نقد و بررسی شوراهای حل اختلاف

چکیده

یکی از نهادهای تازه تأسیس قضایی در سال های اخیر، شوراهای حل اختلاف می باشد. هرچند اصل صلح و سازش و تلاش در جهت اصلاح ذات البین در فرهنگ دینی ما کاری با ارزش است ولی قانون شوراهای حل اختلاف و آیین نامه اجرایی آن به گونه ای تنظیم شده است که با موازین فقهی و حقوقی سازگاری چندانی ندارد. در این نوشتار سعی شده است با رعایت انصاف، مواضع نقد و نظر این نهاد مورد بررسی قرار گیرد تا نسبت به رفع اشکال های آن اقدام گردد.

واژگان کلیدی: شوراهای حل اختلاف، قاضی تحکیم، مشارکت مردمی، اصلاح ذات البین، صلح و سازش.

مقدمه

بدون شک وضعیت موجود قوه قضاییه، مورد رضایت مردم، حقوق دانان و مسئولان عالی نظام از جمله مسئولین قضایی نیست و رسیدن به نقطه مطلوب و جایگاه شایسته قضا در نظام اسلامی با توجه به پشتوانه غنی فقهی، تلاش وسیع و بهره گیری از دانش و فنون قضایی و استفاده از تمام ظرفیت های فقهی و حقوقی را می طلبد. قوه قضاییه با اذعان به وجود کاستی های فراوان در سیستم قضایی کشور، توسعه قضایی را هدف خویش قرار داده و گام هایی در زمینه های مختلف از جمله احیای دادسراها برداشته است. البته احیای شتاب زده آن بدون آماده کردن بسترهای لازم مثل تدوین آیین دادرسی مناسب، تهیه امکانات فیزیکی، آموزش نیروهای کافی و نیز حاکم شدن دو روش در سیستم قضایی کشور از نقاط ضعف احیای دادسراها بود که در جای خود قابل بررسی است. یکی دیگر از این اقدام ها که اجرای صحیح آن می توانست در رفع برخی از مشکلات قوه قضاییه مؤثر باشد، تشکیل شوراهای حل اختلاف و استفاده از مشارکت های مردمی و اصلاح ذات البین توسط مردم است تا بسیاری از پرونده ها توسط مردم با کدخدامنشی و پا درمیانی افراد موجه جامعه به صلح و سازش منتهی و ریشه عداوت و نزاع کنده شده و در نتیجه از حجم ورودی پرونده های دادگستری کاسته شود. در این راستا شوراهای حل اختلاف در سراسر کشور تشکیل شد. گفته می شود شوراهای حل اختلاف باعث کاهش 50 درصدی پرونده های دادگستری در بسیاری از استان ها شده است؛ (روزنامة جمهوری اسلامی، 2/1/1384: 15) ولی به نظر می رسد این آمارها واقع بینانه نیست؛ مگر چند درصد پرونده ها در حوزه صلاحیت شوراهای حل اختلاف است که پنجاه درصد کاهش یافته است؟

صرف نظر از درستی یا نادرستی این آمارها آن چه مهم است این است که این شوراها از وظایف اصلی خود دور شده و بر خلاف موازین شرع و اصول قانون اساسی مبادرت به صدور رأی می نمایند. تلاش ما در این نوشتار این است که با نقد و بررسی شوراهای مذکور مانع تکرار اشتباه های موجود در لایحه شوراهای حل اختلاف گردیده، و به اصلاح وضع موجود کمک نماییم.

در این مقاله پس از تبیین اهمیت و فضیلت تلاش برای حل اختلاف ها میان مردم و

اصلاح ذات البین، ابتدا به پیشینه شوراهای حل اختلاف در نظام حقوقی کشور اشاره شده (قسمت اول) و بعد از نقد و بررسی ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (قسمت دوم)، به نقد و بررسی آیین نامه اجرایی این ماده (قسمت سوم) پرداخته می شود.

اهمیت و فضیلت اصلاح ذات البین

آیات و روایات زیادی بر فضیلت تلاش در حل اختلاف بین مردم دلالت دارد.

در قرآن کریم آمده است:

«وَ إِن طَائِفَتَانِ مِنَ الْمُؤْمِنِینَ اقْتَتَلُوا فَأَصْلِحُوا بَیْنَهُمَا؛ (حجرات (49): 9) اگر دو گروه از مؤمنان با یکدیگر به جنگ پرداختند میان آن ها صلح و سازش برقرار نمایید.»

در سوره انفال پس از سفارش به تقوای الهی می فرماید:

«وَ أَصْلِحُوا ذَاتَ بَیْنِکُمْ ...» (انفال (8): 1)

پیامبر اکرم(ص) در این باره می فرماید:

«اصلاح ذات البین افضل من عامة الصلاة والصیام؛ اصلاح ذات البین از یک سال نماز و روزه برتر است»؛ (حرّ عاملی، 1414: 441)

در روایت دیگری می فرماید:

«هر کس در راه صلح و سازش بین دو نفر گا م بردارد تا وقتی که برگردد ملائکه الهی بر او درود می فرستند و ثواب شب قدر به او داده می شود»؛ (همان)

بنابراین در اصل اصلاح ذات البین و تلاش برای آن بحثی نیست و از این رو اقدام قوه قضاییه برای بهره گیری از فرهنگ دینی صلح و سازش در کاستن ورودی پرونده ها و حل سریع و آسان برخی از پرونده ها قابل تقدیر و ستایش است. ولی باید دقت شود ساز و کارهای اجرایی استفاده از این فرهنگ، در چارچوب مقررات شرع انور و قوانین باشد تا مشکلی ایجاد نکند و به جای حل معضلات قضایی بر مشکلات موجود نیفزاید.

قسمت اول: پیشینه شوراهای حل اختلاف

نهادهایی همانند شوراهای حل اختلاف، قدمتی طولانی در نظام حقوقی ایران دارند که ذیلاً به آن ها اشاره می شود.

1 دادگاه های متشکل بر اساس ماده واحده قانون راجع به امور قضایی و اداری لرستان

اولین تجربه های عدالت مشارکتی به صورت رسمی، به سال 1312 برمی گردد. در این سال کشور ما شاهد نخستین نمونه از نظام عدالت مشارکتی بود که به موجب ماده واحده قانون راجع به امور قضایی و اداری لرستان و نظام نامة مربوط به آن وارد سیستم حقوقی کشور گردید. به موجب طرحی که از طرف دولت وقت به مجلس شورای ملی تقدیم شد به دولت اختیار داده شد به منظور سامان دهی به امور قضایی و اداری منطقه لرستان، قوانین عادی لازم را (به جز در امور مربوط به ثبت املاک و رسمیت اسناد) به صورت نظام نامه ای تنظیم و به اجرا بگذارد. در این قانون پیش بینی شده بود که برای رسیدگی و حل و فصل اختلاف بین مردم، دادگاهی مرکب از سه نفر تشکیل می گردد که یکی از اعضای این دادگاه از افراد بومی و محلی بود. در قانون مزبور به این دادگاه اختیار داده شده بود که به امور کیفری از درجه جنحه نیز رسیدگی نماید و درصورت لزوم از روش های حل و فصل خصومت به وسیله مصالحه و سازش استفاده کند. مدت اعتبار این نظام نامه سه سال از تاریخ تصویب بود؛ (عباسی، 1382: 282).

2 هیئت های حل اختلاف محلی

پس از انقضای مدت آزمایشی نظام نامه قانون راجع به امور قضایی و اداری لرستان، کشور شاهد یک دورة فترت طولانی در زمینة اعمال عدالت مشارکتی و محلی بود تا این که در سال 1332 با تلاش نخست وزیر وقت لایحه ای با عنوان «لایحه قانونی هیئت حل اختلافات محلی» در 30 ماده به تصویب رسید. در این لایحه مقرر شد در هر ده یا دهستان فاقد دادگاه یا بخشی که جمعیت آن بیش از سه هزار نفر باشد، هیئتی مرکب از 3 نفر عضو از اهالی محل تشکیل شود. از شرایط عضویت در این هیئت، با سواد بودن، حسن شهرت، داشتن 30 سال سن و نداشتن سوابق کیفری بود.

هیئت مزبور در امور مدنی تا خواسته 50 هزار ریال را رسیدگی می کرد و در مورد دعاوی ضرر و زیان ناشی از جرم، قطع نظر از هر میزان خواسته می توانست رسیدگی کند. البته شرط رسیدگی در دعاوی ضرر و زیان این بود که هیئت مزبور بخواهد دعوی را با سازش مختومه نماید، وگرنه شرط حد نصاب در این جا هم به اجرا گذاشته می شد.

هیئت های مذکور در مورد رسیدگی به دعاوی تصرف عدوانی یا مزاحمت نسبت به اموال منقول و غیر منقول و در امور کیفری نسبت به کلیه امور خلافی صلاحیت رسیدگی داشتند. آرای این هیئت ها در کلیه امور خلافی قطعی بود و در سایر جرایم مطرح در لایحه در صورتی که مجازات آن ها بیش از سیصد ریال تا صدهزار ریال جریمه یا منع اقامت در محل از یک ماه تا سه سال یا یکی از آن دو بود قابل پژوهش در نزدیک ترین دادگاه شهرستان بود. رسیدگی در این هیئت ها ساده و بدون تشریفات بود و این هیئت ها می توانستند در صورت تراضی طرفین در دعاوی شخصی، دعاوی را به داوری ارجاع نمایند و بر اساس رأی داور یا میانجی دستور اجرای حکم را صادر نمایند.

در عمل، لایحه مذکور به علت جو ملتهب سیاسی و اجتماعی حاکم بر آن زمان اجرا نشد و اعتبار خود را از دست داد؛ (جیلانی، 1381).

3 عدالت مشارکتی عشایری

بعد از ناموفق بودن تجربه های اولیه در اندیشه های عدالت مشارکتی رسمی در قالب قوانین و مقررات مذکور، حرکت بعدی قانون گذار در قبل از انقلاب تصویب قانونی با عنوان «قانون راجع به امور قضایی عشایر و ایلاتی که اسکان می شوند» بود. قانون مزبور که به شکل ماده واحده تنظیم شده بود مقرر می داشت: در نقاطی که ایلات و عشایر خلع سلاح و اسکان می یابند برای رسیدگی و حل اختلافات و دعاوی آن ها با یکدیگر یا کسانی که با آن ها اختلاف دارند وزارت دادگستری هیئت هایی مرکب از سه نفر (دو نفر از قضات مجرب و یک نفر به انتخاب افراد محلی) تشکیل دهد و با توجه به اصول و قوانین از راه کدخدا منشی و اصلاح اختلافات، دعاوی مربوطه را فیصله دهد؛ (عباسی، همان: 284).

4 خانه های انصاف

طرح تشکیل خانه های انصاف برای اولین بار در سال 1341 از سوی وزارت دادگستری وقت تهیه شد و در سال 1342 به صورت تصویب نامه ای از سوی هیأت وزیران به تصویب رسید. این تصویب نامه از همان ابتدا با مخالفت برخی حقوق دانان روبه رو گردید ولی به هر حال پس از مدتی اجرای آزمایشی، در22 فروردین 1344 به تصویب مجلس شورای ملی و در 18 اردیبهشت به تصویب مجلس سنا رسید و در 25 اردیبهشت همان سال برای ابلاغ به امضای شاه رسید؛ (عباسی، همان: 286).

برابر ماده 1 قانون سال 1344 و اصلاحات بعدی آن، دادگاه مخصوصی به نام خانة انصاف برای رسیدگی به دعاوی ساکنان روستا تشکیل شد که حل و فصل اختلافات میان ساکنان دهات را در امور مدنی و کیفری بر عهده داشت. اعضای خانه انصاف مرکب از پنج نفر (سه نفر عضو اصلی و دو نفر عضو علی البدل) بودند. این افراد از میان معتمدان محل و افراد معروف به حسن اخلاق و صحت عمل که دارای شرایط عمومی و اختصاصی موجود در قانون بودند انتخاب می شدند. از نکات قابل توجه این بود که بر خلاف تصویب نامه سال 1342 هیئت وزیران شرط مسلمان بودن اعضای خانه های انصاف در قانون الزامی نبود.1 و صلاحیت خانه های انصاف در امور شخصی و قابل گذشت در مواردی که به میانجی گری و صلح و سازش عمل می کردند محدودیتی نداشت؛ (انتقامی، 1345).

اعضای خانه های انصاف برای سه سال و با انتخابات عمومی و از میان واجدین شرایط انتخاب می شدند که از این جهت از روش انتخاب اعضای شورای حل اختلاف فعلی مردمی تر بود.

خانه های انصاف در کلیة اختلافات و دعاوی از طریق مصالحه و سازش بین طرفین و کدخدامنشی و به دور از تکلف های آیین دادرسی قضیه را فیصله می دادند. صلاحیت خانه های انصاف در دعای مدنی در بندهای سه گانه ماده 11 مشخص شده بود. هم چنین این مرجع به دعاوی مربوط به تصرف عدوانی، ممانعت از حق، مزاحمت، حق ارتفاق و انتفاع و نیز دعواهایی که خواستة آن ها از پنج هزار ریال بیش تر نبود و یا دعاوی مربوط به اموال منقول که تا مبلغ 20 هزار ریال ارزش داشت (در صورت اعلام رضایت کبتی طرفین) رسیدگی می کرد. هم چنین در مواردی که درباره اموال محجور و صغیر و غایب مفقودالاثر تعیین تکلیف نشده بود این مرجع ملزم بود اقدامات لازم را برای حفظ حقوق این افراد انجام دهد.

در امور کیفری نیز در مواردی که جرم دارای مجازات نقدی حداکثر 200 ریال و از امور خلافی می بود، رسیدگی و صدور حکم را به عهده داشت. علاوه بر آن، مراقبت در حفظ آثار جرم و جلوگیری از فرار متهمین در جرایم مشهود و اعلام آن ها به مراجع قضایی از وظایف خانه های انصاف بود. از نکات اساسی در مورد خانه های انصاف این بود که در این مرجع رسیدگی ها با رعایت مقتضیات عدالت و انصاف و با توجه به عرف و عادت و توسل به شیوه های کدخدا منشی و با توجه به رأی اکثریت صورت می گرفت و رسیدگی درهرحال حضوری بود و جلسات در حد ممکن در مکان های عمومی مانند مسجد یا مدرسه تشکیل می گردید. پس از صدور رأی و ابلاغ آن به طرفین توسط مأمور سپاهی دانش یا فرد تعیین شده دیگر کلیه اوراق به دادگاه بخش محل ارسال می شد و در صورتی که دادگاه آن را از نظر مقررات قانونی صحیح تشخیص می داد به درخواست ذی نفع آن را اجرا می کرد، وگرنه رأی را نقض کرده و خود جداگانه رسیدگی می کرد؛ (عباسی، همان: 288).

5 شوراهای داوری

به دنبال تشکیل خانه های انصاف در روستاها، نسبت به ایجاد نهادی مشابه و با صلاحیت های گسترده تر در شهر ها نیز اقدام گردید. به علت تراکم پرونده ها در دادگستری ها احساس می شد مشارکت عمومی مردمی در قالب «شوراهای داوری» می تواند گره گشای مشکلات بسیاری در این موارد باشد. به این ترتیب در سال 1345 قانون شورای داوری تصویب شده و مراجع مربوطه در شهرها تشکیل گردید. در سال 1347 این قانون مورد اصلاح و بازنگری قرار گرفت و طبق برخی آمارها، در سال 1348 در شهرهای مختلف کشور 91 شورای داوری فعال بود؛ ( عباسی، همان: 292). پس از گذشت مدتی از اجرای قانون تشکیل داوری مشکلات عملی در مسیر اعمال آن آشکار گردید و در نهایت در تاریخ 21/3/1356 قانون جدید شوراهای داوری تصویب شد. براساس این قانون، به منظور رسیدگی و حل و فصل اختلافات ساکنان شهرها شوراهای داوری در هر شهر یا در چند محدوده از شهرها تشکیل می گردید. این شورا مرکب از پنج نفر از معتمدان محل بود که از طرف ساکنان حوزه شورا برای مدت سه سال انتخاب می شدند و از پنج عضو انتخاب شده که قبلاً توسط هیئتی تعیین صلاحیت می شدند، سه عضو آن ها اصلی و دو نفر علی البدل بودند که توسط خود اعضا در اولین جلسه تعیین می شدند و یک نفر هم به عنوان رئیس شورای حل اختلاف تعیین می گردید.

شورای داوری دارای یک مشاور بود که از طرف دادگستری از بین قضات شاغل یا بازنشسته یا وکلای دادگستری یا سردفتران تعیین می شد که حتماً می بایست از اهالی همان شهر باشند. شرایط و ضوابط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان مانند قانون تشکیل خانه های انصاف بود. عضویت در شورا افتخاری بود و نظارت بر عملکرد شورا و اعضای آن و حسن جریان کار شورا به وسیله قضات و مشاوران تعیین شده ممکن می گردید. این مشاوران در موارد لزوم سوء عملکرد ها را به دادگستری گزارش می دادند؛ (عباسی، همان: 492).

قسمت دوم: نقد و بررسی ماده 189

رویکرد جدید به شوراهای حل اختلاف براساس ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران شکل گرفته است. این ماده مقرر می دارد:

«به منظور کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی و در راستای توسعه مشارکت های مردمی، رفع اختلافات محلی و نیز حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارد و یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کم تری برخوردار است به شوراهای حل اختلاف واگذار می گردد. حدود، وظایف و اختیارات این شوراها، ترکیب و نحوة انتخاب اعضای آن براساس آیین نامه ای خواهد بود که به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب هیئت وزیران و به تأیید رئیس قوه قضاییه می رسد».

در این ماده چند نکته قابل توجه است:

الف. اهداف شورا های حل اختلاف؛

ب. وظایف شوراهای حل اختلاف؛

ج. واگذاری تعیین حدود وظایف و اختیارات شوراهای حل اختلاف به تهیه آیین نامه توسط دولت و تأیید رئیس قوه قضاییه.

الف. اهداف شوراهای حل اختلاف

ماده 189 دو هدف عمده را برای شورهای مزبور برمی شمارد:

1 کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی

در تبیین هدف اوّل باید گفت یکی از مشکلات اساسی قوه قضاییه حجم بالای ورودی پرونده های قضایی2 است که موجب اطاله دادرسی، تراکم کار قضات و در نتیجه نارضایتی مردم می گردد.

بدیهی است آمار سرسام آور پرونده های ورودی موجب کاهش کیفیت کار شده و از دقت در رسیدگی می کاهد و با اولویت بخشی به بالا بودن آمار پرونده های مختومه، کیفیت فدای کمیت می شود. به طور کلی در جوامع کنونی تورم حجم پرونده های قضایی از مشکلات مهم و دست و پاگیر دستگاه های قضایی است؛ (عباسی، همان: 106). و به دلیل وجود موقعیت ها و امکانات جدید و گسترش روابط اقتصادی، اجتماعی و اداری به طور طبیعی آمار جرایم و دعاوی حقوقی به صورت تصاعدی افزایش می یابد. چه بسا حجم زیادی از این پرونده ها

از ماهیت و اهمیت جزئی برخوردار باشد ولی مشغولیت گسترده ای را برای نظام قضایی کشور پدید می آورد. این وضعیت که باعث کاهش کیفیت است نارضایتی عموم را به دنبال دارد

و بسیاری از مردم از ترس مشکلات قضایی از پی گیری حق خویش در دادگاه ها روی گردان شده و عطای آن را به لقایش می بخشند! بنابراین منطقی است که یکی از اهداف تشکیل شوراهای حل اختلاف، کاستن حجم ورودی پرونده ها باشد. البته باید تلاش شود با کار

دقیق علمی و با استفاده از علوم و فنون جدید هم از آمار جرایم و هم از آمار پرونده های حقوقی کاسته شود.

2 توسعه مشارکت های مردمی

در مورد هدف دوم یعنی توسعه مشارکت های مردمی باید گفت: امروزه دولت ها سعی در تقلیل فعالیت های خویش دارند به گونه ای که بخشی از کارهای خود را به بخش های خصوصی واگذار می کنند. این امر نه تنها در امور اقتصادی و آموزشی بلکه در امور قضایی نیز نمود پیدا کرده است. در امور قضایی توسعه مشارکت های مردمی، به خصوص در امور کیفری و تحت تأثیر سیاست جنایی مشارکتی، جلوه های خاصی پیدا نموده است که بارزترین آن تأسیس نهاد میانجی گری کیفری است. البته توسعه مشارکت های مردمی در امور قضایی تنها با هدف کاهش فعالیت های دولتی نیست بلکه اهداف دیگری نیز دارد که پرداختن به آن ها

مجال دیگری می طلبد.

ب . وظایف شوراهای حل اختلاف

وظایف شوراهای حل اختلاف در ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از:

1 رفع اختلافات محلی؛

2 حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارد؛

3 حل و فصل اموری که ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کم تری برخوردار است.

وظایف مذکور دارای ابهام بوده و ظهور این ماده در این است که شوراهای حل اختلاف در امور بالا مبادرت به صدور رأی می کنند که مخالف با شرع و قانون اساسی است و معلوم نیست چرا شورای نگهبان این ماده را مغایر با شرع و قانون اساسی اعلام نکرده و یا دست کم مانند موارد مشابه ماده را به مجلس برگشت نداده و اظهار نظر خویش را منوط به رفع ابهام نکرده است، در حالی که در موارد مشابه چنین کرده است؛ مثلاً شورای نگهبان در اظهار نظر دربارة طرح جرم سیاسی مصوب 8/3/1380 چنین گفته است:

«در ماده 4 عنوان شد محکمه متشکل از یک رئیس و دو دادرس به انتخاب رئیس کل دادگستری استان می باشد. منظور از انتخاب مبهم است و معلوم نیست آیا منظور این است که رئیس قوه قضاییه ابلاغ می دهد و رئیس کل دادگستری ارجاع می کند یا رئیس کل دادگستری رأساً ابلاغ می دهد، پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد»؛ (پیوندی، 1382: 282).

در حالی که به نظر می رسد ماده مذکور ابهامی نداشته و از ظهور کافی برخوردار است ولی ماده 189 قانون مورد اشاره ابهام داشته و رفع اختلافات محلی یا حل و فصل امور ظهور در صدور رأی دارد که مخالفت آن با شرع انور و قانون اساسی روشن است. آن چه این ظهور را تأیید می کند، آیین نامه اجرایی ماده 189 است که به صراحت، برای این شورا حق اصدار رأی قایل شده است. به هر حال این ماده، سه وظیفه را برای شوراهای حل اختلاف در نظر گرفته است:

1 رفع اختلافات محلی

رفع اختلافات محلی، عبارتی مبهم است. واژه «اختلافات محلی» شامل دعاوی فراوان کیفری و حقوقی می شود. بدیهی است هیچ اختلافی از جمله اختلافات محلی بی علت نیست و می تواند ناشی از قتل و غارت، نزاع دسته جمعی، تجاوز و تصرفات عدوانی، تخریب اموال و محصولات کشاورزی، مسایل خانوادگی و ناموسی، سرقت آب و غیره باشد و سپردن امثال این دعاوی به عده ای که نه با احکام شرع آشنا هستند و نه با حقوق، توجیه شرعی و منطقی ندارد. هرچند در آیین نامه، گستره وظایف شورای حل اختلاف محدودتر شده است ولی اشکال ماده به قوت خویش باقی است و اطلاق آن شامل دعاوی مذکور و غیره می شود.

واژه «رفع» نیز مبهم است. «رفع اختلاف محلی» اگر به معنی صلح و سازش مصطلح در فقه باشد، در برخی از مصادیق اختلافات محلی اشکالی نیست ولی در مواردی که از جرایم غیر قابل گذشت بوده و امنیت جامعه را به خطر می اندازد فاقد توجیه حقوقی است و اگر به معنی داوری و صدور حکم باشد همان گونه که در آیین نامه شوراهای حل اختلاف آمده به طور قطع برخلاف موازین شرع و در برخی موارد مثل دعاوی کیفری، علاوه بر مخالفت با شرع مخالف اصل 36 قانون اساسی است که تفصیل آن در پی خواهد آمد.

2 حل و فصل امور فاقد ماهیت فضایی

به نظر می رسد این امر نیز مبهم است، زیرا این امور از دو حال خارج نیست، یا مورد نزاع و اختلاف نمی باشد که ارجاع آن به شوراهای حل اختلاف و حل و فصل امور وجهی ندارد و یا این امور مورد نزاع و اختلاف است که به طور طبیعی ماهیت قضایی پیدا می کند. از این رو به نظر می رسد مراد قانون گذار مشخص نیست و ماده مذکور مبهم است.

ابهام دیگر این قسمت، مفهوم «حل و فصل» است. آیا منظور کدخدامنشی و دعوت به صلح و سازش است یا منظور صدور حکم است؟ اگر منظور صدور حکم باشد باز هم خلاف موازین شرع است.

3 حل و فصل امور کم تر پیچیده قضایی

این مطلب نیز مبهم و مورد انتقاد است. اولاً، منظور از پیچیدگی و عدم پیچیدگی چیست؛ مگر پیچیدگی یا عدم پیچیدگی از شدت و ضعف مجازات یا مبلغ مورد نزاع فهمیده می شود؟ مگر می توان گفت فلان عمل چون مجازاتش سه ماه حبس است پیچیده نیست ولی فلان عمل که مجازات آن چهار ماه حبس است پیچیده است؟ یا فلان دعوا چون مبلغ مورد نزاع آن پانصد هزار تومان است پیچیده نیست ولی دعوایی که مبلغ مورد نزاع آن یک میلیون و پانصد هزار تومان است پیچیده است؟

چه بسا جرمی اتفاق بیفتد که مجازات کمی داشته باشد ولی تشخیص ماهیت آن دارای پیچیدگی خاصی باشد که فقط حقوق دانان آگاه قادر به حل آن باشند. در امور حقوقی نیز دعاوی زیادی وجود دارد که میزان خواسته آن ها ناچیز و جزئی است اما تشخیص ماهیت حقوقی موضوع و انطباق آن با قوانین و مقررات بسیار سخت و پیچیده است و برعکس، دعاوی زیادی است که میزان خواسته آن ها بالا است اما تشخیص ماهیت دعوی و حل و فصل قضیه به راحتی امکان پذیر می باشد. این نکته درآیین نامه مورد غفلت قرار گرفته و در امور کیفری، پایین بودن مجازات و در امور حقوقی کم بودن میزان خواسته، معیار ساده بودن و پیچیده نبودن تلقی گردیده است؛ (رهگشا، 1383: 81).

ثانیاً، مگر عدم پیچیدگی امور به افراد مشروعیت قضاوت و صدور رأی می دهد و مگر می شود در مواردی که پیچیده نیست برخلاف صریح اصل 36 قانون اساسی اعمال مجازات را به غیر از دادگاه های صالح سپرد؟

بنابراین ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران دارای ابهام و اشکال های متعددی است که تأیید آن از سوی شورای نگهبان محل تأمل است.

ج. واگذاری تعیین حدود، وظایف و اختیارات شوراهای حل اختلاف و آیین نامه این قانون به دولت با تأیید رئیس قوه قضاییه

شاید منشأ بسیاری از اشکالات این ماده و آیین نامه اجرایی آن، واگذاری تهیه آیین نامه به مراجعی غیر از مجلس است که دقت و نظارت را کاهش داده است و با توجه به سیر تهیه آیین نامه این ابهام را به وجود آورده که آیا شکایت از آیین نامه مذکور قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری می باشد یا خیر. به عبارت دیگر، معلوم نیست این آیین نامه، مصوبه هیئت وزیران است تا قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری باشد یا از بخش نامه ها و مصوبات قوه قضاییه محسوب می شود که قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری نمی باشد، و اگر از قسم دوم است تکلیف مردم چیست و کدام مرجع صلاحیت رسیدگی به شکایات از بخش نامه ها و مصوبات قوه قضاییه را به عهده دارد.3

قسمت سوم: نقد و بررسی آیین نامه اجرایی ماده 189

آیین نامه اجرایی ماده 189، در تابستان 1381 در 23ماده تنظیم و پس از تصویب هیئت وزیران، به تأیید ریاست قوه قضاییه رسید.

در نقد این آیین نامه نکات متعددی را می توان مطرح نمود که به برخی از آن ها اشاره می کنیم: مخالفت با شرع به علت واگذاری امر قضا به فاقدین شرایط قضاوت؛ مخالفت با قانون اساسی؛ مغایرت با اصول و موازین مسلّم حقوقی؛ قضاوت زنان؛ قضاوت شورایی؛ وجود ابهام های متعدد؛ عدم تأمین وظایف شورای حل اختلاف مذکور در ماده 189.

الف. مخالفت با شرع به علت واگذاری قضاوت به فاقدین شرایط

مهم ترین ایراد آیین نامه مورد بحث این است که قضاوت را به دست کسانی سپرده است که شرایط لازم را برای منصب خطیر قضاوت دارا نمی باشند. توضیح این که: شورای حل اختلاف، مطابق بند 1 ماده 4 متشکل از سه عضو می باشد که یکی به عنوان رئیس شورا به انتخاب قوه قضاییه و دیگری با انتخاب شورای شهر یا بخش یا روستای مربوط و سومی به عنوان معتمد محل توسط هیئتی مرکب از رئیس حوزه قضایی، فرماندار، فرمانده نیروی انتظامی و امام جمعه یا روحانی برجسته محل، انتخاب می شوند.

بند 1 ماده 5 شرایط عضویت در این شورا را بیان کرده است که مهم ترین آن ها حسن شهرت و عدالت لازم و دارا بودن سواد کافی و آشنایی نسبی به موازین فقهی و مقررات قانونی می باشد. از مهم ترین شرایطی که به آن توجه نشده است مسلمان بودن اعضای شورا است. حذف اسلام از شرایط مقام صادر کننده حکم مخالفت بین با موازین شرع دارد.4 گرچه ممکن است گفته شود واژه «عدالت لازم» این شرط را پوشش می دهد. امّا به علت ابهام در واژه «عدالت لازم»، لازم است «مسلمان بودن» به عنوان یکی از شرایط اعضای شورای حل اختلاف ذکر گردد. از سوی دیگر، حدود صلاحیت شورا در ماده 7 آیین نامه مزبور بیان شده است.5 شورا در ابتدا سعی می نماید تا موضوع به صورت سازش خاتمه یابد (ماده 14) اما اگر اقدامات شورا به سازش منتهی نشد، آن گاه شورا خود وارد رسیدگی می شود و رأی مقتضی را صادر می نماید (ماده 16)

اولین سؤالی که در مورد حدود صلاحیت شوراهای حل اختلاف به ذهن تبادر می کند این است که آیا اعضای شوراهای حل اختلاف این مفاهیم تخصصی را درک می کنند و با این مفاهیم آشنا هستند. واقعاً چند درصد اعضای شورای حل اختلاف با اصطلاحات اموال منقول (اموال منقول فیزیکی و حقوقی)، زیان ناشی از جرم، ضمان قهری، خلع ید، حقوق ارتفاقی، تحریر ترکه، تأمین دلایل و امارات و غیره آشنا هستند؟ سپردن این امور به افراد تحصیل نکرده در مباحث فقهی یا حقوقی چه معنایی دارد؟

و دومین سؤال با توجه به صراحت ماده بر رسیدگی و صدور حکم از سوی اعضای شوراهای حل اختلاف این است که آیا از نظر شرعی و قانونی، اعضای شورا حق صدور رأی دارند؟

به نظر می رسد صدور رأی از سوی اعضای شورای حل اختلاف برخلاف موازین شرع است؛ زیرا از دیدگاه فقهای امامیه، قضاوت منصبی الهی و شاخه ای از شجره نبوت و وصایت است که مختص انبیا و اوصیا بوده و در عصر غیبت، مجتهدان جامع الشرایط از جانب ائمهuمأذون در تصدی قضاوت اند بر این مطلب ادعای اجماع شده است؛ از جمله صاحب جواهر می گوید:

«و کذا لا ینعقد لغیر العالم المستقل بأهلیة الفتوی و لا یکفیه فتوی العلماء بلا خلاف اجده فیه بل فی المسالک و غیرها الاجماع علیه من غیر فرق بین حالتی الاختیار و الاضطرار»؛ (نجفی، 1362: 15).

البته برخی از فقها به حکم اولی و برخی دیگر به حکم ثانوی به غیر مجتهدین امّا آگاه به فقه، احکام و موازین شرع که دارای سایر شرایط قضا باشند، اذن قضاوت داده اند. از جمله خود صاحب جواهر در ادامه بحث می گوید:

«و حینئذ تظهر ثمرة ذلک بناءً علی عموم هذه الرئاسة أن للمجتهد نصب مقلده للقضاء بین الناس بفتاواه التی هی حلالهم و حرامهم فیکون حکمه حکم مجتهده و حکم مجتهده حکمهم و حکمهم حکم الله تعالی شأنه و الراد علیه راد علی الله و لا یخفی وضوح ذلک...»؛ (همان).6

بنابراین در عصر غیبت مجتهدین و براساس نظر بسیاری از فقها، قضات مأذون، حق قضاوت دارند و غیر از این دو گروه حق قضاوت ندارند. بدیهی است اعضای شورای حل اختلاف نه مجتهدند و نه قاضی مأذون و به این دلیل قضاوت و صدور رأی ازسوی آن ها

مشروعیت نخواهد داشت.

ممکن است گفته شود اعضای شورای حل اختلاف، قاضی تحکیم هستند و قضاوت آنان مشروع است.

این سخن ناصواب است؛ چون اولاً، طرفین دعوا آنان را برای داوری انتخاب نمی کنند بلکه افراد از پیش تعیین شده ای هستند که مردم ناچار به رجوع به آنان و پذیرش آرای آنان می باشند؛ از این رو قاضی تحکیم محسوب نمی شوند.

ثانیاً، بر فرض که مردم آنان را برای داوری و قضاوت اختیار کنند و به آنان قاضی تحکیم گفته شود، از نظر بسیاری از فقهای امامیه، قاضی تحکیم مخصوص عصر حضور معصوم است و در عصر غیبت موضوع قضات تحکیم منتفی است. محقق سبزورای در این باره می گوید:

«ان قاضی التحکیم لا یتصور فی حال الغیبة مطلقاً ...» ؛ (سبزواری، بی تا: 262).

و شهید ثانی می گوید:

«ان قاضی التحکیم لا یتصور فی حال الغیبة مطلقا اجماعا»؛ (عاملی، 1410: 77).

یکی از فقهای معاصر نیز در پاسخ به این سؤال که آیا زنان در امور مربوط به خود می توانند قاضی تحکیم گردند، می فرماید:

«اصل قاضی تحکیم مورد قبول نیست تا جزئیات آن بیان شود»؛ (فاضل لنکرانی: 5288).

ثالثاً، بر فرض پذیرش مشروعیت قاضی تحکیم در عصر غیبت، به اجماع فقهای امامیه، قاضی تحکیم باید کلیه شرایط قاضی را داشته باشد و این گونه نیست که بتوان هر فردی را به عنوان قاضی تحکیم انتخاب کرد.

شهید اول در خصوص شرایط قاضی و قاضی تحکیم می گوید:

«و ثبت ولایة القاضی... و لابد من الکمال و العدالة و اهلیة الافتا، و الذکورة و الکتابة الا فی قاضی التحکیم»؛ (مکّی، 1411: 89).

همان طور که پیدا است ظاهراً شهید اول شرایط بالا را برای قاضی تحکیم قائل نیست ولی شهید ثانی در شرح کلام ایشان می گوید:

«مقتضی عبارت ]شهید اول[ این است که وجود شرایط فوق در قاضی تحکیم لازم نیست ولی مقصود شهید فقدان و عدم لزوم تمامی این شرایط در قاضی تحکیم نیست. پس دارا بودن اهلیت فتوا به اجماع امامیه شرط است و همین طور بلوغ، عقل، طهارت مولد، حافظه قوی و عدالت شرط می باشد و اختلاف در بقیه شروط است. شهید اول در دروس به طور قطع شرایط قاضی تحکیم را همان شرایط قاضی منصوب دانسته است. هم چنین محقق حلی در شرائع الاسلام، علامه حلی در کتاب هایش و فرزند علامه فخرالمحققین در ایضاح الفوائد در لزوم این شرایط برای قاضی تحکیم به قطع و یقین رسیده اند. (عاملی، همان: 48، نیز عاملی، 1419: 333؛ اردبیلی، 1417: 17؛ نجفی، 1362: 28؛ گلپایگانی، 1413: 59)

مرحوم آیت الله العظمی گلپایگانی نیز چنین می گوید :

«ثمره ای بر بحث قاضی تحکیم در زمان غیبت متصور نیست چون اگر واجد شرایط قضا نباشد حکمش اثری ندارد و اگر واجد شرایط باشد مقبوله عمر بن حنظله و غیر آن بر این دلالت دارد که کسی که این شرایط را داشته باشد از طرف ائمه اطهارuمأذون در قضاوت می باشد »؛ (گلپایگانی، همان: 57).

ممکن است گفته شود وجود مشاور در کنار شورای حل اختلاف، که در ماده 13 پیش بینی شده است، مشکل مورد اشاره را مرتفع می سازد، اما پاسخ این است که مشاور، قاضی نیست و حکم قضایی برای او صادر نمی شود. به همین جهت مطابق ماده 13، مشاور از میان قضات شاغل یا بازنشسته یا مستعفی یا وکلای دادگستری یا اعضای هیئت علمی شاغل یا بازنشسته دانشگاه ها و مؤسسات عالی آموزشی در رشته حقوق یا از بین سایر افراد فارغ التحصیل در رشته حقوق به شرط دارا بودن شرایط استخدام قضات انتخاب می شود. بدیهی است مشاور، قاضی نمی باشد و به همین جهت اگر نظر شورا را صحیح نداند، خود وارد رسیدگی نمی شود و پرونده را برای مراجع صلاحیت دار دادگستری ارسال می نماید.

ب. مخالفت با قانون اساسی

آیین نامه شورای حل اختلاف با اصول متعدد قانون اساسی مغایر می باشد. با توجه به مطالب قبلی، این آیین نامه مغایر اصل 4 قانون اساسی است که مقرر می دارد: « کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی ، نظامی سیاسی و غیر این ها باید براساس موازین اسلامی باشد ...».

مطابق اصل 36 قانون اساسی: «حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد». بنا به صراحت این ماده و به خصوص بار مفهومی واژه های «باید تنها»، هیچ مرجعی جز دادگاه نمی تواند به پرونده کیفری رسیدگی و حکم به مجازات دهد. در حالی که در بند (ب) ماده 7 به صراحت رسیدگی به دعاوی کیفری به این شورا سپرده شده است.

هم چنین از اصول متعدد قانون اساسی این نکته استفاده می شود که دادخواهی و رسیدگی به شکایات و صدور رأی در صلاحیت انحصاری دادگستری است. مثلاً اصل 34 مقرر می دارد : «دادخواهی حق مسلّم هر فرد است و هر کس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید. همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاه ها را در دست رس داشته باشند و هیچ کس را نمی توان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد». هم چنین مطابق اصل 61: « اعمال قوه قضائیه به وسیله دادگاه های دادگستری است که باید طبق موازین اسلامی تشکیل شود ...» و شاید مهم ترین وظیفه قوه قضاییه در بند 1 اصل 156 بیان شده است : «رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلمات، تعدیات، شکایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبیه که قانون معین می کند». در نهایت باید به اصل 159 اشاره کرد که چنین مقرر می دارد : « مرجع رسمی تظلمات و شکایات دادگستری است. تشکیل دادگاه ها و تعیین صلاحیت آن ها منوط به حکم قانون است». از مجموع این اصول چنین استفاده می شود که مرجع رسمی و انحصاری رسیدگی به تظلمات، دادگاه های دادگستری است. در حالی که شوراهای حل اختلاف که دادگاه محسوب نمی شوند به بسیاری از دعاوی بسیار مهم رسیدگی و مبادرت به صدور رأی می نمایند. بدیهی است این که شوراهای حل اختلاف زیر نظر قوه قضاییه کار می کنند، مشکل را مرتفع نمی سازد. بلی! اگر این شوراها صلاحیت اصدار رأی نداشته و تنها وظیفه آن ها سعی و کوشش برای ایجاد سازش بود، با اصول قانون اساسی مغایرت نداشت.

ج. مغایرت با اصول و موازین مسلّم حقوقی

علاوه بر مخالفت با شرع و قانون اساسی، آیین نامه این شوراها با برخی از موازین مسلّم حقوقی نیز مغایرت دارد.

ماده 10 این آیین نامه مقرر می دارد: «رسیدگی در شورا تابع تشریفات آیین دادرسی نبوده و...».

اولاً، اگر رسیدگی در شورا تابع تشریفات آیین دادرسی نیست تابع چه تشریفاتی است؟ به طور قطع آیین دادرسی مدنی یا کیفری برای حفظ حقوق مردم و ایجاد رویه صحیح و واحد برای دادرسی عادلانه وضع شده اند و اگر رسیدگی را تابع این تشریفات ندانیم لازم است تشریفات جای گزین آیین دادرسی مدنی و کیفری معین گردد. ممکن است منظور واضعان این ماده این بوده که تشریفات زاید در رسیدگی شوراها لحاظ نشود تا رسیدگی تسهیل گردد، ولی بدیهی است تنظیم ماده به این صورت هیچ توجیهی ندارد.

دفتر بررسی و تهیه و تدوین متون آموزشی قوه قضاییه در مقدمه یکی از کتاب های خود این امر را به طور تلویحی مورد انتقاد قرار داده است. در این مقدمه آمده است:

«رسیدگی به اختلافات و دعاوی حقوقی مردم و بزه های فردی و اجتماعی بدون بهره مندی از ابزارهای لازم ممکن نیست و هنگامی که این ابزارها در اختیار مرجع رسیدگی قرار نگیرد نه تنها رسیدگی های قضایی سامان نخواهد یافت بلکه حقوق کسانی که موضوع این رسیدگی ها قرار می گیرند نیز دست خوش عقاید و سلیقه های گوناگون واقع خواهد شد.

در چنین حالتی ارزش آن ابزارها آشکار می گردد. این ابزارها که نحوه رسیدگی را بیان می کند همان آیین دادرسی مدنی در بخش های مدنی و آیین دادرسی کیفری در رسیدگی های جزایی است که قضات محاکم موظف به رعایت آن ها می باشند. نقش مهم آیین دادرسی ایجاد رویه واحد در سطح کشور برای رسیدگی در امور مدنی و کیفری است اما در خصوص شوراهای حل اختلاف هرچند تشریفات آیین دادرسی لازم الرعایه دانسته نشده است لیکن این امر به معنای اعمال سلیقه های مختلف نسبت به مراجعین نیست بلکه منظور آن است که هرچند شورا مکلف به تبعیت از آن ها نیست ولی از آن ابزارها باید به عنوان یک سری اصول پذیرفته شده و آزمایش شده استفاده کرد والا نتیجه رسیدگی جز تولید بی نظمی قضایی نخواهد بود»؛ (معاونت آموزش و تحقیقات قوه قضاییه، 1383: 89).

ثانیاً، مگر تمامی مباحث آیین دادرسی تشریفاتی است. بسیاری از مواد آیین دادرسی هرچند شکلی است ولی لازم الرعایه است و عدم رعایت این ضوابط موجب ابطال رأی صادره و تضییع حقوق مردم می شود. مباحثی مانند البینة علی المدعی والیمین علی من انکر، اوصاف شاهد، اوصاف اقرار و صفات مقر بخشی از این موارد لازم الرعایه می باشند.

از جمله مواردی که در این آیین نامه مغایر اصول مسلم حقوقی است ماده 18 است که مقرر می دارد:

«1 رأی شورا ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به طرفین قابل تجدید نظرخواهی در دادگاه عمومی حوزه مربوط است مشروط بر این که اکثریت اعضای شورا با رسیدگی به اعتراض و تجدید نظرخواهی موافق بوده و لزوم تجدیدنظر خواهی را درخواست نمایند. در صورت تجدید نظر رأی دادگاه قطعی است.

2 آرای غیابی شورا ظرف مدت مذکور قابل واخواهی در همان شورا می باشد».

ظهور این ماده در این است که آرای شورا قطعی است و برای تجدید نظرخواهی شرطی را مقرر کرده که عقلایی نیست و در واقع تعلیق به محال است. در کتاب سابق الذکر آمده است:

«ماده 18 آیین نامه دلالت دارد که اصل بر قطعیت آرای شوراهاست و آن ها را با وجود شرایط خاص قابل تجدید نظر می داند. به تعبیر دیگر، رأی شوراهای حل اختلاف به سه شرط قابل تجدیدنظر است:

1 از ناحیه یکی از طرفین تجدید نظرخواهی به عمل آمده باشد؛

2 اکثریت اعضای شورا با رسیدگی به اعتراض و تجدید نظرخواهی موافق باشند و لزوم تجدید نظرخواهی را درخواست نمایند؛

3 تجدید نظر خواهی و یا اعتراض در موعد مقرر 20 روزه باشد.

بنابراین در صورتی که تجدید نظرخواهی و یا اعتراض نشده باشد و یا اعتراض خارج از موعد مقرر باشد و یا علی رغم تجدیدنظر خواهی در موعد مقرر اکثریت اعضای شورا با رسیدگی به تجدید نظرخواهی موافق نبوده و لزوم آن را درخواست ننمایند رأی صادره قابل طرح در دادگاه عمومی نخواهد بود.

از مفاد ماده مذکور می توان استفاده نمود که درخواست لزوم تجدید نظر خواهی توسط اکثریت اعضای شورا که در قسمت اخیر ماده آمده است تأکیدی بر موافقت اعضا است نه این که شرطی باشد مستقل علاوه بر شروط قبلی چرا که صرف موافقت بدون درخواست و یا اعلام لزوم تجدید نظرخواهی فاقد وجاهت منطقی است و این امر از شأن واضع بعید است ...» ؛ (همان: 39 40)

هر چند نویسندگان کتاب مزبور این امر را از شأن واضع بعید دانسته اند ولی بدیهی است این توجیه قابل پذیرش نیست و قانون گذار نباید این گونه با سهل انگاری و بی دقتی اقدام به وضع قانون نماید. در هیچ جای دنیا آرای افراد غیر متخصص و ناآشنا به قوانین را قطعی اعلام نمی کنند و نیز اعتراض به رأی را مشروط به موافقت و بالاتر از آن منوط به درخواست تجدید نظر خواهی از سوی مقام صادر کننده رأیی که مورد اعتراض قرار گرفته است نمی کنند.

و عجیب آن که آرای غیابی نیز به شرح مذکور قطعی دانسته شده است و برخلاف اصول مسلّم حقوقی که برای آرای غیابی بعد از ابلاغ واقعی حق واخواهی در نظر گرفته می شود در ماده مذکور به این حق توجه نشده است. بدیهی است ابلاغ در ماده 18 آیین نامه اعم از ابلاغ قانونی و واقعی می باشد.

د. قضاوت زنان

در آیین نامه مورد بحث، منعی در مورد عضویت زنان در شورای حل اختلاف وجود ندارد و در عمل نیز مشاهده می شود که زنان در بسیاری از این شوراها عضویت دارند. در حالی که یکی از شرایط مورد اتفاق برای قاضی ذکوریت است. یکی از فقهای معاصر در این باره می فرماید:

«مسئله مشروط بودن جواز قضا به ذکوریت قاضی از مسایل مسلّم و مورد اجماع و اتفاق است ...»؛ (صافی گلپایگانی، 1419: 329 ؛ نیز مکّی، همان: 89؛ عاملی، 1410: 68؛ انصاری، 1415: 40؛ خویی، 1369: 10)

بنابراین در مورد اعضای شورای حل اختلاف در فرض اقدام به صدور رأی ذکوریت شرط بوده و در وضعیت فعلی عضویت زنان در شوراهای حل اختلاف محل اشکال است.

ه . قضاوت شورایی

در سیستم قضایی اسلام مسئله تعدد قاضی پیش بینی و مقرر نگردیده و رسیدگی در امور مدنی و کیفری به روش وحدت قاضی صورت می گیرد؛ به این معنا که کلیه جرایم ارتکابی اعم از حدود، قصاص و تعزیرات و هم چنین کلیه دعاوی مدنی اعم از معاملات، نکاح، طلاق، ارث و غیره توسط قاضی واحد رسیدگی می شود؛. (آخوندی، 1373: 82). در عین حال خوب است قاضی علما و دانشمندان را در محکمه حاضر نموده و نظرات مشورتی آنان را بخواهد؛ (نجفی، همان: 77 78). هر چند به نظر می رسد در ادله ما منعی از قضاوت شورایی وارد نشده است و برخی هم چون امام خمینی«ره» بر مشروعیت این نوع قضاوت در صورتی که قضات مأذون باشند تصریح کرده اند: (کریمی، 1365: 185)، ولی این مسئله اختلافی بوده و برخی از فقها آن را مشروع نمی دانند؛ (گلپایگانی، بی تا: 162، فاضل لنکرانی، 1375: 515 ). با این حال پذیرش قضاوت شورایی در مرحله بدوی بعد از انقلاب اسلامی مسبوق به سابقه نیست و از نکات بدیع در سیستم قضایی کشور می باشد و شاید بتوان این تجربه را به محاکم دادگستری منتقل نمود، همان گونه که در دادگاه های تجدیدنظر روش تعدد قاضی مورد پذیرش قرار گرفته است؛ (زراعت، 1382: 233). ماده 20 قانون تشکیل دادگاه های عمومی و انقلاب مقرر می دارد: «به منظور تجدیدنظر در آرای دادگاه های عمومی و انقلاب، در مرکز هر استان دادگاه تجدیدنظر به تعداد مورد نیاز مرکب از یک نفر رئیس و دو عضو مستشار تشکیل می شود. جلسه دادگاه با حضور دو نفر رسمیت یافته پس از رسیدگی ماهوی رأی اکثریت که به وسیله رئیس یا عضو مستشار انشاء می شود قطعی و لازم الاجرا خواهد شد».

و. وجود ابهامات متعدد

مواد متعددی از این آیین نامه ابهام داشته و مراد از آن ها روشن نیست؛ مثلاً در بند «ز» ماده 5 یکی از شرایط عضویت در شورای حل اختلاف را «حسن شهرت و عدالت لازم» دانسته است.

معلوم نیست منظور از عدالت لازم چیست؛ آیا دو نوع عدالت داریم که یکی لازم و دیگری غیر لازم است؟ آیا منظور از عدالت، ثقه بودن است و در نتیجه برخی از افراد که عادل نیستند ولی ثقه می باشند می توانند عضو شورای حل اختلاف شوند و حکم صادر کنند؟ به طور کلی چه عدالتی لازم است و چه عدالتی لازم نیست و معیار عدالت لازم چیست؟

بند «ح» آیین نامه «دارا بودن سواد کافی و آشنایی نسبی با موازین فقهی و مقررات قانونی» را از شرایط اعضای شورا دانسته است. این بند هم مبهم بوده و مفاهیم آن نسبی، غیر قابل ارزشیابی و بسیار سلیقه ای است.

هم چنین در ماده 15 مقرر شده: «در صورتی که شورا رسیدگی به موضوع مطروحه را در صلاحیت خود نداند، در امور کیفری پرونده را به مرجع صالح قضایی ارسال می دارد و در امور مدنی مراتب را به مدعی جهت طرح دعوا در دادگاه صالح ابلاغ می کند» حال اگر مرجع صالح قضایی نظر شورا مبنی بر عدم صلاحیت را نپذیرد، چگونه عمل می شود؟

ز. عدم تأمین وظایف شورای حل اختلاف مذکور در ماده 189

در قسمت دوم این مقاله گذشت که ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه، سه وظیفه را به شوراهای حل اختلاف واگذار کرده است: 1 رفع اختلافات محلی؛ 2 حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارد؛ 3 حل و فصل اموری که ماهیت قضایی آن دارای پیچیدگی کم تری است. با مطالعه مواد آیین نامه اجرایی این قانون روشن می شود که این آیین نامه نتوانسته است وظایف مذکور در ماده 189 را به درستی پوشش داده و آن ها را کاربردی نماید. تنها گامی که این آیین نامه برداشته است وضع ماده 7 دربارة حدود صلاحیت شورا است. اما در این ماده، اصلاً صحبتی از رفع اختلافات محلّی و حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارد، نشده است. به نظر می رسد تهیه کنندگان این آیین نامه تنها در فکر تأمین وظیفه سوم شورا یعنی حل و فصل اموری که ماهیت قضایی آن دارای پیچیدگی کم تری است بوده اند و ماده 7 را به این منظور وضع کرده اند، در حالی که حتی وضع ماده 7 نمی تواند وظیفه سوم شورا را تأمین کند؛ زیرا پیچیدگی کم تر ماهیت قضایی به این نیست که مبلغ خواسته در امور مدنی بیش از ده میلیون ریال نباشد و مجازات قانونی جرم تا پنج میلیون ریال جزای نقدی باشد؛ زیرا چه بسا دعاوی این چنینی دارای پیچیدگی بسیاری باشد که دعاوی با مبلغ بالاتر و مجازات بیش تر چنین پیچیدگی را نداشته باشد. ضمن این که با توجه به اطلاق ماده 7 ، برخی دعاوی پیچیده و با اهمیت مانند دعوای خلع ید نیز در صلاحیت شورا است، چرا که همه دعاوی خلع ید با هر ارزشی که ملک مورد دعوا داشته باشد، در صلاحیت شوراست.

نتیجه

شورای حل اختلاف گرچه با دو هدف مترقی کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی و توسعه مشارکت های مردمی شکل گرفت، امّا وجود ابهام در ماده 189، در عمل این شورا را با چالش روبه رو ساخته است. وضعیت فعلی این گونه تداعی می کند که قانون گذار به بهانه رسیدن به هدف بالا، اصول مسلّم حقوقی و شرعی را نادیده گرفته است.

منابع

* قرآن کریم.

1 آخوندی، محمود، آیین دادرسی کیفری، تهران، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، چ پنجم، 1373.

2 اردبیلی، مولی احمد، مجمع الفایدة والبرهان، قم، دفتر انتشارات اسلامی، 1417، ج 12.

3 انتقامی، کوتوال، خانه های انصاف، پایان نامه ختم رشته سیاسی، تهران، دانشکده حقوق و علوم سیاسی، 1345.

4 انصاری، مرتضی، القضاء والشهادات، مجمع الفکر الاسلامی، چ اول، 1415.

5 پیوندی، غلامرضا، جرم سیاسی، تهران، انتشارات پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، چ اول، 1382.

6 جیلانی، حسین، خانه انصاف و تأثیر اجتماعی آن، پایان نامه کارشناسی ارشد علوم اجتماعی، تهران، دانشگاه تهران، 1381.

7 حرّ عاملی، محمد بن الحسن، وسایل الشیعه، قم، انتشارات آل البیت، چ دوم، 1414، ج 18.

8 خویی، سیدابوالقاسم، مبانی تکلمةالمنهاج، قم، چ اول، 1396، ج 1.

9 رهگشا، امیرحسین، نگاهی به شوراهای حل اختلاف، تهران، انتشارات دانشور، چ دوم، 1383.

10 زراعت، عباس، اصول آیین دادرسی کیفری، تهران، مجمع علمی و فرهنگی مجد، چاپ اول، 1383.

11 سبزواری، محمدباقر بن محمد مؤمن، کفایةالاحکام، اصفهان، مدرسه صدر مهدوی، بی تا.

12 صافی گلپایگانی، جامع الاحکام، قم، انتشارات حضرت معصومه(س)، 1419، ج 3.

13 عاملی، زین الدین بن علی، الروضةالبهیة، قم، انتشارات داوری، چ اول، 1410، ج 3.

14 ، مسالک الافهام، موسسة المعارف الاسلامیة، چ اول، 1419، ج 13.

15 عباسی، مصطفی، افق های نوین عدالت ترمیمی در میانجی گری کیفری، تهران، انتشارات دانش ور، چ اول، 1382.

16 فاصل لنکرانی، محمد، جامع المسائل، قم، امیر، 1375، ج 1.

17 ، گنجینة آراء فقهی.

18 کریمی، حسین، دیدگاه های قضایی از نگاه امام خمینی، قم، شکوری، چ اول، 1365.

19 گلپایگانی، محمدرضا، کتاب القضا، قم، دارالقرآن الکریم، 1413؛ ج 1.

20 ، مجمع المسائل، قم، دارالقرآن الکریم، بی تا، ج 3.

21 معاونت آموزش و تحقیقات قوه قضاییه، راهنمایی و رسیدگی عملی در شوراهای حل اختلاف، قم، نشر قضا، 1383.

22 مکّی، جمال الدین، اللمعةالدمشقیه، بیروت، دارالفکر، چاپ اول، 1411.

23 نجفی، محمدحسن، جواهرالکلام، تهران، دارالکتب الاسلامیه، چاپ سوم، 1362، ج 40.

______________________

*. پژوهشگر و کارشناس ارشد حقوق جزا.

1. جالب تر آن که آیین نامه شوراهای حل اختلاف مصوب 1381 نیز مسلمان بودن را از شرایط اعضا ندانسته است، گرچه شاید واژه «عدالت لازم» که یکی از شرایط اعضا است، «مسلمان بودن» را پوشش دهد، اما به علت ابهام در این واژه، لازم است شرط «مسلمان بودن» تصریح گردد.

2. در سال 1381، شش میلیون پرونده به دستگاه قضایی وارد شده بود؛ نشریه مأوی، 26/2/84 ، ص 2.

3. ظاهراً یکی از وکلای دادگستری با استناد به اصل 170 قانون اساسی با تقدیم دادخواستی به دیوان عدالت اداری خواستار ابطال بخش هایی از آیین نامه شوراهای حل اختلاف که بر خلاف قانون اساسی می باشد شده است؛

(ر.ک: عباسی، همان: 315).

4. شرایط اعضای شورای حل اختلاف عبارت است از : الف. تابعیت جمهوری اسلامی ایران؛ ب. التزام به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران؛ ج. داشتن حداقل 25 سال سن؛ د. دارا بودن اهلیت قانونی؛ ه . نداشتن سابقه محکومیت کیفری مؤثر؛ و. عدم اعتیاد به مواد مخدر؛ ز. حسن شهرت و عدالت لازم؛ ح. دارا بودن سواد کافی و آشنایی نسبی به موازین فقهی و مقررات قانونی؛ (ماده 5 آیین نامه اجرایی ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه ...).

5. این ماده مقرر می دارد: «شورا در موارد ذیل صالح به رسیدگی می باشد: 1 مذاکره به منظور ایجاد سازش بین طرفین در کلیه امور مدنی و هم چنین امور جزایی که رسیدگی به آن منوط به شکایت شاکی خصوصی بوده و با گذشت وی تعقیب موقوف می گردد. 2 حل و فصل دعاوی و شکایات مطروحه با رعایت مراتب ذیل: الف. در امور حقوقی 1. کلیة دعاوی راجع به اموال منقول، دیون، منافع، زیان ناشی از جرم، ضمان قهری در صورتی که خواستة دعوا بیش از مبلغ ده میلیون (000/000/10) ریال نباشد؛ 2 دعوای خلع ید از اموال غیر منقول، تخلیة اماکن مسکونی و دعاوی راجع به حقوق ارتفاقی از قبیل حق العبور، حق المجری، مزاحمت، هم چنین ممانعت از حق و تصرف عدوانی در صورتی که اصل مالکیت محل اختلاف نباشد؛ 3 الزام به انجام شروط و تعهدات راجع به معاملات و قراردادها در حدود صلاحیت در دعاوی مالی؛ 4 مهر و موم، صورت برداری و تحریر ترکه؛5 تأمین و حفظ دلایل و امارات؛ 6 دعاوی مالی در صورت تراضی کتبی طرفین بدون رعایت حد نصاب. ب. در امور کیفری1 مراقبت در حفظ آثار جرم و جلوگیری از فرار متهم در جرایم مشهود از طریق اعلام فوری به نزدیک ترین مرجع قضایی یا مأموران انتظامی؛ 2 رسیدگی به جرایمی که مجازات قانونی آن ها حداکثر تا پنج میلیون (000/000/5) ریال جزای نقدی است و یا جمع مجازات قانونی حبس و جزای نقدی پس از تبدیل حبس به جزای نقدی تا پنج میلیون (000/000/5) ریال می گردد؛ 3 رسیدگی به جرایمی که مجازات قانونی آن ها کم تر از 91 روز حبس و یا مجازات تعزیری موضوع تخلفات رانندگی باشد؛ (بند 1 ماده 3 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، مصوب 1373 و 1374).

6. برای اطلاع بیش تر رجوع کنید به نرم افزار پرسمان فقهی، مقاله مرجع صالح برای اجرای لعان و چگونگی اجرای آن، اثر نگارنده.