براساس یکی از بندهای تبصره 2 لایحه بودجه سال 1402، بانک‌های دولتی موظفند نسبت به فروش اموال مازاد خود به تشخیص رئیس مجمع عمو‌می‌اقدام کرده و همچنین به این بانک‌ها اجازه داده می‌شود با تصویب هیات وزیران در طرح‌های مهم و راهبردی کشور سرمایه‌گذاری کنند. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلا‌می در گزارشی به بررسی بند «ز» تبصره دوم لایحه بودجه سال آینده پرداخته است. این بند که شامل دو حکم مهم درخصوص «فروش اموال مازاد بانک‌های دولتی» و «سرمایه‌گذاری بانک‌های دولتی در طرح‌های مهم و راهبردی» است، می‌تواند تغییرات جدی در وضعیت جریان وجوه نقد و وضعیت تشکیل سرمایه ثابت خالص ایجاد کند. این گزارش به بررسی این بند از تبصره 2 لایحه بودجه سال آینده پرداخته که بدون تغییر به تصویب کمیسیون تلفیق بودجه نیز رسیده است. به نظر می‌رسد با تصویب این بند از لایحه بودجه سال آینده توسط کمیسیون تلفیق مجلس، میزان سلطه مالی دولت بر بانک‌ها افزایش می‌یابد و دست دولت را برای مداخله در ترازنامه بانک‌های دولتی بازتر می‌کند.
انباشت اموال مازاد در ترازنامه بانک‌ها
ضرورت فروش اموال مازاد بانک‌ها و سرمایه‌گذاری آنها در طرح‌های مهم و راهبردی بر کسی پوشیده نیست. صورت‌های مالی بانک‌ها نشان می‌دهد اکثر آنها طبق دستورالعمل‌های بانک مرکزی توان تسهیلات‌دهی چندانی ندارند، اما همین بانک‌ها اموال و دارایی‌های منجمد فراوانی دارند که درصورت موفقیت در فروش آنها، می‌توانند از این وضعیت خارج شوند. نرخ بالای تورم و رشد قیمت املاک و دارایی‌ها در کشور، دارندگان اموال را ترغیب می‌کند تا در فروش املاک و دارایی‌های مازاد خود تعلل یا مقاومت کنند؛ زیرا باور دارند حفظ و نگهداری آن، در بلندمدت برای آنها سودآورتر است. به صورت مشابه، بانک‌ها نیز معتقدند با وجود هزینه‌های مربوط به نگهداری املاک و مستغلات، کماکان سود ناشی از تغییرات قیمت املاک و مستغلات بانک، بسیار بالاتر از سود ناشی از اعطای تسهیلات با نرخ دستوری و پایین‌تر از تورم است.
دلیل دیگری که رغبت بانک‌ها را نسبت به فروش اموال مازاد کاسته، مشاعی بودن درآمدهای حاصل از فروش سرمایه‌گذاری‌هاست. در تبصره ماده 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب شهریورماه 1362، رابطه حقوقی و مالی بین بانک‌ها و سپرده‌گذاران این‌گونه تبیین شده است: «سپردههای سرمایه‌گذاری مدت‌دار که بانک در به کار گرفتن آنها وکیل است، در امور مشارکت، مضاربه، اجاره به شرط تملیک، معاملات اقساطی، مزارعه، مساقات، سرمایه‌گذاری مستقیم، معاملات سلف و جعاله مورداستفاده قرار می‌گیرد.» بنابراین قانون عملیات بانکی بدون ربا، تسهیلات دریافتی از بانک‌ها را حاصل ترکیب سپرده‌ها و منابع متعلق به سهامداران بانک‌ها قلمداد کرده و به تبع آن، سود حاصل از عملیات بانکی نیز درآمد اختصاصی بانک‌ها نیست، بلکه درآمد مشاعی متعلق به سپرده‌گذاران و سهامداران است که باید به نسبت مدت و مبلغ سپرده و سهم منابع متعلق به بانک در عملیات بانکی، بین سهامداران و سپرده‌گذاران بانک‌ها تقسیم شود.
از سوی دیگر بخشی از اموال و دارایی‌های غیرمنقول مازاد بانک‌ها نیز به دلیل وثیقه‌هایی است که بانک به اجبار آن را تملک کرده و چون منشأ آن پرداخت تسهیلات بوده و به تملک دارایی منتهی شده است، می‌توان درآمد حاصل از فروش آن را نیز مشاع قلمداد کرد. سازوکار افزایش سرمایه از محل تجدید ارزیابی دارایی‌ها نیز سازوکاری است که درنهایت سود حاصل از نگهداری اموال را پس از پرداخت مالیات مربوطه و گذشت سنوات قانونی لازم، به سرمایه سهامدار تبدیل کرده و برای او تثبیت می‌کند. عدم‌نظارت دقیق بانک مرکزی بر رعایت نسبت‌های نقدینگی و افزایش سرمایه از محل تجدید ارزیابی دارایی‌های ثابت توسط شبکه بانکی کشور و البته نگرانی مسوولان بانک‌ها برای بازخواست‌های احتمالی پس از واگذاری، مزید بر همه علت‌های فوق شده تا ترازنامه بانک‌ها به مجموعه‌ای از دارایی‌های غیرنقدشونده تبدیل شود.
وضعیت واگذاری اموال مازاد
تاکنون آمار رسمی از سوی بانک مرکزی یا وزارت امور اقتصادی و دارایی در خصوص میزان اموال مازاد به تفکیک بانک‌ها منتشر نشده است. اما معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی طی مصاحبه‌ای میزان اموال مازاد اعم از اموال غیرمنقول و سهام بانک‌های دولتی و خصوصی‌شده را بیش از 200هزار میلیارد تومان عنوان کرد. درخصوص میزان واگذاری این اموال نیز گزارش جامعی در خصوص میزان اموال مازاد کل بانک‌ها وجود ندارد اما طبق گزارش وزیر امور اقتصادی و دارایی، فروش اموال مازاد بانک‌های دولتی و خصوصی‌شده از سال 1394 تا قبل از 1401، حدود 67هزار میلیارد تومان بوده است؛ 33هزار میلیارد تومان سهام غیربانکی و 33هزار میلیارد تومان املاک مازاد به فروش رفته است.
فشار دولت برای پذیرش طرح‌های غیراقتصادی
در متن لایحه بودجه سال 1402 اشاره شده است که «به بانک‌های دولتی اجازه داده می‌شود تا با تصویب هیات وزیران در طرح‌های مهم و راهبردی کشور سرمایه‌گذاری کنند». در این حکم ضمانت اجرا و تحقق هدف محدودسازی کامل فعالیت‌های سفته‌بازانه و فاقد ارزش افزوده اقتصادی، به دلیل تصویب طرح‌های مهم و راهبردی کشور از سوی هیات وزیران تامین شده است. با این وجود به دلیل اینکه شاخص‌های معینی در خصوص انتخاب طرح‌های راهبردی از غیرراهبردی نمی‌دهد، ناقص به نظر می‌رسد و عملا آن را موکول به صلاحدید هیات وزیران کرده است. همچنین این حکم می‌تواند به انتخاب طرح‌ها و پروژه‌هایی منجر شود که سودآور نبوده و توجیه اقتصادی آنها برای بانک، محل ابهام باشد؛ زیرا مخاطب این حکم، بانک‌های دولتی هستند و اعضای هیات‌مدیره این بانک‌ها، در قبال تصمیم هیات وزیران امکان سرباز زدن ندارند و ممکن است با فشار دولت مجبور به پذیرش برخی از پروژه‌هایی شوند که جنبه حمایتی آن پروژه‌ها بر جنبه اقتصادی آن غلبه دارد.
درواقع با تصویب بدون تغییر این بند از لایحه بودجه سال 1402، موضوع بسیار مهمی نادیده گرفته می‌شود. موضوع مهمی که در این بند نهفته است این است که با اجرای این طرح، راه برای مداخله و تسلط دولت بر اموال بانک‌ها هموار می‌شود؛ چراکه عملا طرح‌های سرمایه‌گذاری مورد بحث باید به تصویب هیات وزیران برسد و سپس با فروش اموال مازاد بانک‌های دولتی، نقدینگی در دسترس بانک‌ها و قدرت تسهیلات‌دهی آنها افزایش یابد.
چراغ سبز به سلطه مالی؟
از سوی دیگر مرکز پژوهش‌ها به‌منظور اصلاح این بند از لایحه بودجه سال آینده پیشنهاد کرده که «درصورت عدم واگذاری اموال مازاد بانک‌های دولتی ظرف مدت شش ماه پس از ابلاغ این قانون، مسوولیت واگذاری اموال مذکور (اعم از تعیین قیمت و عاملیت فروش)، به سازوکار واگذاری اموال مازاد دولت منتقل می‌شود و دولت موظف است بلافاصله پس از فروش اموال فوق، درآمد حاصل را به حساب بانک‌ها واریز کند. همچنین به بانک‌های دولتی اجازه داده می‌شود در طرح‌های صادراتی و پیشران دارای جریان درآمدی مصوب هیات وزیران و در چارچوب مصوب شورای پول و اعتبار ناظر به مدیریت ریسک بانک، سرمایه‌گذاری کنند.»
باید توجه داشت حتی با این اصلاح، مشکل اصلی این بند بودجه یعنی دخالت دولت در ترازنامه بانک‌ها نادیده گرفته می‌شود و صرفا تمرکز بر فروش اموال مازاد بانک‌هاست. درواقع این‌گونه سلطه مالی دولت بر بانک‌ها بیش از پیش افزایش می‌یابد. این در حالی است که بانک‌ها اعم از خصوصی و دولتی، باید بر اساس اهداف خود بتوانند به شکل مستقل شیوه استفاده از منابع و مصارف را انتخاب کنند و نهاد ناظر تنها باید به شاخص‌های ریسک و سلامت بانکی نظارت کند. حال آنکه مداخله مستقیم بر ترازنامه بانک‌ها، اثرات نامطلوبی مانند کسری منابع و اضافه‌برداشت برای بانک‌ها ایجاد خواهد کرد.
