کاهش درآمد دولت با افزایش مناطق ویژه اقتصادی/ بیش از ۵۰درصد مناطق آزاد اقتصادی مصوب غیرفعال هستند

این گزارش به ملاحظات و چگونگی ایجاد مناطق ویژه اقتصادی جدید پرداخته و آورده است: 

 الف) ایجاد اولین مناطق ویژه اقتصادی در کشور به تبصره «20» قانون برنامه اول توسعه و جزء «1» بند «د» تبصره «25» قانون برنامه دوم توسعه بازمی‌گردد. ایجاد مناطق ویژه اقتصادی جدید بعد از تصویب قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی (مصوب 1384/3/11 ) و مطابق تبصره «2» ماده (1) آن به مجلس شورای اسلامی محول شد. با این حال محدوده جغرافیایی مناطق ویژه برخلاف مناطق آزاد با پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و تصویب هیئت وزیران تعیین می‌شود.

ب) مطابق آیین نامه چگونگی ایجاد مناطق ویژه اقتصادی با شماره 26731/ ت 50411 ک مصوب 1393/3/11 هیئت وزیران، ایجاد مناطق ویژه اقتصادی نیازمند رعایت مواردی از قبیل داشتن طرح توجیهی به همراه نقشه جانمایی، ارائه موافقت بدون قید و شرط دستگاه‌های اجرایی جهت تأمین خدمات زیر ساختی و سایر موارد مندرج در آیین نامه مذکور است که تأمین شروط مذکور در طرح پیشنهادی نیازمند بررسی دقیق است.

 ج) یکی از مشکلات اساسی برخی از مناطق ویژه اقتصادی مصوبی، نداشتن سازمان مسئول توانمند به لحاظ مالی، فنی و تخصصی است. مطابق بند «2» ماده (5) آیین نامه چگونگی ایجاد مناطق ویژه اقتصادی، سرمایه گذاری بخش خصوصی توانمند به لحاظ مالی، فنی و تخصصی مرجح بر سرمایه گذاری بخش دولتی است.

د) به موجب طرح حاضر 90 منطقه ویژه اقتصادی جدید شناسایی شده است و هریک از این مناطق مطابق ماده (8) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384 از معافیت حقوق گمرکی، سود بازرگانی و عوارض برخوردار بوده و همچنین مطابق ماده (52) قانون مالیات بر ارزش افزوده از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده نیز معاف می‌باشند. علاوه بر این، ایجاد هر منطقه ویژه اقتصادی مستلزم ایجاد زیرساخت‌هایی است که در قوانین نیز بدان اشاره شده است.

به عنوان مثال مطابق ماده (20) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران محدوده مناطق ویژه اقتصادی جزو قلمرو گمرکی جمهوری اسلامی ایران نمی‌باشد و گمرک مکلف است با رعایت مفاد ماده (8) این قانون در مبادی ورودی و خروجی آن‌ها به منظور اعمال مقررات مربوط به صادرات و واردات استقرار یابد» بنابراین از جمله زیرساخت‌های لازم برای این مناطق استقرار گمرک می‌باشد که چنین امری مستلزم هزینه‌های زیادی است.

همچنین براساس ماده (18) این قانون وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت در حیطه وظایف قانونی، خدمات لازم از قبیل برق، آب، مخابرات، سوخت و سایر خدمات را در حدود امکانات و یا نرخ‌های مصوب جاری در همان منطقه جغرافیایی به مناطق ارائه خواهند نموده لذا تهیه این زیرساخت‌ها و همچنین ارائه خدمات مزبور نیز مستلزم بار مالی زیادی است. لذا افزایش مناطق ویژه علاوه بر اینکه درآمد دولت از محل‌های مزبور را کاهش خواهد داد، باعث افزایش هزینه‌های عمومی نیز خواهد شد و به دلیل عدم پیش بینی طریق جبران آن مغایر اصل هفتادوپنج (75) قانون اساسی است.

هـ) یکی از مواردی که در ایجاد مناطق ویژه جدید لازم است مورد توجه قرار گیرد مغایرت آن با بند «الف» ماده (6) قانون برنامه ششم توسعه است. در این بند آمده است که برقراری هر گونه تخفیف، ترجیح یا معافیت مالیاتی جدید طی سال‌های اجرای قانون برنامه ممنوع است.

بنابراین با توجه به اینکه ایجاد منطقه ویژه اقتصادی جدید به منزله برقراری معافیت‌های جدید است ازاین‌رو ایجاد این مناطق مغایر قانون برنامه توسعه بوده و مطابق آیین نامه داخلی مجلس، تصویب آن در کمیسیون‌ها و صحن علنی مجلس نیازمند کسب دوسوم برای نمایندگان مجلس است.

 و) عنوان طرح با توجه به مفاد آن و سوابق قانونی، مناسب نیست و بر اساس قواعد تنقیحی، باید این طرح با عنوان طرح اصلاح قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/3/11 تقدیم مجلس می‌شد.

 ز) بند «2» نظر شماره 11748 مورخ 1384/2/14 شورای نگهبان در خصوص لایحه تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی اشعار می‌دارد: با توجه به اینکه اصلاحات به عمل آمده در تبصره 2 ماده (3)، اعمال امور حاکمیتی علاوه بر قوانین موضوعه به موجب این قانون ذکر شده و قانون موصوف نسبت به موضوع، یعنی تعیین موارد حاکمیتی ساکت است، نتیجتاً اشکالات مترتب بر مواد (4) و (7) با اصل شصثم «60» قانون اساسی به قوت خود باقی است.

در نتیجه، اعمال أمور حاکمیتی باید بر اساس قوانینی که در این خصوصی حکمی دارند، منحصراً توسط بخش دولتی (و نه بخش غیر دولتی) انجام گیرد در غیر این صورت مغایر با اصل شصتم (60) قانون اساسی تلقی می‌شود.

*نگاهی اجمالی به تعداد و وضعیت مناطق ویژه اقتصادی فعال و غیرفعال

در مجموع تاکنون 64 منطقه ویژه اقتصادی ایجاد شده است که چگونگی فعالیت آن‌ها، تعیین سازمان مسئول و تأمین زیرساخت برای آن‌ها به شرح جدول ذیل است. شایان توجه است که تعیین محدوده مناطق ویژه اقتصادی منوط به طرح توجیبی ایجاد مناطق و برنامه زمان بندی شده برای عملیاتی شدن این مناطق است.

در این مناطق نقش سازمان‌های مسئول مناطق بسیار شبیه سازمان‌های توسعه ای بوده، به گونه ای‌ای که وظیفه ایجاد زیرساخت و واگذاری آن به سرمایه گذاران را دارند.

تعداد و وضعیت مناطق ویژه اقتصادی فعال و غیر فعال

مآخذ: مستندات نامه مورخ 1395/9/22 با شماره 3682/ 10/ 952 شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی و گزارش دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی با عنوان آسیب‌شناسی، چالش‌ها و عملکرد 1392 تا 1396. 

مطابق جدول فوق از کل 64 منطقه ویژه مصوب، تنها 29 منطقه ویژه اقتصادی فعال و 35 منطقه ویژه اقتصادی مصوب دیگر به دلایلی از جمله عدم تعیین سازمان مسئول و یا عدم تأمین زیرساخت‌های مورد نیاز، هنوز غیرفعال هستند. آمارها و عملکرد مناطق ویژه اقتصادی نشان می‌دهد مناطقی که توسط مجلس تصویب شده‌اند عمدتاً نیمه فعال هستند.

*عملکرد کلی مناطق ویژه اقتصادی

مناطق ویژه اقتصادی عموماً متمرکز بر امور تولیدی بوده‌اند و از این‌رو نتایج به مراتب بهتری از مناطق آزاد تجاری- صنعتی داشته‌اند، البته بخش عمده تولید و صادرات در مناطق ویژه اقتصادی نیز مربوط به مناطقی از کشور است که در آنجا کالاهای پتروشیمی و مشتقات نفتی تولید می‌شود.

عملکرد کمی متغیر سرمایه گذاری مستقیم خارجی و داخلی- ارقام به میلیون دلار

مآخذ: گزارش دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی. 

در سال 1396 از 3.679 میلیارد دلار مجوز صادر شده جهت انجام سرمایه گذاری داخلی 2.422 میلیارد دلار تحقق یافته است که نسبت عملکرد به مصوب 65 درصد است. در کنار سرمایه گذاری ارزی بخش قابل توجهی از سرمایه گذاری در مناطق ویژه اقتصادی معطوف به سرمایه گذاری ریالی است.

همچنین در همین سال تنها 5 درصد از کل مجوزهای صادر شده جهت انجام سرمایه گذاری خارجی تحقق یافته است که آمار اندکی محسوب می‌شود در سال 1396 در کل کشور 10.640 میلیارد دلار سرمایه گذاری خارجی مصوب شده که سهم مناطق ویژه اقتصادی حدوداً 3.482 میلیارد دلار است. باید توجه کرد این ارقام مربوط به سرمایه گذاری خارجی مصوب است و با رقم تحقق یافته فاصله زیادی دارد.

صادرات از مناطق ویژه اقتصادی طی دوره مورد بررسی نسبتاً روند صعودی را طی کرده است در حالی که واردات مناطق ویژه اقتصادی روند تقریباً ثابتی داشته است. البته باید توجه داشت که حجم عمده صادرات از مناطق ویژه اقتصادی انرژی پارس، پتروشیمی و صنایع فلزی و معدنی است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در جمع بندی این گزارش آورده است:‌

1. وجود سازمان اداره کننده حقوقی غیر دولتی و معرفی آن از اختیارات دولت است و مجلس نمی‌تواند مطابق قانون، طرح‌های دارای بار مالی را تصویب کند. به عبارت دیگر تحقق شرط وجود سازمان اداره کننده حقوقی غیر دولتی مورد تأیید شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی احاله به مجهول است. همچنین معافیت‌های اعطایی به تولید کنندگان مستقر در این مناطق ویژه اقتصادی به طور صریح مغایر اصل هفتاد و پنجم (75) قانون اساسیاست.

٢. در قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1392 ذکرشده است که: «وزارتخانه‌های نیرو، نفت و ارتباطات و فناوری اطلاعات مکلف‌اند، نسبت به تأمین آب، برق، گاز و امکانات مخابراتی شهرک‌ها و نواحی صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی تا درب واحدهای صنعتی و معدنی مستقر در شهرک‌ها و نواحی صنعتی و معدنی و منطقه ویژه اقتصادی اقدام کنند.» مطابق این قانون حتی اگر سازمان‌های مسئول، غیردولتی باشند وظیفه تأمین زیرساخت‌های اساسی مندرج در متن قانون بر عهده وزارتخانه‌های دولت است. از این‌رو طرح پیشنهادی با اصل هفتاد و پنجم (75) قانون اساسی مغایرت دارد.

٣. این طرح به دلیل اینکه وظیفه تقنینی مجلس را به دولت واگذار کرده است مغایر با اصل هشتاد و پنجم (85) قانون اساسی است. مطابق تبصره 2 ماده (1) قانون ایجاد مناطق ویژه اقتصادی مصوب سال 1384 تصویب مناطق ویژه اقتصادی جدید به عهده مجلس شورای اسلامی است درحالی‌که دو بند ماده واحده طرح مذکور خلاف این امر را نشان می‌دهد زیرا وظیفه تحقق الزامات ایجاد مناطق را به دولت واگذار کرده و مجلس نمی‌تواند وظیفه تقنینی خود را به دولت واگذار کند.

 4. ایجاد مناطق ویژه جدید به دلیل برقراری معافیت برای برخی مناطق و تولید کنندگان فعال، مغایر حکم مندرج در بند «الف» ماده (6) قانون برنامه ششم توسعه بوده و برای تصویب در کمیسیون‌ها و صحن علنی مجلس نیاز به کسب دوسوم آرا دارد.

 5. براساس بررسی‌های انجام شده از 64 منطقه ویژه اقتصادی مصوب، تنها 29 منطقه فعال است، ازاین‌رو ایجاد مناطق ویژه جدید مستلزم بررسی علل عملیاتی نشدن مناطق ویژه مصوب است تا مناطق جدید نیز به سرنوشت نامعلوم برخی از مناطق ویژه فعلی دچار نشوند.

 6 ایجاد این تعداد مناطق ویژه اقتصادی بدون داشتن طرح توجیهی و مطالعات آمایش سرزمینی و بدون در نظر گرفتن منافع ملی، آثار مثبت بلند مدت و پایداری برای اقتصاد ملی نخواهند داشت.

 7. دو بند ماده واحده طرح شامل: الف) وجود سازمان اداره کننده حقوقی غیردولتی مورد تأیید شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی. ب) اخذ مجوز شورای برنامه ریزی استان مربوطه مبنی بر تخصیص اراضی و تأیید مدارک و الزامات مورد نیاز از قبیل تعهد تأمین زیرساخت‌های اساسی مانند آب، برق، گاز و موافقت قطعی سازمان حفاظت محیط زیست، به نوعی اصلاح قانون مناطق ویژه اقتصادی محسوب می‌شود و عنوان طرح با محتوای آن همخوانی ندارد.

پیشنهاداتی در این زمینه مطرح شده که بدین شرح است:‌ در خصوص این طرح پیشنهاد این است که صرفاً 12 منطقه ویژه اقتصادی پیشنهادی که در لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی که مطالعات کارشناسی و توجیهی آن‌ها انجام شده است به تصویب رسیده و در خصوص مابقی مناطق ویژه اقتصادی که در قالب طرح ایجاد مناطق ویژه اقتصادی مطرح شده‌اند از طریق مسئولان محلی و منطقه ای، مطالعات کارشناسی آن در دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و کمیته تخصصی ذیل آن انجام و سپس توسط هیئت وزیران تصویب و در قالب لایحه دولت به مجلس ارائه تا در دستور کار مجلس قرار گیرد.