شمشیر دولبه تحریم‌ها

کسانی که گمان می‌کردند بایدن عقب نشینی می‌کند به سرعت تغییر عقیده دادند؛ درست است که دولت او با امید احیای قرارداد هسته‌ای با ایران در حال مذاکره با جمهوری اسلامی درباره کاهش فشارهای حداکثری تحریم‌هاست، ولی در چند ماه اول ریاست‌جمهوری او تحریم‌های جدیدی نیز وضع شده است.  در 15 آوریل 2021 آمریکا اعلام کرد تحریم‌های گسترده‌ای را علیه روسیه برای دخالت در انتخابات، حمله سایبری و مواردی دیگر، اعمال می‌کند. یک ماه قبل آمریکا و متحدان غربی اش مسدود کردن دارایی و محدودیت‌های سفر را برای بسیاری از مقامات چینی به‌دلیل نقش شان در نقض حقوق بشر در شین جیانگ چین اعمال کردند. از زمان روی کار آمدن بایدن آمریکا مقاماتی را که در تضعیف استقلال هنگ کنگ موثر بوده‌اند را نیز تحریم کرده است، دسترسی چین به تکنولوژی ابرکامپیوترهای آمریکایی محدود شده و شرکت‌هایی که به گروه کودتاچیان میانمار متصل هستند، هدف تحریم قرار گرفته‌اند. چنین اقداماتی نشان می‌دهند که چگونه تحریم‌ها به ابزار اصلی سیاست خارجی آمریکا مبدل شده‌اند. دولت‌ها به طور فزاینده‌ای این ابزار را به عنوان راهی برای تغییر رفتار دولت‌های دیگر در موقعیت‌هایی که دیپلماسی به تنهایی چاره ساز نیست در نظر دارند، درحالی‌که دخالت نظامی به عنوان اقدامی پرخطر و پرهزینه دیده می‌شود.

با افزایش استفاده از تحریم‌ها، تنوع آنها هم افزایش یافته است؛ آنچه زمانی تنها در اندکی تحریم تجاری خلاصه می‌شد، امروز به شبکه‌ای از ابزارهای اعمال قدرت تبدیل شده که برخی کشورها یا کل بخش‌های اقتصادی و برخی دیگر شرکت‌ها و افراد را پوشش می‌دهد؛ ترامپ شرکت چینی هوآوی و تیک تاک را هدف تحریم قرار داد؛ و بایدن مزارع ترول روسیه و یک شرکت پاکستانی که هویت‌های جعلی ترول‌ها را ایجاد می‌کند ،تحریم کرد. احتمالا بایدن از قانون ماگنیسکی  برای حرکت بر ضد مقامات محکوم به فساد یا ناقض حقوق بشر، استفاده می‌کند. کشورهای غربی امروز در سطح گسترده‌ای از سیاست‌های موضوعی و بر پایه ارزش‌ها برای هدف قرار دادن مجرمان استفاده می‌کنند.

چنین دقت و ظرافتی تا حد زیادی ضروری است؛ اهداف تحریم زمانی بیشتر بر اقتصادهایی چون کوبا و کره شمالی متمرکز بود، حالا اما اقتصادهای بزرگ‌تری چون چین و روسیه را هدف قرار می‌دهد؛ تحریم‌های گسترده علیه چین برای محدود کردن اویغورها می‌تواند نتایج اقتصادی سختی به بار بیاورد.

اما اهداف بزرگ جسارت بیشتری هم برای عکس العمل نشان دادن دارند؛ چین در واکنش به تحریم‌های مرتبط با شین جیانگ اقدامات متقابلی علیه مقامات سیاسی اروپایی، دیپلمات‌ها و حتی اتاق‌های فکر اعمال کرده است. نفوذ اقتصادی رو به رشد این کشور به این معنی است که می‌تواند برای تلافی کردن خسارات بیشتری وارد کند: هر چقدر که اهداف تحریمی بزرگ‌تر باشند بیشتر به‌دنبال کاهش وابستگی به تکنولوژی و سیستم مالی آمریکا هستند، و اهرم اقتصاد جهانی آمریکا ضعیف تر و تاثیر تحریم‌ها کمتر می‌شود.

اولین سابقه استفاده از اهرم تحریم به سال 432 پیش از میلاد مسیح باز می‌گردد، زمانی که امپراتوری آتن تجار مگارا را از بازار خود منع کرد و اقتصاد دولت رقیب را قفل کرد. با این وجود تا قرن بیستم میلادی مفهوم مدرن تحریم‌های بین‌المللی وجود نداشته است. جامعه ملل رهبری اعمال تحریم‌های چندجانبه را در اوایل قرن بیستم به عهده داشت. پس از آن سازمان ملل نیز همین کار را بر علیه رژیم‌های منفور، از نژادپرستان رودزیا گرفته تا صدام حسین در عراق ، اعمال کرد. آمریکا نیز به نوبه خود بعد از جنگ جهانی دوم تحریم‌های یکجانبه خود را تشدید کرد. دفتر کنترل دارایی‌های خارجی OFACدر سال 1950 ایجاد شد، یک دهه پس از اینکه نهاد پیشروی دیگری برای مسدود کردن دارایی‌های آمریکا در نروژ و دانمارک تشکیل شد تا از تصرف آنها توسط نازی‌ها جلوگیری کند. در طول جنگ سرد کنگره به رئیس‌جمهور قدرت‌های جدیدتری برای اعمال تحریم‌ها داد؛ کوبا یکی از اهداف مورد نظر بود.

استفاده از تحریم‌ها در دهه 1990 شدت گرفت، زمانی که آمریکا ایران را به اتهام تلاش برای ساخت بمب هسته‌ای مورد هدف قرار داد. ولی بیشترین تغییر در رویکرد آمریکا پس از حمله‌های تروریستی یازدهم سپتامبر در سال 2001 اتفاق افتاد؛ لایحه میهن دوستی که خزانه تروریست‌ها را هدف قرار می‌داد، درست پس از آن تصویب شد. بنابراین عصر تحریم‌های هوشمندانه آغاز شد، تحریم‌هایی که به‌دنبال محدود کردن دسترسی تروریست‌ها و دیکتاتورها با محدود کردن دسترسی‌شان به خطوط مالی آمریکایی یا تحت سلطه آمریکا بود.نقطه عطف دیگر حدود سال 2010 روی داد، زمانی که آمریکا استفاده خود از تحریم‌های ثانویه را افزایش داد؛ تحریم‌هایی که نه تنها آدم‌ها بلکه هر کسی که با آنها تجارت می‌کرد را تهدید می‌کرد. قدرت این تحریم‌ها در مورد ایران مشخص بود: شرکت‌های اروپایی پس از توافق هسته‌ای سال 2015 فرصت‌های طلایی داشتند ولی با اعمال مجدد تحریم‌ها توسط ترامپ و اضافه کردن تحریم‌های ثانویه در سال 2019 همه شان کنار کشیدند.

سیاست آمریکا در طول دو دهه گذشته دو تغییر بزرگ داشته است؛ اولین تغییر زمانی رخ داد که با الحاق کریمه توسط روسیه در سال 2014 به‌دنبال اهداف بزرگ‌تر رفت؛ آمریکا و دیگر قدرت‌های غربی تحریم‌های گسترده‌ای علیه بسیاری از آژانس‌های روس، شرکت‌ها و اعضای حلقه پوتین اعمال کردند،بنابراین با اعمال تحریم‌های گسترده، اقتصادی را گرفتار کردند که اندازه آن بیش از دو‌برابر اهداف قبلی‌شان بود.

تغییر دوم رویکرد شات‌گان ترامپ است‌ که همزمان اهداف مختلفی را هدف قرار می‌داد و رفتارش خالی از دیپلماسی بود. با این وجود دولت او به‌طور خارق‌العاده‌ای خلاقیت به خرج می‌داد؛ یکی از مقامات پیشین OFAC می‌گوید ترامپ با ظرافت اهداف بزرگی چون چین و روسیه را هدف تحریم‌هایی قرار می‌داد که در واقع به‌طور کامل تحریم نبودند.

آمریکایی‌ها به بانک‌ها و شرکت‌ها برای همراه‌شدن با تحریم‌ها فشار بیشتری وارد کردند. هزینه پاک کردن افراد و نهادها از لیست‌سیاه بالاخص برای بانک‌ها افزایش بسیار زیادی یافته است. مدیر یکی از بانک‌های جهانی به اکونومیست گفت پس از دستگیری و جریمه نقض تحریم‌های آمریکا این بانک مجبور به صرف میلیون‌ها دلار برای استخدام افراد مناسب‌تر و نصب تکنولوژی‌های کنترلی قوی‌تر برای اجتناب از تکرار این اشتباهات شده است.

خطای بزرگ اما افتادن در دام اوفک است؛ امروز جرایم نقض تحریم‌ها می‌تواند به میلیون‌ها دلار برسد،به‌همراه محدودیت‌های اجرایی که برای شدت‌بخشیدن به جرایم اعمال می‌شوند.

ولی انداز‌ه‌گیری موفقیت کار ساده‌ای نیست؛ حتی دپارتمان‌های دولت آمریکا که درگیر تحریم‌ها هستند ارزیابی‌های خود را انجام نمی‌دهند، ولی مشخص است که بسیاری از آنها شکست می‌خورند. اقدامات فشار حداکثری علیه ایران فعالیت‌های هسته‌ای این کشور را متوقف نکرد؛ به‌طوری که ایران امروز اورانیوم غنی‌شده بیشتری نسبت به زمانی که ترامپ روی کار آمد در اختیار دارد.

از سوی دیگر تحریم‌ها باعث اقدامات متقابل می‌شوند؛ مستقیم‌ترین راه برای کشوری که تحریم‌شده وضع تحریم‌های متقابل است. یکی از راه‌های جایگزین استفاده از مکانیزم‌های قانونی برای خنثی کردن تحریم‌هاست.  «قانون انسداد» اقدامی است که برای حفاظت از شرکت‌های داخلی با منع کردن آنها از همراهی با سایر کشورها در شکستن تحریم‌ها به کار می‌رود. قانون انسداد در اروپا به دهه 1990 باز‌می‌گردد و با خروج ترامپ از توافق هسته‌ای تقویت شد. این قانون در بریتانیا، آلمان و هلند دعوی قضایی به‌راه انداخته و موارد بسیاری نیز نزد دیوان دادگستری اروپاست.‌در بریتانیا مترو بانک مورد شکایت گروهی از ایرانیانی قرار‌گرفته که ادعا می‌کنند این بانک بدون اخطار قبلی حساب‌های آنها را مسدود کرده و قانون انسداد را نقض کرده است. این نتایج پیامدهای سنگینی برای شرکت‌های اروپایی که در ایران فعالیت می‌کردند، داشته است.

تهدید بلندمدت بزرگ‌تر برای اثرگذاری تحریم‌ها اما تلاش اهداف تحریمی برای دورزدن آنهاست. یکی از راه‌های قدیمی تجارت از طریق تحریم‌شکنان است؛ فعالان بازارهای سیاه از شرکت‌های کاغذی و کاغذبازی‌های تجاری جعلی برای دور‌زدن تحریم‌ها استفاده می‌کنند. از آن مهم‌تر اینکه کشورهایی که هدف تحریم قرار می‌گیرند و آنهایی که می‌خواهند با این کشورها‌ تجارت‌کنند به‌دنبال راهی برای جدایی اقتصادی از کشورهایی که تحریم‌ها را اعمال می‌کنند، بالاخص آمریکا، هستند. چین با گسترده‌تر کردن برنامه تولید تراشه در داخل کشور به تحریم‌های تکنولوژی آمریکا واکنش نشان داده است. این کشور همچنین در تلاش است که وابستگی خود به دلار و بانک‌های آمریکایی را کاهش دهد. دیجیتالی‌سازی می‌تواند کمک‌کننده باشد؛ بانک مرکزی چین در توسعه ارز دیجیتال پیشرو است و در چندین شهر در حال آزمایش است. رئیس یکی از بانک‌های بین‌المللی می‌گوید این طرح می‌تواند کسب و کار شرکت‌های چینی را تا سال 2022 یا 2023 کاملا متحول کند‌ و در صورتی‌که موفقیت‌آمیز باشد می‌تواند در سایر کشورهای آسیایی نیز مورد استفاده قرار گیرد. چین همچنین علاقه‌مند است اعمال قدرت آمریکا بر زیرساخت‌های پرداخت‌های فرامرزی را کاهش دهد، این کشور نسخه سوئیفت اختصاصی خود به نام CIPS را دارد که پرداخت‌های فرامرزی با یوآن را تسهیل می‌کند.

اما درباره این روند نباید زیاد اغراق کرد؛ تلاش اتحادیه اروپا در ایجاد سیستمی تهاتری برای کمک به شرکت‌هایش برای دور‌زدن تحریم‌های آمریکا شکست خورد. سیستم مالی چین  مبهم و تا حد زیادی بسته است. یوآن تنها 4/ 2درصد از پرداخت‌های بین‌المللی را تشکیل می‌دهد در حالی‌که این سهم برای دلار 38 درصد است. با این وجود سمت و سوی حرکت مشخص است.

امروز دنیایی که از تحریم‌ها پیروی می‌کند به واشنگتن متصل است. نشانه‌های اندکی از کاهش فشارهایی که ترامپ به ایران اعمال کرد دیده می‌شود، که نشان می‌دهد بایدن با کنار هم قرار‌دادن تحریم و دیپلماسی قصد دارد بسیار سخت‌تر از سلف خود کار کند. تغییرات در رویکرد چین به تحریم‌ها می‌تواند بسیار بیشتر باشد؛ نشانه‌هایی از قاطعیت بیشتر در این کشور دیده می‌شود و اقدامات تلافی‌جویانه با سرعت بیشتری انجام می‌شوند. از سویی ممکن است این کشور اعمال تحریم‌های پیشگیرانه را نیز دنبال ‌کند؛ مقاله‌ای از مرکز امنیت جدید آمریکا 10 مورد از این تحریم‌ها را در فاصله سال‌های 2010 تا 2018 شناسایی کرده که سه‌برابر فاصله زمانی‌2000-1978 است. چین در سال 2019 علیه شرکت‌های اسلحه‌سازی آمریکایی که تایوان را تامین می‌کنند تحریم وضع کرد. اخیرا هم این کشور به‌دنبال لفاظی‌های توهین‌آمیز کانبرا علیه چین، ممنوعیت‌های غیررسمی بر زغال‌سنگ استرالیا اعمال کرده است. چین همچنین تلاش خواهد کرد تحریم‌های کشورهای غربی را به نفع خود برگرداند؛ تحریم‌ها به این کشور برای پیشبرد منافعش در کشورهای خارجی کمک کرده‌اند، مثلا با پرکردن خلائی که تحریم‌های آمریکا در چین و ونزوئلا به‌جای گذاشته‌اند. چین در ماه مارس یک معامله 25 ساله به ارزش 400 میلیارد دلار برای سرمایه‌گذاری در بخش انرژی ایران، ارتقای حمل و نقل و زیرساخت‌های تولید این کشور انجام داده است. این اقدامات نشان می‌دهند که تک‌قطبی دنیای تحریم‌ها در حال افول است. دسترسی چین ممکن است با سهم کوچکی که در سیستم مالی بین‌المللی دارد محدود شود، ولی سهم آن در حال افزایش است و تنها به‌دنبال کاهش وابستگی خود به دلار نیست. چینی که دیگر به آمریکا یا سایر کشورهای خارجی برای نقل و انتقالات مالی یا تکنولوژی‌های مهم وابسته نیست احتمالا جسارت بیشتری مثلا برای حمله به تایوان احساس می‌کند و این باعث روی‌دادن اتفاقی می‌شود که جک لیو درباره آن هشدار داده بود: ابزاری که طراحی شده است تا قدرتمندترین ابزار اعمال قدرت آمریکا باشد، هژمونی اقتصادی آن را تضعیف می‌کند.