در سال‌های اخیر، بحث درباره «رگولاتوری» یا تنظیم‌گری بازار به یکی از مباحث داغ در سیاستگذاری‌های اقتصادی کشور تبدیل شده است. این مفهوم، که در بسیاری از کشورهای پیشرفته به عنوان ابزاری برای تضمین رقابت سالم، جلوگیری از انحصارات و حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان به کار می‌رود، در ایران مسیر متفاوتی را طی کرده است. در‌حالی‌که انتظار می‌رفت نهادهای تنظیم‌گر با رویکردی ناظرانه به بهبود عملکرد بازارها کمک کنند، واقعیت این است که در حال حاضر این نهادها اغلب به جای تسهیل رقابت، خود به یکی از عوامل اصلی اختلالات بازار تبدیل شده‌اند.
مفهوم تنظیم‌گری در اقتصاد
تنظیم‌گری یا رگولاتوری در اقتصاد به مجموعه‌ای از سیاست‌ها و قوانینی اطلاق می‌شود که با هدف بهبود عملکرد بازارها و جلوگیری از بروز مشکلاتی مانند انحصار، اطلاعات ناقص و عدم شفافیت اجرا می‌شوند. به طور کلی، نقش اصلی نهادهای تنظیم‌گر در اقتصادهای پیشرفته، مداخله حداقلی و فقط در شرایطی است که بازار به دلایل ساختاری یا عملیاتی قادر به عملکرد صحیح نباشد. در این وضعیت‌ها که به آنها شکست بازار گفته می‌شود، تنظیم‌گرها وارد عمل می‌شوند تا با اعمال سیاست‌های مناسب، از ادامه وضعیت نامطلوب جلوگیری کنند و شرایط را بهبود بخشند.شکست بازار می‌تواند به دلایل متعددی رخ دهد. برای مثال، در صورت بروز انحصار، یک یا چند بنگاه اقتصادی به دلیل کنترل کامل یا بخش عمده‌ای از بازار، قادر به تعیین قیمت‌ها و شرایط عرضه می‌شوند که این امر به زیان مصرف‌کنندگان و رقبا منجر می‌شود. همچنین، اطلاعات ناقص یا نابرابر میان تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان می‌تواند به تصمیم‌گیری‌های نادرست و نهایتا به ناکارآمدی بازار منجر شود. در چنین شرایطی، تنظیم‌گرها با هدف ایجاد تعادل و جلوگیری از سوءاستفاده، اقدام به تدوین و اجرای قوانین و مقررات می‌کنند.
وضعیت نهادهای تنظیم‌گر در ایران
بررسی عملکرد نهادهای رگولاتور در ایران نشان می‌دهد این سازمان‌ها به‌تدریج از نقش نظارتی و تسهیل‌گری خود فاصله گرفته‌اند و به بازیگران فعالی در بازارها تبدیل شده‌اند. این نهادها به جای فراهم کردن بسترهای مناسب برای رقابت سالم و جلوگیری از انحصارات، خود به عنوان یکی از عوامل اصلی دخالت در بازارها عمل می‌کنند. به عنوان مثال، در بازار خودرو که یکی از حساس‌ترین بازارهای کشور است، نهادهای تنظیم‌گر نه‌تنها به وظیفه نظارت و جلوگیری از سوءاستفاده‌ها نپرداخته‌اند، بلکه خود وارد فرآیند قیمت‌گذاری شده‌اند و موجب بروز اختلالات جدی در عرضه و تقاضای خودرو شده‌اند.
مداخلات نهادهای تنظیم‌گر در بازارهای مختلف، از جمله بازار انرژی، بازار سرمایه و بازارهای مصرفی، به گونه‌ای بوده است که عملکرد طبیعی این بازارها را مختل کرده و به افزایش بی‌اعتمادی عمومی نسبت به کارآیی بازارها منجر شده است. در شرایطی که نهادهای تنظیم‌گر باید به عنوان ناظران بی‌طرف عمل کنند و تنها در مواقع ضروری وارد عمل شوند، این نهادها به طور مداوم در فرآیندهای بازار دخالت کرده و با اعمال سیاست‌های ناکارآمد، موجب از بین رفتن رقابت و شفافیت در بازارها شده‌اند.
به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین عواملی که در رویکردهای اشتباه نهادهای تنظیم‌گر در ایران موثر بوده تحریم‌های بین‌المللی بوده است. تحریم‌های گسترده باعث شده بازار کالاهای مختلف در ایران از بازارهای جهانی جدا شود و این مساله باعث بروز نوسانات شدید قیمتی و آسیب شدید مصرف‌کنندگان شده است. در چنین شرایطی نهادهای تنظیم‌گر که مسوول حفظ حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان هستند، روی به مداخله قیمتی در بازارها آورده‌اند تا به عنوان مسکنی در مقابل افزایش قیمت‌ها عمل کنند، در‌حالی‌که افزایش قیمت‌ها از دو منشا مهم تغییرات نرخ ارز و رشد نقدینگی بر بازارها وارد می‌شود و نهادهای تنظیم‌گر نقشی در رابطه با کنترل تورم نباید داشته باشند.
چرا مداخله در بازارها مضر است؟
یکی از مهم‌ترین عواقب مداخلات گسترده نهادهای تنظیم‌گر در بازارها، از بین رفتن مکانیسم‌های طبیعی بازار و کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران برای ورود به بازار است. در شرایطی که دولت‌ها و نهادهای تنظیم‌گر به طور مستقیم در فرآیندهای بازار دخالت می‌کنند، سرمایه‌گذاران نمی‌توانند به‌راحتی پیش‌بینی کنند که چه اتفاقاتی در بازار خواهد افتاد و این عدم اطمینان، آنها را از ورود به بازار بازمی‌دارد. به عبارتی دیگر، مداخلات بی‌رویه نه تنها به بهبود شرایط بازار منجر نشده، بلکه باعث ایجاد بحران‌های متعدد اقتصادی و اجتماعی شده است.
در بازار سرمایه، که یکی از مهم‌ترین ابزارهای تامین مالی برای بنگاه‌های اقتصادی است، مداخلات تنظیم‌گرها در تعیین قیمت‌ها و محدودیت‌های شدید، باعث شده است که بسیاری از سرمایه‌گذاران از ورود به این بازار خودداری کنند. این در حالی است که بازار سرمایه باید به عنوان بستری برای جذب سرمایه‌ها و تامین مالی پروژه‌های اقتصادی عمل کند. با‌این‌حال، نهادهای تنظیم‌گر با اعمال محدودیت‌های قیمتی و مقررات سخت‌گیرانه، انگیزه‌های سرمایه‌گذاران را تضعیف کرده‌اند.در بازار انرژی نیز مداخلات نهادهای تنظیم‌گر به شکل‌های مختلفی انجام شده است که این امر به نوبه خود موجب ایجاد نوسانات قیمتی و کمبود عرضه در برخی مقاطع زمانی شده است. به عنوان مثال، تعیین قیمت‌های دولتی برای سوخت‌ها و انرژی‌های دیگر، علاوه بر کاهش انگیزه تولیدکنندگان، باعث شده است که بازار از مکانیسم‌های طبیعی خود فاصله بگیرد و نوسانات شدیدی در عرضه و تقاضا به وجود آید.
در بازار مسکن نیز «سقف گذاری برای نرخ رشد اجاره‌بها» باعث تخریب جریان عرضه مسکن شده و این مساله خود باعث افزایش بیش از حد اجاره‌بها شده است. در‌حالی‌که تجارب متعدد کشورهای مختلف نشان داده است که کنترل اجاره در بازار مسکن، چندان نمی‌تواند کارساز باشد و بیشتر منجر به آسیب دیدن دو طرف عرضه و تقاضا می‌شود تا تنظیم وضعیت بازار.
مقایسه با رویه‌های بین‌المللی
در کشورهای پیشرفته، نهادهای تنظیم‌گر با رویکردی متفاوت عمل می‌کنند. این نهادها به جای مداخله مستقیم در بازار، بیشتر بر نظارت و تنظیم قوانین تمرکز دارند. به عنوان مثال، در کشورهای اروپایی و آمریکا، نهادهای تنظیم‌گر بیشتر بر جلوگیری از انحصارات، تضمین شفافیت و حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان تمرکز دارند و دخالت‌های آنها به مواردی محدود می‌شود که بازار به طور جدی دچار شکست شده باشد. در این کشورها، تنظیم‌گرها با توجه به معیارهای علمی و با در نظر گرفتن نظرات کارشناسان اقتصادی، قوانینی را وضع می‌کنند که به بهبود عملکرد بازار کمک می‌کند. این قوانین به گونه‌ای تدوین می‌شوند که ضمن حفظ رقابت سالم در بازار، از حقوق مصرف‌کنندگان نیز حمایت شود. در واقع، تنظیم‌گر به عنوان ناظری بی‌طرف عمل می‌کند که وظیفه اصلی آن ایجاد تعادل در بازار و جلوگیری از بروز انحصارات است.
برای مثال، در بازارهای انرژی کشورهای اروپایی، نهادهای تنظیم‌گر بیشتر به عنوان ناظران بی‌طرف عمل می‌کنند و تنها در مواردی که بازار دچار انحصار یا شکست جدی شده است، وارد عمل می‌شوند. این نهادها تلاش می‌کنند با ایجاد چارچوب‌های قانونی مناسب، رقابت سالم را تسهیل و از سوءاستفاده‌های احتمالی جلوگیری کنند. همچنین، در بازارهای مالی، نهادهای تنظیم‌گر به جای تعیین قیمت‌های دستوری، بر شفافیت اطلاعات و جلوگیری از تقلب و سوءاستفاده‌های مالی تمرکز دارند.
ضرورت بازنگری در نقش نهادهای تنظیم‌گر
با توجه به مشکلاتی که در عملکرد نهادهای تنظیم‌گر در ایران مشاهده می‌شود، به نظر می‌رسد که ضرورت بازنگری جدی در نقش و وظایف این نهادها وجود دارد. اولین گام در این مسیر، کاهش مداخلات مستقیم نهادهای تنظیم‌گر در بازار و بازگشت به اصول اولیه تنظیم‌گری است. نهادهای تنظیم‌گر باید به جای ورود به فرآیندهای خرید و فروش و قیمت‌گذاری، بر تدوین قوانین و مقرراتی تمرکز کنند که به تسهیل رقابت و افزایش شفافیت بازار کمک کند.
دومین گام، افزایش شفافیت و پاسخگویی نهادهای تنظیم‌گر است. این نهادها باید به گونه‌ای عمل کنند که تصمیمات آنها بر اساس معیارهای علمی و با در نظر گرفتن منافع عمومی باشد. به علاوه، نهادهای تنظیم‌گر باید در قبال تصمیمات خود پاسخگو باشند و در صورتی که مداخلات آنها به نتایج منفی منجر شود، باید مسوولیت این نتایج را بپذیرند. در این راستا، ایجاد ساختارهای قانونی که استقلال نهادهای تنظیم‌گر را تضمین کند، از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. استقلال این نهادها از فشارهای سیاسی و اقتصادی می‌تواند به بهبود کارآیی و اثرگذاری آنها کمک کند. همچنین، ایجاد سازوکارهای نظارتی مستقل که عملکرد نهادهای تنظیم‌گر را ارزیابی و بررسی کند، می‌تواند به افزایش شفافیت و اعتماد عمومی به این نهادها منجر شود.
افزایش استقلال، شفافیت و پاسخگویی نهادهای تنظیم‌گر، کاهش مداخلات مستقیم و تمرکز بر تسهیل رقابت و نظارت علمی و تخصصی، می‌تواند راهگشای بهبود شرایط اقتصادی کشور و تقویت بازارها باشد. تنها با بازنگری در رویکردها و سیاست‌های فعلی است که می‌توان به یک بازار پویا و رقابتی دست یافت که در آن، حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان به طور عادلانه تامین شود.