاسی تجلی و تبلور یافته است. امنیت جوامع را معمولاً به پنج دسته نظامی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی تقسیم می کنند که حکومت در تأمین و استقرار آنها نقش مهمی دارد. حکومت، دست کم در نگرش سنتی متکفل و مسئول امنیت ملی است. حکومت در مقام دستگاه سیاسی کشور که ابزارهای مشروع سلطه و اقتدار را در اختیار دارد به تدبیر امنیت ملی می پردازد. این دستگاه ها از نهادها و بخش هایی مثل قوای سه گانه، سازمان های تابعه و... تشکیل می شود که ترتیبات، روابط، تشکیلات و وظایف همه آنها را قانون معین می کند؛ قانون اساسی مرجع نهایی در این مورد است.
هر قانون اساسی دارای مجموعه ای اصول و دارای یک روح حاکم بر آن است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که در 12 فروردین 1358 به تصویب مردم ایران رسید، مرجع همه سیاست گذاری ها و برنامه های ملی است از همین روی امنیت ملی در قانون اساسی از جمله مهم ترین وظایف حکومت تلقی شده است. مقطع زمانی تأسیس و تصویب این قانون از لحاظ فضای بین المللی، دوران جنگ سرد و سیطره نگرش سنتی جنگ محور به امنیت ملی بود. حتی پژوهش گرانی که در باب مبانی نظری و اخلاقی امنیت ملی - که تا حدودی رنگ دینی هم دارد - کار می کردند عمدتاً کارشان متمرکز بر کشف بنیادهای مذهبی، فلسفی و کلامی جنگ و امنیت در عرصه سیاست خارجی بود. بر این اساس طبیعی بود که نگرش جنگ محورانه و راهبردی به مقوله امنیت ملی در قانون اساسی تبدیل به دغدغه اصلی شود.3
تصمیم سازی در سطح ملی نیازمند تعیین چهارچوب ها و قواعد تصمیم سازی است. هم چنین صلاحیت های هر یک از اجزا و میزان اعتبار آنها، روش های هم آهنگی بین تصمیمات و نظرات و نیز مکانیزم های حل اختلاف در صورت بروز آن باید از پیش معلوم باشد. بنیان «قاعده / نظم» وظیفه دارد این عوامل را مشخص نماید. این کارکرد معمولاً از طریق حقوق اساسی کشورها مطرح می گردد. اگرچه ممکن است مسائل و سطوح پائین تری از آن در سایر بخش های حقوقی نیز مورد توجه قرار
گیرد. در سیستم امنیت ملی این بخش از حساسیت بیشتری برخوردار است و طرح شفاف اجزا و مراحل تصمیم سازی امنیتی بسیار مهم است. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نهادهایی که می توانند به نحوی در سیستم تصمیم سازی امنیت ملی دخالت کنند قابل شناسایی می باشند. رهبری، مجمع تشخیص مصلحت، شورای عالی امنیت ملی، مجلس و دولت به ویژه برخی از بخش ها مانند سازمان مدیریت و برنامه ریزی، نهادهای مهمی هستند که در این حوزه وارد می شوند. بر اساس بند 1 اصل 110 تعیین سیاست های کلی نظام بر عهده رهبری است و طبیعی است بخشی از این سیاست ها با مسائل امنیت ملی ارتباط مستقیم دارد. هم چنین مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق با بند فوق در بررسی سیاست های کلی نقش مشورتی و کارشناسی ایفا می کند.4
بر این اساس هرچند رهبری - قوای سه گانه و نیروهای مسلح درگیر مسائل امنیتی هستند، زیرا مسائل امنیتی تحت عنوان مسائل ملی است و این نهادها با تصمیمات ملی سروکار دارند؛ مثلاً طبق اصل 110 قانون اساسی رهبری در تعیین سیاست های کلی نظام که به طور عام به امنیت ملی هم ارتباط دارد و یا به طور خاص ممکن است مربوط به امنیت ملی باشد یا در اعلام جنگ و صلح که مربوط به امنیت ملی است یا در نصب و عزل فرماندهان نظامی نقش اساسی دارد یا قوه مجریه که تهیه لوایح را به عهده دارد یا تدوین و تصویب آیین نامه ها را طبق اصل 138 به عهده دارد یا قوه مقننه که طبق اصل 71 می تواند در همه زمینه ها قانون وضع نماید یا طرح خاصی را در زمینه مسائل امنیتی تدوین و تصویب نماید یا سازمان مدیریت و برنامه ریزی که تدوین و اجرای بودجه کشور را به عهده دارد؛ در تصمیم سازی که فرایندی خاص دارد مؤثرند. حتی N.G.Oها می توانند در این فرایند مؤثر باشند تا به تصمیم گیری برسد، لکن وظیفه این نهادها در زمینه امنیت ملی عرضی است نه ذاتی، در حالی که وظیفه امنیت ملی ذاتاً به عهده شورای عالی امنیت ملی است که در اصل 176 اهداف، ترکیب و نحوه تصمیم گیری آن مشخص شده است.
شورای عالی امنیت ملی:
جایگاه و نقش شورای عالی دفاع در شرایط جنگی و احتمال تهاجم نظامی از بیرون مرزهای کشور امری کاملاً واضح و منطقی و قابل قبول است و به همین دلیل بود که در قانون اساسی مصوب 1358 در اصل 110 پیش بینی و اعضای آن دقیقاً تعیین شده بود. این در حالی است که قانون اساسی برای دفاع از تمامیت ارضی و دفع تهاجمات احتمالی مسئولیت های لازم را بر عهده نیروهای مسلح وبسیج مردمی گذارده و تکلیف فرماندهی کل قوا را تعیین کرده بود: نکته ابهام آمیز در قانون اساسی گذشته این بود که خطرات احتمالی برای کشور اختصاصی به تهاجم از خارج مرزهای کشور ندارد. حفظ استقلال کشور که وظیفه اساسی دولت جمهوری اسلامی ایران است بدون تأمین امنیت به مفهوم
عام امکان پذیر نیست و از سوی دیگر آسیب پذیری استقلال تنها از بعد نظامی نیست و همواره ممکن است ضربه های مهلک بر استقلال کشور در بُعد سیاسی، اقتصادی و فرهنگی وارد شود. وجود شورای امنیت کشور با بافت ضعیف و وظایف ابهام آمیز آن که قبل از بازنگری در وزارت کشور تشکیل می شد و هم اکنون هم به عنوان زیرمجموعه شورای عالی امنیت ملی کار می کند برای ایفای مسئولیت سنگین تأمین امنیت همه جانبه کشور که بسی فراتر از مسئولیت های یک وزارت خانه (وزارت کشور) است کافی به نظر نمی رسید از این رو حذف شورای عالی دفاع در حقیقت به سبب آن انجام گرفت که نهاد شامل تری جای گزین آن گردد و حدود اختیارات بیشتری را بر عهده گیرد. از سوی دیگر تأمین اهداف دفاعی و پاسداری از تمامیت ارضی و امنیت کشور امری کاملاً اجرایی است. گنجانیدن چنین مسئولیت اجرایی در وظایف رهبری نمی توانست توجیه منطقی به همراه داشته باشد. مشغول کردن حوزه رهبری با مسائل اجرایی نه تنها مانعی برای ایفای مسئولیت های بزرگ در قلمرو وسیع امت و جهان اسلام محسوب می شد اصولاً دولت را که به صورت اصلی، مسائل اجرایی را بر عهده دارد از کسب توان مندی های بیشتر باز می داشت.5
هم آهنگی در سیاست های عمومی از جمله ضرورت های تجربه شده ای است که امروزه اصولاً در تمام نظام های سیاسی به آن پرداخته می شود. سیاست های داخلی و خارجی از یک طرف و مجموعه سیاست های خارجی از طرف دیگر آن چنان به یک دیگر مرتبط هستند و تحت تأثیر یک دیگر قرار می گیرند که زمام داری کشور فقط در یک نظام هم آهنگ قادر به اتخاذ تصمیم شایسته خواهد بود. شورای عالی امنیت ملی نهادی است که قانون گذار اساسی پس از کسب تجربه پرماجرای ده ساله جمهوری اسلامی (68 - 1358) در بازنگری سال 1368 آن را تأسیس نموده است. این شورا که به ریاست رئیس جمهور و زیر نظر مقام رهبری تشکیل می شود و جای گزین شورای عالی دفاع ملی و شورای امنیت کشور می باشد؛ با توجه به ترکیب جامع الاطراف خود در تأمین اهداف بسیار مهم و بنیادی، وظایف بسیار اساسی را بر عهده دارد. بدین ترتیب ملاحظه می شود که راهبری پاره ای از سیاست های اساسی داخلی و خارجی در یک اشتراک مساعی هم آهنگ صورت می گیرد. تأمین منافع ملی، پاسداری از انقلاب اسلامی، تمامیت ارضی و حاکمیت ملی در زمره اهدافی است که شورای عالی امنیت ملی آن را تعقیب می کند. تعیین سیاست های دفاعی، هم آهنگ نمودن همه فعالیت های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی با تدابیر دفاعی و بهره گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله با تهدیدهای خارجی، سیاست های هم آهنگی است که در جهت تأمین این اهداف به کار می رود.6
اعضای شورا عبارتند از:رؤسای قوای سه گانه ، رئیس ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح
مسئول امور برنامه و بودجه ، دو نماینده به انتخاب مقام رهبری ، وزرای امور خارجه، کشور، اطلاعات ، حسب مورد وزیر مربوط و عالی ترین مقام ارتش و سپاه.شورای عالی امنیت ملی به تناسب وظایف خود، شوراهای فرعی از قبیل شورای دفاع و شورای امنیت کشور تشکیل می دهد. ریاست هر یک از شوراهای فرعی با رئیس جمهور یا یکی از اعضای شورای عالی است که از طرف رئیس جمهور تعیین می شود.
حدود اختیارات و وظایف شوراهای فرعی را قانون معین می کند و تشکیلات آنها به تصویب شورای عالی می رسد.
مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجرا است.7
اعضای شورای عالی امنیت ملی :
شورای عالی امنیت ملی دارای دو دسته عضو می باشد: دسته ای عضو ثابت و اصلی که در هر جلسه باید حضور داشته باشند تا عنوان شورای عالی امنیت ملی بر آن اجتماع قابل اطلاق باشد و عبارتند از رؤسای قوای سه گانه - رئیس ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح - مسئول امور برنامه و بودجه - دو نماینده به انتخاب رهبری - وزیر امور خارجه - وزیر کشور - وزیر اطلاعات.
دسته دوم از اعضای شورای عالی امنیت ملی که عضویت ثابت ندارند و به اقتضای ارتباط با مسئله مطروحه ممکن است شرکت نمایند، مانند وزرا و مقامات عالیه ارتش و سپاه.8
1. ترکیب کمّی اعضای شورا
دولت در شورا پنج عضو مشخص دارد (رئیس جمهور - رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور - سه وزیر). از قوه مقننه و قوه قضائیه فقط رئیس آن دو و از نیروهای مسلح به طور رسمی یک عضو (رئیس ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح) شرکت دارد. نمایندگان رهبری نیز دو نفر می باشند که با رئیس ستاد کل و حتی با رئیس قوه قضائیه که منصوب رهبری هستند چهار نفر می شوند پس از نظر تعداد، غلبه با دولت است. ضمن این که رئیس جمهور، رئیس شورا نیز می باشد.
2. ترکیب کیفی اعضای شورا
از نظر کیفیت نیز تیم دولت قوی تر است، زیرا قوه قضاییه نهاد ویژه ای در خصوص مسائل دفاعی و امنیتی ندارد. مجلس نیز هرچند کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی دارد و یا مرکز پژوهش های آن می تواند به مسائل دفاعی امنیتی بپردازد لکن اطلاعات و تجربیات آن در حد دولت که دارای وزیر اطلاعات - وزیر کشور - وزیر امور خارجه می باشد نیست، زیرا این سه دستگاه بر جزئیات مسائل اطلاعاتی و امنیتی کشور مسلط می باشند؛ علاوه بر شخص رئیس جمهور و رئیس سازمان مدیرت و برنامه ریزی کشور که مشرف بر منابع اقتصادی و... کشور می باشند. لذا ترکیب مذکور این شورا بیشتر به قوه مجریه منتسب است؛ به ویژه که رئیس جمهور، رئیس این شورا می باشد.
به نظر می رسد گفتمان غالب در مجمع بازنگری قانون اساسی در سال 1368 بر آن بوده است که افراد کمتری در این شورا حضور یابند لذا رئیس مجمع تشخیص مصلحت یا فرماندهان و رؤسای سپاه و ارتش در آن حضور ندارند. شاید تصور می شد بیشتر موضوعات اطلاعاتی است که افراد را محدود کرده اند. هرچند مسئولین مجوز دسترسی به اطلاعات طبقه بندی شده را دارند. لذا قوه مجریه در فرایند تصمیمات امنیتی نقش بسیار موثری دارد و در واقع می توان گفت نقش اول با رهبری و سپس رئیس جمهور است.
شوراهای فرعی : در ذیل اصل 176 اشاره به شوراهای فرعی شده است هم چون شورای دفاع و شورای امنیت کشور که ریاست آن با رئیس جمهور یا یکی از اعضای شورای عالی امنیت ملی است که از طرف رئیس جمهور تعیین می شود. حدود اختیارات و وظایف شوراهای فرعی را قانون تعیین می کند و تشکیلات آنها به تصویب شورای عالی می رسد.
در این جا سؤالاتی مطرح می گردد که آیا مجلس این شوراهای فرعی را تأسیس و حدود اختیارات و وظایف آنها را تعیین می کند و چارت و نمای تشکیلاتی آن به تصویب شورای عالی می رسد؟ یا شورای عالی یک شورای فرعی را تأسیس می کند و حدود و اختیارات آن را مجلس تعیین می کند؟
تاکنون مجلس قانونی در این خصوص تصویب ننموده است. از طرفی به وجود دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی و دبیر آن در قانون اساسی تصریح نشده است. گسترش وظایف دبیر و دبیرخانه یا محدودیت آن به شخصیت فرد بستگی دارد. چه بسا دبیرخانه روی موضوعاتی حساسیت نداشته و آنها را از دستور خارج کند (غیر از ارجاعات رهبری و رئیس جمهور).
نحوه اجرایی شدن تصمیمات :
مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجرا است (طبق ذیل اصل 176). این نکته نیز دارای اهمیت زیادی است که مصوبات شورا باید به تأیید رهبری برسد تا قابل اجرا گردد یا منع اجرا از آن برداشته و الزامی گردد. در این خصوص نکات ذیل شایسته توجه است:
1. نقش رهبری در شورای عالی امنیت ملی تعیین کننده و جهت دهنده به نظر می رسد، زیرا اولاً، هرگونه اعمال سیاسی باید در محدوده سیاست های تعیین شده از طرف این مقام باشد؛ ثانیاً، نمایندگان سیاسی و نظامی وی در این جلسه بر اساس تصمیمات وی عمل می کنند و ثالثاً، مصوبات شورا پس از تأیید وی قابلیت اجرایی پیدا می کند، بنابراین اقتدار مقام رهبری بر پیکره شورا آن چنان سایه افکنده است که این شورا اصولاً قادر به اتخاذ تصمیم مستقل نیست، اما از طرف دیگر به نظر می رسد که این مقام نیز نمی تواند سیاست هایی را که قانون اساسی بر عهده شورا قرار داده مستقلاً تدوین و اجرا کند. خلاصه آن که شورای عالی امنیت ملی آمیزه ای از عناصر مشورت، پشتیبانی، تدارک و اقتدار است که سیاست خارجی را در زمینه های مورد نظر راهبری می کند.
2. این شورا در تعیین و اعمال سیاست های قانونی خود به منظور هم آهنگی، می تواند مجموعه فعالیت های عمومی را تحت الشعاع تدابیر متخذه دفاعی قرار دهد و برای مقابله با تهدیدات داخلی و خارجی از همه امکانات مادی و معنوی بهره جوید. این ابتکار عمل، چه بسا نهادهای قانونی کشور را از انجام وظایف مقرر خود معذور کند. برای مثال چنان چه شورا در اتخاذ تدابیر دفاعی خرید تسلیحات نظامی را مقرر دارد و یا ابتکار انعقاد قرارداد صلح را بر عهده گیرد این اعمال در مجموعه معاهدات بین المللی قرار دارد که قانوناً باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد (اصل 77) در حالی که تصمیمات مصوب این شورا پس از تأیید مقام معظم رهبری قابل اجرا است (اصل 176) البته در مقام تفسیر ظاهراً می توان چنین اظهار داشت که اصل شورای عالی امنیت ملی به عنوان قاعده لاحق (مصوب 1368) می تواند مخصّص اصل 77 (مصوب 1358) باشد. اما با توجه به این که در مجموعه وظایف و اختیارات شورا تصریحی به انعقاد قرارداد بین المللی نشده است، این عدم تصریح بر قبول ادامه حاکمیت عام نظارت استصوابی مجلس بر جمیع مصوبات بین المللی کفایت می کند. بنابراین به نظر می رسد که مصوبات شورای عالی امنیت پس از تأیید مقام رهبری اصولاً قابل اجرا است، اما برخی از تصمیمات شورا هم چون انعقاد قراردادهای بین المللی نظامی و سیاسی (اصل 77) و تغییر خطوط مرزی (اصل 78) موضوعاً در حیطه نظارت استصوابی مجلس شورای اسلامی قرار می گیرد و حتمیت اجرای آن موکول به تصویب مجلس خواهد بود. در این خصوص حتی اگر پاره ای از مصوبات شورا بنا به دلایلی سرّی باشد در صورتی که رعایت امنیت کشور ایجاب کند قانون گذار اساسی اجازه می دهد رئیس جمهور (در مقام ریاست شورای عالی امنیت ملی) از طریق تقاضای تشکیل جلسه غیر علنی تصویب موضوعات مورد نظر را از مجلس بخواهد. (اصل 69) تنها ایرادی که ظاهراً می توان وارد نمود آن است که چون رهبری به قوای سه گانه (از جمله مقننه) نظارت دارد پس از تأیید مصوبات شورا توسط وی، نظارت مجلس بی اعتنایی به حریم مقام اعلای سلسله مراتب سیاسی است. اما با قبول حاکمیت قانون اساسی بر کلیه نهادها و مقامات و تفکیک وظایف قانونی از یک دیگر این جنبه قابل دفاع به نظر نمی رسد وانگهی نظارت شورای نگهبان (فقها و حقوق دانان) بر مصوبات مجلس (اصل 91) در هر حال به نحوی است که نظارت عالی مقام رهبری را هم چنان به قوت خود باقی نگه می دارد.9
کارکردهای پسینی در قانون اساسی :
پس از تعیین چهارچوبهای اساسی و مفاهیم پایه در هر دستگاه تصمیم سازی، به طور طبیعی باید انتظار داشت که سیستم مفروض، محصولات و خروجی هایی را ارائه دهد. بنیان «قاعده / نظم» در نحوه برخورد با این خروجی ها دو کارکرد مهم دارد که کاهش اختلاف و ایجاد هم آهنگی و نظمِ بیشتر، موضوع اصلی این کارکردهاست.
1. طبقه بندی و اعتبار سنجی خروجی ها
بنیان «قاعده / نظم» به این نکته توجه داشته است که نهادهای اساسی و مهم در یک سطح قرار نمی گیرند و نسبت های طولی و عرضی مختلفی با هم خواهند داشت. بنابراین لازم است اعتبار تصمیمات گوناگون و متنوعی که در سیستم اتخاذ می شود به صورت قاعده مند طبقه بندی شود. تصمیمات سیستم امنیت ملی نیز حاوی مراتب مختلفی است. قانون اساسی، سیاست های کلی رهبری، قوانین مجلس، مصوبات شورای عالی امنیت ملی، مهم ترین قواعد و تصمیمات در فرایند مذکور است. بر اساس اصول قانون اساسی، ترتیب قانون اساسی و سیاست های کلی از نظر اعتبار روشن است. هم چنین قرار گرفتن قوانین مجلس و مصوبات شورای عالی امنیت ملی در رتبه پس از قانون اساسی و سیاست های کلی رهبری نیز محرز است. اما سؤال قابلِ طرح آن است که در خصوص موضوعات خاص دفاعی - امنیتی، مصوبات شورای عالی امنیت ملی مقدم است یا مجلس؟ به عبارت دیگر آیا مجلس می تواند با قانون عادی، مصوبات شورای عالی امنیت ملی را نقض کند یا خیر؟ مصوبات و تصمیمات شورای عالی امنیت ملی دو گونه است. گاهی در مورد یک واقعه، حادثه و مورد خاص تصمیمی گرفته می شود و این تصمیم به موارد دیگر تسرّی پیدا نمی کند. گاهی نیز مصوبات جنبه کلی دارد مانند موضوع بند 1 اصل 176 در مورد تعیین سیاستهای دفاعی - امنیتی کشور. به نظر می رسد در قسم اول از مصوبات شورا، مجلس نمی تواند دخالتی داشته باشد، زیرا چنین مواردی ذاتاً قابلیت قانون گذاری ندارند و صلاحیتِ اتخاذ تصمیم موردی و خاصِ شورای عالی امنیت ملی، نقض پذیر نیست. علاوه بر این که اصل استقلال قوا نیز اجازه دخالت قوه مقننه در این نوع تصمیمات را مجاز نمی شمارد.
اما در قسم دوم از تصمیمات شورا ممکن است با توجه به کلی بودن این تصمیمات که از این جهت می تواند با قانون شباهت داشته باشد این شبهه مطرح شود که صلاحیت عام قانونگذاری مجلس شورای اسلامی مطابق با اصل 71 قانون اساسی اقتضا دارد که مجلس بتواند با وضع قوانین، مصوبات کلی شورای عالی امنیت ملی را نقض کند یا در مقام تعارض قوانین عادی با مصوبات شورا، قوانین عادی مقدم باشد. اما به نظر می رسد به چند جهت مصوبات شورا در حدود صلاحیت های مطرح شده در قانون اساسی مقدم بر قوانین عادی باشد، زیرا اصل 71 قانون اساسی صلاحیت عام قانون گذاری مجلس شورای اسلامی را محدود به حدود مقرر در قانون اساسی نموده است و مطابق اصل 176 تعیین سیاست های دفاعی - امنیتی با شورای عالی امنیت ملی است و بر اساس قواعد، صلاحیت خاص شورا که نص است، بر عمومِ اصل 71 که ظهور دارد، مقدم است. از سوی دیگر مطابق با اصل 176، لازم است سیاست های دفاعی - امنیتی در چهارچوب سیاست های کلی رهبری باشد و به قوانین عادی اشاره ای نشده است. البته قوانین عادی می توانند از جهات مختلف حدود و چهارچوب هایی را به تصمیمات شورای عالی امنیت تحمیل کنند (به طور مثال نوع بودجه ریزی و نحوه تخصیص ها و نیز قوانین اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و...» اما در هر حال شورا در مقام اعمال صلاحیت خود اعتبار مستقل دارد و نکته دیگر آن که با توجه به تأیید نهایی مصوبات شورای عالی امنیت ملی از سوی رهبری، با عنایت به اصول مختلف قانون اساسی تقدم مصوبات شورا بر قوانین عادی آشکارتر می گردد. البته اختلاف تعبیر سیاست و قانون نیز باید مورد بررسی قرار گیرد و چه بسا با شفاف شدن این مفاهیم موضوع تعارض به طور کلی منتفی گردد، اما به دلیل آن که این اختلاف چندان روشن نشده و در عمل بین مصوبات کلی و قانون ممکن است خلط صورت گیرد صرف نظر از اختلاف ماهوی در مفهوم فوق به طور کلی درجه اعتبار هر یک از مصوبات مجلس و شورای عالی امنیت ملی باید بررسی گردد.10
رابطه مجلس با شورای عالی امنیت ملی : در نهایت در صورت تعارض مجلس و شورای عالی امنیت ملی، از آن جا که شورا سیاست گذار است و در مواردی که سیاست گذاری می کند فاصله بین قانون اساسی و قانون عادی مصوب مجلس را پر و تکمیل می کند بر مصوبات مجلس احاطه و اولویت دارد و سیاست های آن حاکم بر مصوبات مجلس نیز می باشد. اگر بتوان بین قانون و سیاست تفکیک قائل شد اصولاً تعارضی باقی نمی ماند و هر کدام در حوزه و مسیر خاص خود حرکت می کنند و آن جا که موضوع، دفاعی - امنیتی باشد نظر شورا مقدم بر تصمیم مجلس است.
یا این که می توان گفت صلاحیت مجلس، عام و صلاحیت شورا خاص است؛ در نتیجه صلاحیت خاص مقدم بر عام است مگر در مورد شوراهای فرعی شورای عالی امنیت ملی که در اصل 176 به قانون عادی و مجلس محول نموده است. هم چنین چون مصوبات شورای عالی امنیت ملی به تأیید رهبری می رسد (طبق ذیل اصل 176) هم اصل 4 قانون اساسی و مشروعیت آن رعایت شده است و هم مقام رهبری طبق اصل 5 و 57 و 107 ولایت مطلقه و ولایت امر را بر عهده دارد و قوای سه گانه نیز تحت امر وی می باشند مقدم بر سایر مسئولین است. در صورت تعارض نیز رهبری بر اساس اصول (5 - 57 - 107 - 110) می تواند شخصاً تدبیر نموده یا حکم دهد (در مقام ولی امر و ولایت مطلقه) و سایرین موظف به تمکین می باشند یا از باب حل معضل نظام می تواند طبق بند 8 اصل 110 آن را به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع دهد، بنابراین تعارضی باقی نخواهد ماند.
رابطه مجمع و شوراهای عالی امنیت ملی :
در خصوص رابطه تصمیمات شورای عالی امنیت ملی و مجمع تشخیص مصلحت نیز این سؤال مطرح می گردد که تصمیمات کدام بالاتر است؟ آیا ربط و نسبتی با یک دیگر دارند یا خیر؟
طبق اصل 112 قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام اولاً، برای تشخیص مصلحت در موارد اختلاف مجلس و شورای نگهبان در خصوص مصوبات خلاف شرع و قانون اساسی مجلس است؛ ثانیاً، برای مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می دهد و ثالثاً، سایر وظایفی که در قانون اساسی مانند حل معضلات نظام و تعیین سیاست های کلی نظام به دستور رهبری تشکیل می گردد. لذا مجمع، سیاست های کلی نظام را تصویب می کند و شورای عالی امنیت ملی نیز طبق اصل 176 سیاست های دفاعی امنیتی را بر اساس سیاست های کلی نظام تدوین و تصویب می نماید که در این صورت رابطه طولی و هم جهت دارد و یا ممکن است مجمع سیاست های دفاعی - امنیتی را به آن شورا ارجاع دهد تا تصویب نماید که رابطه عرضی ولی هم جهت دارد و تعارضی نیست. اما در صورت اختلاف مجلس و شورای نگهبان در خصوص یک موضوعِ دفاعی - امنیتی اگر به مجمع ارجاع گردید مجمع باید سیاست مصوب شورای عالی امنیت ملی را در نظر گرفته و تصمیم بگیرد، زیرا مصوبه شورای مذکور طبق اصل 176 پس از تصویب رهبری لازم الرعایه می گردد و به هیچ وجه نباید نقض گردد، زیرا لطمه به منافع ملی یا انقلاب اسلامی یا تمامیت ارضی یا حاکمیت ملی مورد نظر در صدر اصل 176 خواهد بود. پس اصولاً تعارضی باقی نمی ماند؛ بر فرض که تعارض نیز رخ دهد با مکانیسم اصول 5 - 57 - 107 - 110 که ذکر شد قابل حل می باشد.
یا برای مثال اگر شورای عالی امنیت ملی اجازه مذاکره در مسائل هسته ای داد و مجلس، مذاکرات را نفی کرد و شورای نگهبان به دلیل مصوبه شورای عالی مصوبه مجلس را رد نمود و مصوبه به مجمع ارجاع گردید؛ مجمع باید مصوبه شورای عالی امنیت را لحاظ کند، زیرا صلاحیت شورا خاص و صلاحیت مجلس عام است و از لحاظ حقوقی صلاحیت خاص مقدم بر صلاحیت عام است، علاوه بر این که مصوبه شورا به تأیید مقام رهبری می رسد.
علوم سیاسی » شماره 32 (صفحه 295)
2. تفسیر تصمیمات
کارکرد نهایی بنیان «قاعده / نظم» در مرحله پسینی، تفسیر قواعد و تصمیمات می باشد. از آن جا که قوانین، قواعد و تصمیمات بشری در هیچ حالتی کامل و به دور از اجمال و ابهام نیست و همین امور منشأ اختلاف و بی نظمی را ایجاد می کند، لذا عقل جمعی بر اساس بنیان «قاعده / نظم»، قواعدی را برای تفسیر در نظر می گیرد تا در صورت وقوع چالش و تنش در مراحل پس از اتخاذ تصمیم، اختلاف به حداقل کاهش یابد و سیستم با سازوکارهای درونی، تعادل خود را حفظ کند.
در بحث تفسیر چند موضوع حائز اهمیت است که مهم ترین آنها، روش های تفسیری و مرجع صالح برای تفسیر می باشد. روش های تفسیری، اصول و شیوه های منطقی و عقلایی است که به طور مفصل در منابع حقوقی مورد بحث قرار گرفته است. به طور مثال در تفسیر اصول قانون اساسی نمی توان از روش تفسیر موسع استفاده کرد و غالباً تفسیر مضیق روش صحیح تری می باشد. به همین دلیل با تفسیر موسع نمی توان نهادهای اساسی را کم یا زیاد کرد و یا حقوق و تکالیف نهادهای اساسی را تغییر داد. اما در بحث مرجع تفسیر، اصل بر آن است که مرجع تصمیم گیر، خود باید مفسر تصمیم خود باشد مگر آن که روش دیگری در قوانین پیش بینی شده باشد. برای مثال، تفسیر قانون اساسی بر اساس اصل 98 به عهده شورای نگهبان است با این که شورای نگهبان واضع قانون اساسی نبوده است. اما در مورد مجلس شورای اسلامی قاعده اصلی رعایت شده است و مطابق اصل 73 تفسیر قوانین عادی با مجلس می باشد. بنابراین در فرایند تصمیم سازی امنیتی، تفسیر قانون اساسی و قوانین عادی روشن شده است، اما در مورد تفسیر سیاست های کلی رهبری و سیاست ها و تصمیمات دفاعی - امنیتی شورای عالی امنیت ملی نصی وجود ندارد. با توجه به اصل کلی فوق تفسیر دو سیاست فوق بر عهده مرجع سیاست گذار می باشد. لذا در مقام اختلاف باید به مرجع صالح در هر مورد مراجعه کرد. البته مطابق با ذیل اصل 73 و اصول کلی چنان چه موضوع اختلاف در دادگاه مطرح شود در هر حال تفسیر قضایی صرف نظر از تفاسیر قانونی بر عهده دادرس می باشد. البته همان گونه که قبل از این نیز بیان شد بنیان «قاعده / نظم» در تمام مراحل با حوزه های دیگر علوم مرتبط است و هر چه درجه کارشناسی و ارتباط بیشتر باشد این بنیان در هر محیط مفروض با ثبات بیشتری جریان می یابد. در بحث تفسیر نیز باید توجه داشت در کنار قواعد و اصول حقوقی، شناخت دکترین های امنیتی و درک صحیح از مسائل و موضوعات امنیت ملی بسیار مهم و تعیین کننده می باشد و بنیان «قاعده / نظم» بیشتر در اندیشه پی ریزی قالب ها و ظرف مستحکم انسجام سیستمی می باشد و این مدل، به مظروف ها و روابط پیچیده سایر بخش ها نیز نیازمند است.11
پی نوشت ها
1. دانشجوی دکتری امنیت ملی دانشگاه عالی دفاع ملی.
2. مورتون برکووتیز؛ پی. سی باک، امنیت ملی، گزیده مقالات سیاسی - امنیتی (انتشارات پژوهشکده مطالعات راهبردی، 1378) ج 2، ص 103 - 104.
3. سیدرضا شاکری، مبانی اسلامی امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران (از منظر قانون اساسی) فصلنامه مطالعات راهبردی، شماره 15، (انتشارات پژوهشکده مطالعات راهبردی، بهار 1381) ص 95.
4. جزوه درسی حسن ره پیک، تعامل بنیانهای حقوقی و راهبردی امنیت ملی، ص 7 - 8 .
5. عباسعلی عمید زنجانی، فقه سیاسی، (تهران: انتشارات امیرکبیر، 1373) ج 1، ص 518 - 519 .
6. سید محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران؛ اصول و مبانی کلی نظام، دانشگاه شهید بهشتی (تهران: نشر یلدا، 1374) ج 1، ص 423 به بعد.
7. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، (چاپ وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، 1368) ص 58 .
8. سید جلال الدین مدنی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی جمهوری اسلامی ایران (تهران: نشر همراه، 1374) چاپ سوم، ص 383 به بعد.
9. سید محمد هاشمی، پیشین، ص 423 - 426.
10. حسن ره پیک، پیشین، ص 11 - 13.
11. همان، ص 13 - 15.
