رژیم حقوقی دریای خزر(۱)

چکیده

این مقاله رژیم حقوقی دریای خزر را با توجه به تغییرات جدیدی که در ساختار اتحاد شوروی (سابق) ایجاد شده است، بررسی می نماید. اما لازم است ابتدا موقعیت جغرافیایی دریای خزر و دولت های ساحلی تبیین گردد. این سؤال که آیا حقوق بین الملل مربوط به دریاها مقرّرات کافی ناظر بر دریاهای محصور در خشکی را فراهم نموده اند، باید مورد بحث قرار گیرد. این مقاله رژیم حقوقی دریا را در قبل و بعد از فروپاشی اتحاد شوروی (سابق) مورد بررسی قرار می دهد.

همچنین طرح روسیه را برای یک رژیم حقوقی بین المللی جدید برای دریای خزر مورد تحلیل قرار می دهد. در این مقاله، سازوکارهای عمده برای ایجاد یک رژیم حقوقی در خصوص تسهیم منابع طبیعی مورد تجزیه قرار می گیرند. این مقاله می تواند این گونه خاتمه یابد که به دو دلیل عمده، وجود رژیم حقوقی دریای خزر باید در یک روش جامع مورد تجدیدنظر قرار گیرد:

اولاً، به علت ایجاد دولت های ساحلی جدید که وضع کنونی را تغییر داده اند.

ثانیا، به علت وجود موافقت نامه ها (ی گذشته) که همه موضوعات مربوط به دریا را پوشش نداده اند، از جمله (مباحب مربوط به) «آلودگی دریایی» و «استخراج منابع طبیعی».

مقدّمه

در تمام طول تاریخ، دریای خزر یک «منبع غذا» و یک وسیله برای «تجارت دریایی» برای جمعیت هایی بوده که در ساحل آن می زیسته اند. برخی از آن ها به ماهی گیری یا حمل کالا از کنار دریا به دیگر سواحل دریا مشغول بوده اند. در تاریخ اخیر دریای خزر، ایران و اتحاد شوروی (سابق)، نقش عمده ای در ایجاد اصول حاکم بر استفاده از دریا ایفا می کردند. اگرچه برخی از رویه های عرفی برای استفاده از دریا وجود داشتند، ولی اساس اصول حقوقی حاکم بر دریا از موافقت نامه های منعقد شده به وسیله این دو دولت، ناشی شده بود. به هر حال، انحلال اتحاد شوروی (سابق) در سال 1991 م و امر فوق العاده دولت هایی که جدیدا در حاشیه دریای خزر ایجاد شدند، بررسی مجدّد وضعیت حقوقی دریای خزر را ضروری ساخت. اگرچه وضعیت حقوقی دریا به وسیله توافق های بین ایران و اتحاد شوروی (سابق) معیّن شده است، ولی قابلیت این توافق ها به وسیله دولت های ساحلی جدید مورد تردید واقع شد.

همچنین تصور توافق های موجود مربوط به دریا موجب شد دولت های ساحلی دریا به سوی یک نظام دسته جمعی مفید از طریق ایجاد یک رژیم حقوقی جدید و نسبتا خوب به جای اینکه (دریا خزر) منبعی برای درگیری منافع باشد، به سوی همکاری های منطقه ای حرکت کنند.

موقعیت جغرافیایی دریای خزر و دولت های ساحلی آن

دریای خزر یک دریای درون مرزی (داخله، درون کشوری) است که از طریق رود «ولگا» به «دریای سیاه» ارتباط دارد. دریای خزر، بزرگ ترین دریای محصور در خشکی در جهان است. دریای خزر منطقه ای به وسعت 463244 کیلومتر مربع را شامل می شود و حداکثر پهنای آن و طول آن به ترتیب 554 و 1280 کیلومتر است. ظرفیت دریا 790000 کیلومتر مکعب، و عمق آن از 50 متر در ناحیه شمال تا 980 متر در ناحیه جنوب آن متفاوت است. سطح این دریا، 28 متر زیر سطح آزاد دریاها، و به لحاظ طبقه بندی در زمره آب های نمکی است. پیش از فروپاشی اتحاد شوروی (سابق) در سال 1990 میلادی، فقط ایران و اتحاد شوروی (سابق) حاشیه نشین دریای خزر بودند.

به هر حال، پس از فروپاشی اتحاد شوروی و غیرمنتظره بودن دولت های ساحلی جدید، اکنون دریای خزر با پنج کشور هم مرز است: آذربایجان در غرب، ایران در جنوب، قزاقستان در شمال و شمال شرق، روسیه در شمال غربی، و ترکمنستان در غرب.

موضوع دریاهای محصور در خشکی و حقوق دریاها

موضوع دریاهای محصور در خشکی، به نحو تفصیلی در حقوق بین الملل دریا، پوشش داده نشده است. در دیدگاه اول، این به علت حقوق دریاهاست که مقرّرات حاکم بر استفاده از دریاهای آزاد و فضای اقیانوس ها را، که به آب های دریای آزاد راه دارند، تنظیم می نماید. این مقررات موضوعاتی همچون کشتی رانی، پرواز هواپیماها، حفظ محیط زیست و اکتشافات و استخراج منابع طبیعی دریا را شامل می شود. اگرچه بعضی اصولی کلی به وسیله حقوقدانان و رویه های دولت ها توسعه یافته اند، ولی مقرّرات حاکم بر دریاهای محصور در خشکی، به صورت بین المللی تنظیم نگشته اند. کنوانسیون های سازمان ملل مربوط به حقوق دریاها (کنوانسیون 1958 ژنو و کنوانسیون 1982 ژنو) موضوع دریاهای محصور در خشکی را، همانند خلیج های کوچک تاریخی و خلیج هایی با چندین دولت ساحلی، بررسی نکرده اند. این به یک معنا، این مطلب را به طور ضمنی می فهماند که حقوق دریاها نسبت به فراهم ساختن اصول بنیادین برای استفاده عمومی دریاهای محصور در خشکی، قابل تصور است.

بر این اساس، موضوع مدیریت و استفاده از دریاهای محصور در خشکی و دیگر موضوعات مربوط به آن، باید با یک چشم انداز برای تدوین [این گونه دریاها]، به وسیله دولت های ساحلی ذی ربط، مورد بحث واقع شود. این دولت ها در ایجاد رژیم های حقوقی حاکم بر دریاهای محصور در خشکی، احتیاط زیادی نشان می دهند. این بدین معناست که ممکن است حقوق دریاها از رژیم های حقوقی دریاهای محصور در خشکی متفاوت باشد [که این دریاهای محصور در خشکی [وابسته به ماهیت توافق های دولت های ساحل نشین می باشند، در حالی مقرّرات حقوق دریاها به نحو یکسانی، برای فضای اقیانوس ها قابل اجرا هستند و بدون ملاحظه موقعیت جغرافیایی آن ها، دارای ماهیت مشابه هستند. علی رغم امکان یک طیف وسیع رژیم های حقوقی برای استفاده و تسهیم دریاهای محصور در خشکی، فقط تعداد کمی از این دریاهای محصور در خشکی، از مقرّرات مشابه بهره می برند.

همچنین دریاهای محصور در خشکی از «دریاهای بسته» و «دریاهای نیمه بسته» متفاوت هستند، از آن نظر که حقوق دریاها مقرّرات مخصوصی را فراهم می سازند. به هر حال، بعضی مشابهت ها بین آن ها وجود دارد. برای مثال، وجود دریاهای بسته یا نیمه بسته، به وسیله دویا چند دولت مجاور [هم مرز [است. این دریاها به وسیله آب راه ها به دریاهای آزاد ارتباط دارند، اما به علت شرایط بومی حسّاس آن ها، مقرّرات خاصی برای حفاظت آن ها از آلودگی وجود دارد. علاوه بر آن، دولت های ساحلی هم مرز با دریاهای بسته یا نیمه بسته باید در مدیریت، حفظ منابع طبیعی، اکتشاف و استخراج منابع آبزی دریاها همکاری داشته باشند. مثال برای دریاهای بسته و یا نیمه بسته چنین است: خلیج فارس، دریای سیاه، دریای کاری بین (carribean)، دریای بالتیک، دریای سرخ، دریای زرد و دریای شمال با وجود مشابهت مناطق دریایی بجز آب های ساحلی موضوعاتی برای مقرّرات حقوق دریاها وجود دارند که شامل «مقرّرات کشتی رانی» و «تحدید حدود» می گردند.

نگرانی های عمده در ارتباط با دریاهای بسته یا نیمه بسته مربوط به محیط دریایی و منابع آبزی می شود. با توجه به حجم کوچک آب هایشان، این مناطق دریایی نسبت به آلودگی آسیب پذیر هستند. این آلودگی به منابع زنده [آبزی] صدمه می رساند. عوامل متفاوتی از آلودگی محیط دریایی در مورد دریاهای بسته و یا نیمه بسته وجود دارند. این عوامل شامل آلودگی ناشی از خشکی، آلودگی ناشی از کشتی ها، آلودگی ناشی از زباله، آلودگی پایگاه هوایی، آلودگی ناشی از اکتشاف و استخراج نفت خام و منابع معدنی دریاها می شوند. همچنین بهره برداری بیش از حدّ منابع زنده [آبزی]، تعادل بومی ذخایر ماهی را بر هم می زند و ممکن است به نابودی گونه های معیّنی از ماهی ها منجر گردد.

این نگرانی ها در ارتباط با آب های محصور در خشکی وجود دارند و دولت های ساحلی باید درباره وضعیت بومی این دریاها بسیار نگران باشند. به ماهیت جغرافیایی این دریاها عنوان «مجموعه های بسته آبی، بدون هیچ جریان دریایی» داده شده است. فقدان یک راه به یک اقیانوس دریاهای محصور در خشکی را نسبت به آلودگی و بهره برداری بیش از حد منابع آبزی، آسیب پذیر ساخته است. این بدان معناست که لازم است توجه بیشتری درباره دریاهای محصور در خشکی مبذول گردد و این تنها از طریق همکاری نزدیک دولت های مجاور این گونه دریاها امکان پذیر است.

همان گونه که ذکر شد، برخی اصول کلی وجود دارند که به وسیله رویه و آموزه تأسیس شده اند که بر این مجموعه های آبی حاکم می باشند، اگرچه این اصول، در حقوق دریاها که روابط دولت ها را درباره استفاده از محدوده اقیانوس ها تنظیم می نمایند ایجاد نشده اند. مثال هایی از این اصول، که ممکن است تأثیرات مشابهی بر دریاهای محصور در خشکی داشته باشند، در بندهای ذیل ارائه شده اند:

مجموعه هایی از آب ها وجود دارند که در طبقه «دریای بسته» قرار می گیرند که در مجاورت یک یا چند دولت واقع شده اند. دریاچه بسته یا دریای بسته، که فقط در داخل یک کشور واقع شده است، همانند دریا یا دریاچه است که بخشی از آب های داخلی چنین دولتی را شکل می دهد. این دولت صلاحیت و حاکمیت کامل و انحصاری نسبت به این آب ها را داراست؛ همان گونه که این (صلاحیت و حاکمیت) نسبت به قلمرو خشکی او وجود دارد. به طور کلی، دریاچه ها، رودخانه ها و دریاهای محصور در خشکی، که در قلمرو یک دولت قرار گرفته اند، در صلاحیت و کنترل کامل آن دولت هستند. «دریاچه ارومیه»، «دریاچه دین درمر»، که در سرزمین های ایران و فرانسه واقع شده اند، تحت حاکمیت همین دولت ها قرار دارند. به هر حال، اگر بیش از یک دولت مجاور یک «منطقه بسته آبی» باشد، این نه دارای عنوان «آب های داخلی» است و نه به وسیله مقرّرات «حقوق دریاها» قابل اداره کردن است.

رودخانه ها و دریاچه ها ممکن است مرزهای دریایی دو یا چند دولت را دربر داشته باشند و وضعیتشان مطابق قراردادهای منعقد شده بین دولت های ذی ربط، ایجاد شده باشند. مشکل این مجموعه آب ها این است که اگر هیچ قراردادی وجود نداشته باشد، وضعیت این گونه آب ها مبهم باقی مانده و ممکن است، به درگیری منافع منجر گردد. این بدان علت است که به اندازه طرح های تحدید حدود (مرز)، که دارای اهمیت است، «خط میانی» که در صورت فقدان یک موافقت نامه قابل اعمال است همیشه ممکن نیست که به نتایج عادلانه منجر گردد.

چند مثال از دریاچه هایی که به وسیله دو دولت هم مرزند، از این قرار است: دریاچه «کُنستنس»، که هم مرز آلمان و سوئیس است، دریاچه «ژنو» که بین فرانسه و سوئیس واقع شده است، و دریاچه های «اِری»، «هورُن»، «سوپرپر» و «اُن تاریو» دریاچه های بزرگ که به وسیله کانادا و ایالات متحده احاطه شده اند.

در رابطه با دریاچه ها و دریاهای سرزمینی، که هم مرز با چند کشورند، کلمبیا در سال 1967 م اظهارنظر نمود که در عمل، مجاور بودن کشورها، معاهداتی ایجاد نموده اند که بر «خط مرزی» و «حقوق کشتی رانی» حاکمند. اگر هیچ معاهده ای که بتواند خط مرزی را ایجاد نماید وجود نداشته باشد، کلمبیا به «خط میانی» به عنوان یک روش قابل قبول برای تحدید حدود می نگرند. کلمبیا پیشنهاد کرد که اگر دریاچه دارای یک «تالوگ» یا «کانال میانی» باشد، دیگر خط میانی [خط تنصیف آب ها به دو قسمت] قابل اعمال نخواهد بود. در این مورد، همانند رودخانه ها، «تالوگ» یا کانال میانی باید خط تحدید حدود دریاچه را شکل دهد.

در این باره، برون لی نقطه نظر مشابهی بیان داشت: «در عمل، موقعیت حقوقی، یا بر ایجاد حقوق شکلی [ذهنی، روشن بینی]، یا بر رژیم معاهده ای مبتنی است. او گفت: «در صورت فقدان یک موافقت نامه، یک فرض موافق با خط میانی وجود دارد که تنها دو دولت را شامل می شود.»

همچنین در جهان، مجموعه آب هایی وجود دارند که رژیم حقوقی خاص خود را دارند. حتی اگر بنا بر ضرورت، آن اصول حقوقی را شامل نشوند که نسبت به دریاهای محصور در خشکی با [مجاورت] چندین دولت قابل اعمال هستند، این دریاها به وسیله بیش از یک دولت محاصره شده اند و بنابراین، تابع توافق ها و ترتیب های چند جانبه به وسیله دولت های ساحلی هستند؛ همان گونه که این حالت مربوط به دریاهای محصور در خشکی نیز هست.

چند مثال از این مجموعه آب ها عبارتند از: «خلیج فون سکا» (Gulf of Fonseca)، دریاچه های بزرگ (The Great Lakes)، دریاچه «چاد» (Lake Chad)، رودخانه «آمازون» (Amazon Basin)، رودخانه «دانوب» (Danub River)، رودخانه «رهین» (Rhine River) و آب های «این داس» (Indus Waters).

رژیم حقوقی دریای خزر پیش از فروپاشی اتجاد جماهیر شوروی

رژیم حقوقی دریای خزر به وسیله یک سلسله موافقت نامه هایی بین ایران و اتحاد شوروی (سابق) ایجاد شده بود. این موافقت نامه موضوعاتی همچون کشتی رانی و شیلات را در برمی گیرند. این موافقت نامه همه موضوعات مربوط به دریای خزر را عنوان نمی کنند. برای مثال، این توافق ها، مقرّرات مربوط به جلوگیری از آلودگی دریای خزر و حفاظت از محیط زیست دریای خزر را شامل نمی شوند. همچنین این موافقت نامه ها یک نظام برای نحوه بهره برداری از منابع موجود در بستر و زیربستر دریا را ایجاد نمی نمایند. علاوه بر آن، وجود مقرّرات قراردادی، خط تحدید حدود [خط مرزی] برای دریای خزر را معیّن نمی کنند. با این وجود، برخی سعی کرده اند یک خط را به منظور مرزبندی در نظر بگیرند. به هر حال، این مطلب که هیچ مقرّراتی برای موضوع تعیین مرز، در موافقت نامه های موجود بین ایران و اتحاد شوروی (سابق) در خصوص دریای خزر وجود ندارد، از سوی ایران پذیرفته نشده است. این مطلب مبتنی بر این ایده است که دریای خزر، یک منطقه دریایی مشترک برای این کشورهاست و بنابراین، غیرقابل تقسیم می باشد.

این حقیقت که هیچ خط مرزی در دریای خزر وجود ندارد، از سوی شنگ یو (Sheng Yu) مورد تأکید قرار گرفته است. این حقوقدان چنین می نویسد: «تقریبا تمام دریاچه های مرزی به وسیله پیمان های منعقد شده بین دولت های ساحلی تحدید حدود شده اند، بجز «دریاچه کُنتنس» (Lake Contance) و «دریای خزر». به طور کلی، موضوعاتی که به وسیله موافقت نامه ها پوشش داده نشده اند، معمولاً از مجاری دیپلماتیک و به وسیله دو دولت ساحلی حل و فصل می گردند.

سه موافقت نامه عمده بین ایران و اتحاد شوروی (سابق) وجود دارند که شامل مقرّراتی می شوند که رژیم حقوقی دریای خزر را توصیف می کنند. این سه موافقت نامه عبارتند از:

1. پیمان دوستی 1921 (موافقت نامه 1921)؛

2. موافقت نامه تأسیس کشتی رانی و بازرگانی 1935 (موافقت نامه 1935)؛

3. موافقت نامه 1940 در خصوص کشتی رانی و بازرگانی (موافقت نامه 1940).

اساسا دو موافقت نامه اخیر مقرّرات مشابهی را شامل می شوند، تا آنجا که مربوط به آب های دریای خزر می شوند.

رژیم کشتی رانی

رژیم کشتی رانی به وسیله موافقت نامه های 1921، 1935 و 1940 بین ایران و اتحاد شوروی (سابق) بیان شده است. ماده 11 موافقت نامه 1921 م حق کشتی رانی در دریای خزر، به وسیله این دو کشور را به رسمیت شناخته است. این ماده در کنار دیگر مواد چنین مقرّر می دارد: «... طرفین قرارداد، بدین وسیله رضایت خودشان را اعلام می دارند که از زمان امضای معاهده (26 فوریه 1921) کشتی های طرفین دارای حق مساوی کشتی رانی آزاد در دریای خزر بر اساس پرچم های یکدیگر، هستند.»

مقرّرات متضّمن کلمه «کشتی ها» است. این نشان می دهد که همه کشتی های طرفین، اعم از کشتی های تجاری یا نظامی، از حق مسالمت آمیز کشتی رانی در دریای خزر بهره مند هستند. به هر حال، ماده 12 بند 4 موافقت نامه 1940 یک فاصله 10 مایلی برای اهداف ماهی گیری معیّن می سازد. از آنجا که هیچ محدوده دیگری برای دیگر اهداف بیان نمی دارد، این ممکن است به طور ضمنی بفهماند که محدوده 10 مایلی از طرف ساحل، آب های [داخلی[ کشورهای ساحلی را تشکیل می دهد. مطابق با آن، اگر یک کشتی جنگی بخواهد در ورای محدوده 10 مایلی وارد شود، کسب اجازه قبلی از دولت ساحلی ذی ربط لازم است. در ارتباط با محدوده آب های داخلی طرفین قرارداد، همان مشکل وجود دارد. چنین به نظر می رسد که «اصول عمومی حقوق دریاها» ممکن است برای ترسیم «خطوط اساسی» در امتداد سواحل دریا اعمال شوند، اگرچه طرفین نسبت به استفاده از این اصول در محدودیت نیستند. به هر حال، اعتبار یک سیستم «خط مرزی» که به وسیله یک طرف استفاده می شود، مبتنی بر به رسمیت شناختن دیگر اعضا می باشد. در عمل، درگیری عمده ای بین ایران و اتحاد شوروی (سابق) نسبت به این موضوعات وجود نداشته است.

موافقت نامه 1935 [مسئله ماهی گیری و...] را روشن می ساخت که حق کشتی رانی برای دول غیرساحلی در دریای خزر وجود ندارد. این استثنا در ماده 14 موافقت نامه 1935 این گونه آمده است: «اعضای طرف قرارداد موافقت دارند که در همسویی با اصولی که در معاهده بیست و ششم فوریه 1921 بین اتحاد جماهیر سوسیالیستی شوروی و ایران تنظیم شده، تنها باید در سرتاسر منطقه دریای خزر کشتی های متعلّق به اتحاد جماهیر شوروی با ایران یا اتباع یا سازمان های حمل و نقل یا تجاری یک طرف یا دو طرف قرارداد، که تحت پرچم اتحاد جماهیر شوروی یا ایران حرکت می کنند، وجود داشته باشند.»

ماده 13 موافقت نامه 1940 همان مقرّرات را تکرار می کند و بنابراین، به همان رژیم کشتی رانی [سابق [تصریح می نماید. همچنین اگرچه ماده 14 موافقت نامه 1935 مقرّراتی را دربرمی گیرد که به روشنی توضیح می دهند خدمه کشتی های طرفین قرارداد، تنها شامل افراد می شوند که اتباع مربوطه بوده باشند، این قوانین در ماده 13 معاهده 1940 قرار داده نشده اند. به هرحال، در نامه های 25 مارس 1940، که بین سفیر اتحاد شوروی در ایران و وزیر امورخارجه مبادله شده است، این مطلب مورد توافق واقع شد که «اعضای طرف پیمان باید موازین لازم را اتخاذ نمایند تا مطمئن شوند که فقط اتباع دولت دیگر در کشتی ها کار می کنند و بنادری که متعلّق به اعضای طرف پیمان می باشند، در اهدافی ورای آن چیزی که این بنادر به آن ها اختصاص یافته است، به کار گرفته نمی شوند.

ماده 15 بند اول از معاهده 1935 م، یک «رژیم رفتاری برابر» در ارتباط با کشتی های بازرگانی یک عضو در بنادر طرف دیگر ایجاد می نماید، از آن نظر که این کشتی ها، کشتی های ملّی هستند [و نه کشتی های دولت ثالث].

در بند اول ماده 15 چنین آمده است: «کشتی های تجاری، در حالی که پرچم یک عضو طرف پیمان را در دریای خزر به اهتزاز درآورده اند، اما وقتی وارد بنادر طرف دیگر می شوند، یا در آنجا قرار دارند یا در حال ترک آنجا هستند، در تمام این شرایط، باید شبیه کشتی های ملّی طرف دیگر رفتار کنند.»

ماده 12 بند یک موافقت نامه 1940 م، همان قانون بالا را تجدید کرده است و «اصول رفتار ملّی» مربوط به کشتی های تجاری یک عضو طرف پیمان را تکرار می نماید. اصول رفتار ملّی فقط نسبت به «کشتی های تجاری» قابل اعمال هستند و این نسبت به کشتی های ارتش، که کشتی های جنگی را توسعه، داده نشده اند. ورود کشتی های جنگی به بنادر هر یک از اعضا منوط به شرایط خاص است، و آن وقتی است که رضایت صریح قبلی دولت ساحلی ذی ربط را کسب نموده باشد.

همچنین تا آنجا که کشتی رانی اهمیت دارد، همان حالت کشتی رانی در دریای خزر ممکن است نسبت به دریاچه های درون مرزی، رودخانه ها و دریاهای بسته، که در سرزمین یک دولت قرار دارند، و نیز آب های داخلی اعمال شود. این از اصولی کلی در حقوق بین الملل است، که در این مجموعه آب ها، یک دولت همان گونه دارای حاکمیت و صلاحیت کامل است که در قلمرو خشکی خودش دارای آن می باشد. اگرچه در مورد آب های داخلی، به طور عموم، هیچ امکانی برای عبور دریایی کشتی های خارجی وجود ندارد، آب های داخلی ممکن است برای کشتی رانی [دولت دیگر]، آن هم منوط با رضایت صریح دولت ساحلی و مطابق با قانون [عرف[ و مقرّرات استفاده شود.

همین مطلب در ارتباط با آب های داخلی هم مرز با چند دولت نیز وجود دارد. دولت های ساحلی در خصوص اجازه یا منع حرکت کشتی های متعلّق به دولت های ثالث، در این آب های داخلی دارای صلاحیت هستند. همان گونه که برون لی توضیح می دهد، دریاچه های بین المللی و دریاهای محصور در خشکی، جز در مواردی که موافقت نامه های مخصوص [و اجازه قبلی [وجود دارد، برای کشتی رانی [دول دیگر] آزاد نیستند.

کابوتاژ یا تجارت ساحلی

معاهده 1935 م می پذیرد که به طور کلی، حقوق کابوتاژ (حمل و نقل محلّی کالا و مسافر به وسیله کشتی ها از یک ساحل به ساحل دیگر همان کشور) در انحصار آن دولت است، اما اعضای طرف پیمان موافقت کردند که به کشتی ها و شرکت های کشتی رانی، بر اساس پرچم هایشان، حقوق کابوتاژ دیگر مناطق ساحلی ایشان، به طور رسمی واگذار گردد.

در ماده 15 بند 3 معاهده 1935 چنین آمده است: «تجارت ساحلی باید برای کشتی های ملّی محفوظ باشد. به هر حال، این مورد توافق است که هر کدام از اعضای طرف قرارداد، باید به کشتی هایی که تحت پرچم عضو دیگر حرکت می کنند، حق تجارت ساحلی را در خصوص حمل مسافر و کالا در دریای خزر را اعطا نمایند.»

ماده 12 بند 3 از موافقت نامه 1940، همان مقرّرات را منعکس می سازد. به طور عموم، مطابق با حقوق بین الملل، دولت های ساحلی دارای حق انحصاری در تجارت ساحلی (کابوتاژ) هستند. بدین روی، دولت ها ممکن است بر اساس انجام یک موافقت نامه یا معاهده، چنین حقی را به کشتی های دیگر دولت ها اعطا نمایند. چنین چیزی مقتضای خواست آزاد دولت هاست که این گونه انجام دهند، وگرنه کابوتاژ به وسیله کشتی های خارجی نمی تواند اجرا گردد. علاوه بر این، در خصوص مقرّرات مزبور، معاهده 1904 بین فرانسه و پادشاهی انگلستان، مثال دیگری است که دولت ها به اتباع خود حقوق به کار گماشتن در تجارت ساحلی را اعطا می نمایند.

شیلات (ماهی گیری)

یک موافقت نامه در خصوص ماهی گیری به وسیله ایران و اتحاد شوروی (سابق) در اول اکتبر 1927 در مسکو به امضا رسید. (معاهده 1927 م) این موافقت نامه بر اساس ماده 14 موافقت نامه 1921 منعقد شده است. موافقت نامه 1927 مربوط به تأسیس یک شرکت

مشترک صنعتی بازرگانی به وسیله دو کشور برای به کارگیری شیلات در آب های ایران در دریای خزر است. این شرکت به طور مساوی بین ایران و اتحاد شوروی (سابق)، تسهیم شده بود و درآمد ناخالص آن هم باید به صورت مساوی تقسیم گردد.

مطابق ماده 14 موافقت نامه 1927، امتیاز اعطاشده به شرکت برای یک دوره 25 ساله بود و تمدید آن مشروط به رضایت حکومت ایران بود. به هر حال، پس از انقضای این دوره در سال 1953، ایران این دو موافقت نامه را تمدید نکرد و مهر پایان بر آن زد. از آن پس، ایران صلاحیت انحصاری ماهی گیری را دردریای خزر اعمال نمود.

معاهده 1935 م، یک منطقه انحصاری ماهی گیری را برای هر یک از طرفین در نظر گرفت. ماده 15 بند 4 این معاهده، یک منطقه 10 مایلی دریایی را برای اهداف ماهی گیری تأسیس نموده است. مطابق آن، در ورای این مناطق انحصاری، ماهی گیری، برای طرفین در دریای خزر آزاد است.

ماده 12 بند 4 معاهده 1940، همان مقررّات [معاهده 1935[ را دارا می باشد. ماده 15 بند 4 معاهده 1940 چنین می گوید: «... هریک از اعضای طرف قرارداد نسبت به کشتی هایی که پرچم خود را به اهتزاز درآورده اند، حق ماهی گیری در آب های ساحلی خود را تا محدوده ده مایلی محفوظ می داند...»

این معاهدات سیاستی را برای حفظ منابع طبیعی و اداره منابع زنده دریا، تأسیس نکرده اند، این ممکن است ناشی از این حقیقت باشد که نگه داری و اداره منابع زنده، عمدتا به وسیله دولت ها، در دهه 1950 مورد توجه قرار گرفت، در حالی که آخرین معاهده مرتبط با دریای خزر در سال 1940 منعقد شد.

به طور خاص، چون دریا یک مجموعه آبی درون مرزی است، بهره برداری بیش از حد منابع زنده بدون هیچ گونه سیاستی برای نگه داری و اداره این منابع، به نابودی این منابع خواهد انجامید. اکنون پذیرفته شده است که منابع زنده که زمانی تصور می شود که منابع پایان ناپذیر باشند در صورت بهره برداری بیش از حد، پایان می پذیرند.

پرواز هواپیما [بر فراز منطقه دریای خزر]

توافق های مزبور شامل مقرّراتی مربوط به «موضوع پرواز هواپیما» در فضای دریای خزر نمی شود. یک موافقت نامه مربوط به «هوانوردی» به وسیله ایران و اتحاد شوروی (سابق) در سال 1964 م، برای تأسیس «بخش اطلاع رسانی پرواز» به منظور تضمین امنیت پرواز بر فراز دریای خزر به امضا رسید. بدین روی، این موافقت نامه یک رژیم برای عبور هواپیما بر فراز منطقه معیّن می سازد. در چنین موقعیتی، این بحث می تواند مطرح شود که پرواز صلح آمیز هواپیماهای نظامی و غیرنظامی دولت های ساحلی بر فراز دریا مجاز است. به هر روی، عبور با هواپیمای نظامی در فضای هوایی آب های ساحلی همان گونه که در ارتباط با کشتی های جنگی توضیح داده شده است مشروط به اجازه قبلی دولت ساحلی ذی ربط می باشد.

آلودگی دریایی

وجود قوانین قراردادی، سیاستی را برای حفاظت از محیط دریایی خزر ارائه می نماید. این گونه به نظر می رسد که برخی از مردم در دهه سی و چهل میلادی قادر بودند خطر جدّی آلودگی را پیش بینی کنند. این مطلب ممکن است از کم بودن کشتی های ناوبری دریا و فقدان فناوری، که متضمّن استخراج منابع نفتی دریا باشد، ناشی شده باشد. اما شرایط جغرافیایی دریای خزر به عنوان یک دریای محصور در خشکی و فقدان جریان های آبی در دریا، محیط دریایی خزر را نسبت به آلودگی بسیار آسیب پذیر ساخته است.

آلودگی دریای خزر یکی از مهم ترین موضوعات بحرانی مربوط به دریاست. منابع متعدد آلودگی دریا وجود دارند؛ از جمله: آلودگی ناشی از خشکی، آلودگی ناشی از کشتی ها، زباله ها و همچنین در اثر استخراج منابع نفتی. رشد بی رویه آلودگی محیط های ساحلی [از یک سو]، و توسعه های اقتصادی و نفتی [از سوی دیگر] در محیط دریای خزر، با هم پیوند خورده اند. برای مثال، صنایع توسعه یافته در محیط های ساحلی دریا، یک منبع آلودگی دریا ناشی از خشکی هستند.

در سال 1972 م، به دنبال امضای یک موافقت نامه در خصوص همکاری های علمی، فنی و فرهنگی در 25 فوریه 1971 م، ایران و اتحاد شوروی (سابق)، در مورد ادامه مطالعات محیطی بر دریای خزر توافق نمودند و در جهت این هدف، اطلاعات و تجارب خویش را مبادله نمودند. همچنین در سال 1973 یک گروه ثابت به منظور رسیدگی به موضوعات محیط دریایی خزر و بررسی راه های جلوگیری از آلودگی دریا، تشکیل شد.

اکنون آلودگی دریا یک نگرانی عمده برای دولت های ساحلی شده است. برای مثال، مشکل «آلودگی گسترده محیط دریایی خزر» مجددا در نشست آلماتا پایتخت قزاقستان توسط دولت های ساحلی در تاریخ 13 اکتبر 1995 مورد گفت وگو قرار گرفت. همچنین بیانیه صادر شده در پایان نشست مشترک معاونان وزرای خارجه کشورهای ایران، قزاقستان و ترکمنستان که در نوامبر 1995 در عشق آباد ترکمنستان تشکیل شد در کنار مسائل دیگر، تأکید کرد که دولت های حاشیه دریای خزر نسبت به محافظت از دریا، دارای مسئولیت هستند. همچنین رشد آلودگی در دریای خزر موجب نگرانی نهادهای بین المللی همچون سازمان ملل شده است. در 2 آوریل 1995، نشست اداری دولت های ساحلی در خصوص «نگه داری و اداره» دریای خزر در تهران تشکیل شد. نمایندگانی از سازمان توسعه سازمان ملل (U.N.D.P)، سازمان محیط زیست سازمان ملل (UNEP) و بانک جهانی طی جلسه ای به منظور بحث درباره استراتژی های عملی برای اداره و حفظ محیط دریای خزر حضور داشتند.

با توجه به بحث مزبور، واضح است که موافقت نامه هایی که تأسیس کننده رژیم حقوقی دریایی خزر هستند، با توجه به وجود «نیازها و منافع» ایران و اتحاد شوروی (سابق)، [آن هم] در زمان انعقاد قرارداد، منعقد شده اند. اگرچه موافقت نامه ها یک رژیم حقوقی برای کشتی رانی و ماهی گیری را بیان می دارند، اما این موافقت نامه ها به اندازه کافی نسبت به منافع جاری دولت های ساحلی پاسخگو نمی باشند. علی رغم این حقیقت، ممکن است مقرّرات موافقت نامه های موجود به عنوان یک راهنما و همچنین به عنوان یک الگو برای رژیم حقوقی جدید استفاده شوند. یک رژیم حقوقی جدید باید همه موضوعات مربوط به دریا را دربرگیرد، به نحوی که شامل کشتی رانی از هر نوع کشتی حفاظت محیط زیست دریا در مقابل هر نوع آلودگی، تأسیس یک قلمرو عمومی یا ملّی نسبت به منابع طبیعی، حفاظت در اداره این منابع و پژوهش های علمی دریایی گردد.

وضعیت حقوقی دریای خزر پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی

وقایع تاریخ اخیر اتحاد شوروی (سابق) باعث ایجاد تعدادی از کشورهای جدید شد که قبلاً در یک اتحادیه بودند. نتیجه چنین تجزیه ای بر دریای خزر، در رشد کشورهای حاشیه دریای خزر از دو کشور به پنج کشور، پدیدار گشت. این مطلب موجب نگرانی های روبه رشد نسبت به دریای خزر، به ویژه به منابع طبیعی آن، شد. منابع غنی طبیعی، اعم از آبزی یا غیر آبزی، در دریا وجود دارند. بهره برداری یک جانبه این منابع ممکن است به برخی جدال ها منجر گردد. به طور سنّتی، آلودگی های ساحلی دریای خزر، روی ماهی گیری دارای تأثیر بوده است. ذخایر عظیمی از ماهی موجب تأمین پروتئین و اشتغال شده، یک راه درآمد محسوب می شود. این بدان معناست که اثر اقتصادی ماهی گیری در دریای خزر بر دولت های ساحلی انکارناپذیر است.

پیشرفت های فناوری دریایی نسبت به چند دهه گذشته موجب شده اند اکتشافات منابع نفتی و معدنی در دریای خزر ممکن گردند. اخیرا چندین میدان نفتی کشف شده اند و این نشان می دهد که دریای خزر دارای ذخایر عظیمی از نفت است. وجود این منابع طبیعی، اهمیت دریای خزر را از نقطه نظر اقتصادی، افزایش داده است. این مطلب تأیید شده است که حتی اگر اختلاف بین ایران و اتحاد شوروی (سابق) نسبت به جنبه های گوناگون دریای خزر وجود داشت، «هیچ کدام از آن دو، مانند امروز بزرگ نبودند.»

اگرچه فعالیت هایی همچون کشتی رانی و ماهی گیری از جمله نگرانی های دولت های ساحلی در ارتباط با دریای خزر می باشند، اما اکنون نگرانی عمده آن ها درباره وجود منابع نفتی و معدنی در بستر و زیر بستر دریا می باشد. این نگرانی در ارتباط با دو موضوع هستند:

موضوع اول: «مالکیت» یا «شراکت» این منابع: هنوز این مطلب روشن نشده است که چه راهکاری می تواند برای توزیع ثروت طبیعی دریای خزر میان دولت های ساحلی استفاده گردد. به هر حال، یک ایده تأسیس فرضیه «میراث مشترک» دولت های ساحلی در ارتباط با منابغ غیرآبزی دریا یا منابع طبیعی دریا به صورت کلی، وجود دارد. در مورد پذیرش چنین فرضیه ای، بهره برداری یک جانبه منابع نفتی و معدنی به نحو قانونی مجاز نمی باشد. برای مثال، آذربایجان، درگیر انعقاد قرارداد با بعضی شرکت ها از جمله شرکت های آمریکایی برای بهره برداری منابع نفتی در مناطق ساحلی خودش می باشد. این عملکرد منجر به اعتراض ایران و روسیه گردید. این معترضان [ایران و روسیه[ معتقد بودند: پیش از اینکه وضع چندجانبه دریای خزر به وسیله همه دولت های ساحلی بحث و بررسی شود، هیچ گونه بهره برداری منابع امکان پذیر نیست. این بدان معناست که باید اولین تلاش نسبت به تأسیس رژیم حقوقی برای دریای خزر صورت پذیرد. پس از توافق نسبت به این رژیم حقوقی، سرمایه گذاری به صورت ریسک نامطمئن نخواهد بود.

موضوع دوم: محیط زیست: بدون شک، بهره برداری از منابع نفتی موجب خطر آلودگی دریا به وسیله نفت است. محیط دریای خزر حسّاس بوده و آلودگی نفتی موجب بروز تأثیراتی مضّر بر محیط دریایی است. این مطلب با این حقیقت تقویت می شود که دریا، یک «دریای بسته» است و نیاز به محافظت ویژه دارد. مطابق آن، برخی جنبه های حقوقی، سیاسی، اقتصادی و زیست محیطی دریا باید به وسیله دولت های ساحلی با نقطه نظر دست رسی به تفاهم عمومی مورد بحث قرار گیرند و موافقت نامه جدیدی که مسائل مهم را حل و فصل نمایند، منعقد گردند.

موضوع عمده ای که از موقعیت جدید دریای خزر ناشی می شود، این است که موافقت نامه های بین ایران و اتحاد شوروی (سابق) در خصوص دریای خزر، پس از ایجاد پنج دولت ساحلی جدید، به حال خود باقی هستند. موافقت نامه های دو جانبه ایران و روسیه از آن رو به اعتبار خود باقی هستند که در عمل، روسیه جانشین اتحاد شوروی (سابق) است. مشکل از ابقای رژیم حقوقی موجود دریای خزر ناشی می شود، به گونه ای که آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان را دربرگیرد.

از نقطه نظر بین المللی، دولت های جانشین ملزم نیستند همانند همه طرف ها، موافقت نامه ها و معاهدات دوجانبه و چندجانبه را ادامه دهند، در حالی که دولت اصلی [فقط] یک عضو آن بوده است. به هر حال، یک اعتراض [استثنا] نسبت به ماهیت این موافقت نامه های دوجانبه یا بین المللی وجود دارد. ممکن است هیچ مشکلی در اختتام یک معاهده یا یک موافقت نامه، که بیانگر همکاری دو جانبه یا چند جانبه در زمینه های اقتصادی، فرهنگی، سیاسی موضوعات مشابه است، وجود نداشته باشد. اما اگر موضوع اصلی یک معاهده یا یک موافقت نامه اشاره به موضوعات مرزی داشته باشد، ممکن نیست که هیچ دولت جانشینی آن را رد نماید. حتی اگر یک دولت به دولت های جدید تجزیه گردد. ممکن است موافقت نامه های مرزی، اعم از اینکه نسبت به مرزهای خشکی یا آبی باشد، دوام یابد. این یک موضوع جدال انگیز مربوط به دریای خزر است.

یکی از موضوعاتی که به وسیله ایران و اتحاد شوروی (سابق) مورد بررسی قرار گرفته، در ارتباط با خط تحدید حدود دریای خزر است. در مجموع، هیچ قانونی در موافقت نامه های موجود بین این دو دولت در ارتباط با تحدید حدود، وارد نشده است.

روسیه در مکاتبه با سازمان ملل متحد، اعلان کرد که موافقت نامه های موجود هنوز دارای اعتبارند. این کشور تصریح کرد: «رژیم حقوقی دریای خزر، که بر اساس موافقت های 26 فوریه 1921 و 25 مارس 1940 مقرّر شده، هنوز هیچ تغییری نکرده است.»

همچنین روسیه به طور رسمی موقعیت کشورش را در زمینه قدرت قانونی موافقت نامه ها در ارتباط با همه دولت های ساحلی بیان داشت. آن کشور اعلام کرد: «مطابق اصول و قوانین حقوق بین الملل، روسیه و دیگر دولت های ساحلی جمهوری های سابق اتحاد شوروی سابق (شامل آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان) و ایران بر اساس مقرّرات موافقت نامه های 1921 و 1941 ملزم هستند. روسیه به دقت شرح نداد آنچه را اصول و قوانین بین الملل به آن بازگشت دارد، چیست.

ایران همان موضع روسیه را اتخاذ کرده است، چه در مورد اعتبار موافقت نامه ها، چه قدرت الزام آوری این موافقت نامه بر دولت های ساحلی دریای خزر، تا موقعی که بر یک رژیم حقوقی فراگیر توافق حاصل گردد. این مطلب مورد تردید نیست که موضع ایران و روسیه، تأثیرات مثبتی داشته است؛ زیرا بدون وجود [یک[ چهارچوب قانونی، دریای خزر، مکان جدال و ستیزه خواهد بود.

گسترش اعتبار موافقت نامه ها نسبت به همه دولت های ساحلی بدین معناست که تا زمانی که یک رژیم حقوقی جدید برای دریای خزر برپا می شود، موافقت نامه های موجود یک چهارچوب معقول برای اعمال حقوق و اجرای وظایف دولت های ساحلی دریای خزر، تأسیس می نمایند. این مطلب ممکن است از ادعاها و اعمال یک جانبه جلوگیری نماید.

مطابق آن، همه دولت های هم مرز دریای خزر، شامل آذربایجان، ایران، قزاقستان، روسیه و ترکمنستان دارای حقوق آزاد کشتی رانی و پرواز هواپیما با توجه به شرایط خاصی که برای کشتی ها و هواپیماهای نظامی وجود دارد هستند که از یک محدوده انحصاری ماهی گیری ده مایلی استفاده می نمایند؛ همچنین از حقوق انحصاری کابوتاژ (تجارت ساحلی) بهره مند هستند یا ممکن است چنین حقی را بر اساس رفتار متقابل به دیگران اعطا نمایند. همچنین هر دولت ساحلی دریای خزر ممکن است با کشتی های بازرگانی دیگر دولت ها شبیه کشتی های ملّی خودش در خصوص ورود، توقف و ترک بنادر چنین دولتی، رفتار نماید.

هر مقدار که موافقت نامه دارای ارزش حقوقی باشد، ضروری است که یک رژیم حقوقی برای دریای خزر ترسیم گردد. این [ضرورت] ناشی از نارسایی موافقت نامه های موجود در پوشش دادن همه جنبه های دریای خزر، بخصوص با نقطه نظر پیشرفت هایی است که در نیم قرن اخیر اتفاق افتاده اند. در حال حاضر، رژیم حقوقی دریای خزر در حال تحوّل قرار دارد. بنابراین، پیشنهاد این مطلب منطقی است که دولت های ساحلی طی این دوره انتقالی، به موافقت نامه های موجود احترام بگذارند تا سرانجام، به یک رژیم حقوقی جامع و جدید برای دریای خزر دست رسی یابند. این رژیم حقوقی باید انعکاس دهنده موازنه منابع پنج دولت ساحلی به انضمام مقرّراتی با ساز و کار واحد برای شراکت منابع طبیعی دریا باشد.

آنچه مهم است این است که دولت های ساحلی دریای خزر باید درک کنند که این به نفع آن هاست که مراحل مذاکرات را با نقطه نظر] توجه به ضرورت انعقاد [یک موافقت نامه جدید، سرعت بخشند. اگرچه باید هر تأخیری در این مراحل به حداقل برسد، تمام جریانات با دقت قطعیت پیدا کنند و متضمّن دقیق همه جنبه های دریای خزر باشند.

طرح روسیه در مورد رژیم حقوقی بین المللی برای دریای خزر و موضع دیگر دولت های ساحلی

همان گونه ذکر شد، در 5 اکتبر 1995، فدراسیون روسیه به طور رسمی موضع خود را به سازمان ملل اعلام کرد. روسیه تأکید نموده که تا [حصول] یک موافقت نامه جدید از سوی دولت های ساحلی، موافقت نامه 1921 و 1940 بین ایران و شوروی، دارای اعتبارند. این کشور پذیرفته است که تغییرات جدید در حالی که شامل دولت های ساحلی نوبنیاد می شوند، نیاز به تأسیس رژیم حقوقی جدید برای دریای خزر دارند. به هر حال، روسیه مدّعی است مقرّرات ویژه موافقت نامه 1921 و 1940 م می توانند در تنظیم موافقت نامه های جدید استفاده گردند. روسیه اظهار می دارد: اهمیت انعقاد موافقت نامه جدید در نگه داری اکوسیستم آسیب پذیر دریای خزر است.

روسیه اعلام کرده است که هیچ گونه اقدام یک جانبه در دریای خزر، که متناقض با ماهیت حقوقی دریای خزر است، نمی تواند به رسمیت شناخته شود. ایران هم دارای همین موضع بوده و به وسیله وزیر امورخارجه ایران، این موضوع مورد تأیید قرار گرفته است که «ایران و روسیه هر اقدام یک جانبه راجع به دریای خزر را رد می نمایند.»

روسیه با تکیه بر غیرکاربردی بودن قواعد حقوق دریاها، ادعاهای یک جانبه در دریای خزر را رد می نماید. در این زمینه، دو موضوع باید مورد بحث قرار گیرند:

موضوع اول آنکه دولت های مجاور دریاهای محصور در خشکی نمی توانند به طور یک جانبه ادعاهایی نسبت به [این[ دریاها داشته باشند. اما این برای همیشه این گونه نیست؛ از آن نظر که قواعد حقوق دریاها نسبت به این گونه دریاها اعمال نمی گردند. دلیل عمده این است که ماهیت جمعی این مجموعه های آبی، که ممکن است به عنوان «اموال مشترک» در نظر گرفته شوند، در حقیقت دریاهای محصور در خشکی هستند که با چندین کشور ساحلی هم مرزند و متعلّق به این کشور می باشند. به این دلیل، هیچ ادعای یک جانبه ای مورد پذیرش واقع نمی شود. ادعاهای یک جانبه ممکن است تأثیرات مضرّی بر دیگر دولت های ساحلی داشته باشند. این ماهیت طبیعی دریاهای محصور در خشکی است که دولت های ساحلی را از اظهار ادعاهای یک جانبه منع می نماید.

موضوع دوم این است که هیچ مانعی برای دولت های ساحلی دریاهای محصور در خشکی در اعمال حقوق دریاها نسبت به این مجموعه های آبی وجود ندارد، اگر همه دولت های ساحلی نسبت به چنین درخواستی موافقت داشته باشند. برای مثال، دولت های ساحلی ممکن است مناطق گوناگونی در دریاهای محصور در خشکی تأسیس نمایند. به هر حال، ممکن است عوامل متعدد، راه حل های گوناگونی را در تأسیس رژیم حقوقی برای دریاهای محصور در خشکی فراهم سازند.

روسیه پیش نویس یک موافقت نامه در مورد حفظ و استفاده از منابع آبزی دریای خزر را به دولت های ساحلی ارائه داده است، اما این پیش نویس باید به وسیله این کشورها امضا گردد. همچنین روسیه طرفدار پیش نویس ایرانی است که با همکاری دیگر دولت های ساحلی تهیه شده باشد. این پیش نویس مبنایی برای همکاری منطقه ای می باشد. روسیه نفوذ خود را در انعقاد این دو موافقت نامه اعمال نموده است.

روسیه اخیرا یک محدوده بیست مایلی برای «منطقه ماهی گیری» و یک محدوده ده مایلی برای «قلمرو دریایی انحصاری» به منظور بهره برداری مواد معدنی روی بستر دریا مطرح ساخته است. روسیه پیشنهاد نموده است که برای ماهی گیری ورای بیست مایل منطقه ماهی گیری انحصاری، و بهره برداری منابع معدنی و نفتی ورای ده مایل انحصاری، یک گروه مرکّب از نمایندگان دولت های ساحلی را می توان به عنوان یک «مجموعه صالح» برای صدور مجوّز ماهی گیری و بهره برداری از منابع معدنی و نفتی مطرح کرد و تا آنجا که به وجود موافقت نامه ها مربوط می شود، حقوق کشتی رانی به همه دولت های ساحلی اعطا شود.

به دنبال نشست نمایندگان مجالس پنج کشور ساحلی در خصوص «قلمرو قدرت» [حوزه قضایی] دریای خزر در 20 اکتبر 1995 که در «مخاچ قلعه»، پایتخت جمهوری داغستان، برگزار شد معاون وزیر امور خارجه روسیه پیش نویس یک کنوانسیون و سه موافقت نامه را مطرح ساخت. راجع به پیش نویس کنوانسیون، وزیر امور خارجه چنین مطرح ساخت: «ایران نظرات خاصی نسبت به این [پیش نویس [کنوانسیون دارد و قصد دارد در این مورد، با روسیه در سطح معاون حقوقی بین المللی وزیر امور خارجه مذاکره نماید.» وزیر امورخارجه ایران همچنین گفت: «پنج دولت ساحلی باید نشست مذاکراتی داشته باشند؛ چون هر عضوی ممکن است دیدگاه های مشخصی داشته باشد که باید مورد توجه قرار گیرند.»

تقریبا یک توافق [همه جانبه] در خصوص نیاز به ایجاد یک «سند حقوقی جدید»، که حاکم بر روابط دولت های ساحلی در مورد دریای خزر باشد، وجود دارد. در نشست سه جانبه «عشق آباد»، معاونان وزرای خارجه ایران، قزاقستان و ترکمنستان تأکید کردند: «رژیم حقوقی دریای خزر باید بر اساس توافق های همه دولت های ساحلی تنظیم گردد.»، همچنین آن ها برای تأسیس یک «سازمان همکاری جمعی دولت های ساحلی» [از همه اعضا] دعوت نمودند.

طرح روسیه ممکن است اساسی را برای بحث میان پنج دولت ساحلی فراهم سازد. این دولت ها باید منافع خود را به عنوان یک «نفع جمعی» ملاحظه نمایند و لازم است از «منافع شخصی»، که مانع پیشرفت مراحل مذاکرات در انعقاد یک موافقت نامه می شود، خودداری ورزند.

راهکارهای مناسب برای شراکت منابع نفتی دریای خزر

چند راهکار وجود دارند که ممکن است به عنوان راهنما برای ایجاد یک رژیم حقوقی جدید برای بهره برداری منابع طبیعی دریای خزر مورد استفاده قرار گیرند. اگرچه این مطلب مورد تأیید قرار گرفته است که باید «رژیم حقوقی جدید» تنظیم گردد، ولی این سؤال مطرح است که چه راهکاری باید این «رژیم حقوقی» را شکل دهد. تا آنجا که به تقسیم منابع طبیعی مربوط می شود، ممکن است سه راهکار عمده برای ایجاد یک رژیم حقوقی در دریای خزر وجود داشته باشند:

راهکار اول این است که کل منطقه دریای خزر به پنج قسمت برابر تقسیم گردد؛ هر قسمت متعلّق به یکی از دولت های ساحلی باشد. این راهکار به سادگی قابل انجام نیست؛ چون چند خلیج کوچک در مناطق ساحلی و چندین جزیره در دریا وجود دارند. این نحوه تقسیم ممکن است روی منافع همه دولت ها تأثیر بگذارد؛ زیرا ممکن است قواعد و حقوق متفاوتی در مناطق خاص قابل اعمال باشند، حتی اگر موضوع تقسیم منابع طبیعی حل و فصل گردد. علاوه بر این، تقسیم کامل دریای خزر ممکن است تأثیرات منفی بر همکاری دولت های ساحلی داشته باشد، حتی اگر تقسیم دریای خزر امکان پذیر باشد. هنوز به همکاری دولت های ساحلی، بخصوص در زمینه حفاظت محیط دریایی و نیز حفظ و اداره منابع آبزی، نیاز است، حتی اگر دریای خزر به طور برابر قابل تقسیم باشد. در یک روش خاص، به نظر نمی رسد که این سازوکار خاص برای همه دولت های ساحلی مفید باشد. این بدان روست که دولت های ساحلی، که دارای خطوط اساسی بزرگ تر هستند، ممکن نیست به سادگی یک تقسیم برابر دریایی را بپذیرند. همچنین تقسیم دریا براساس طول خط ساحلی ممکن نیست دولت های ساحلی را راضی نماید که از سهم کمتری از دریا استفاده نمایند. در چنین حالتی [به خاطر مشکلات مزبور]، این راهکار امکان پذیر نیست؛ چون رژیم حقوقی دریاهای محصور در خشکی باید به وسیله توافق همه دولت های ساحلی ذی ربط تأسیس گردد.

راهکار دوم این است که تمام منطقه دریای خزر به عنوان «مال مشترک» دولت های ساحلی اعلام گردد. این بدان معناست که دریا قابل تقسیم نیست و هیچ دولت ساحلی نمی تواند بخشی از دریا را به خود اختصاص دهد. این راهکار یک نظام مشترک قلمرو قدرت و استفاده مشترکِ دریا را فراهم می آورد. مطابق این راهکار، باید اقتداری مناسب برای دولت های ساحلی ایجاد کرد. ممکن است چنین اختیار مشترک فقط مجموعه ای صالح برای بررسی موضوع «منابع طبیعی» باشد، و اگر دولت های ساحلی موافقت نمایند، ممکن است فقط قدرت صالحی برای تنظیم تمام موضوعاتی را دارا باشد که به دریا مربوطند. این راهکار می تواند بر اساس ایجاد همکاری دولت های ساحلی و اشتراک منافع و مسئولیت های مربوط به دریا، تأسیس گردد. این راهکار دولت های ساحلی را از اینکه خود را در داخل حصار منافع ملّی قرار دهند، منع می کند و این یک گام به سوی دست یابی نظام جمعی منافع در دریای خزر است. دست یابی به این راهکار مبتنی بر پذیرش تمام دولت های ساحلی است. این امکان پذیر است در صورتی که دولت ها توافق نمایند «کنترل و مدیریت مشترک» دریا از طریق قدرت مشترک قوای مقنّنه و اجرائیه صورت پذیرد.

راهکار سوم این است که یک محدوده انحصاری آب های سرزمینی متعلّق به [هریک] از دولت های ساحلی ترتیب یابد، به نحوی که آن ها دارای صلاحیت انحصاری برای اهدافشان باشند. وسعت این آب های سرزمینی باید با توافق دولت ها تعیین گردد. دولت ها در محدوده های انحصاری خودشان، دارای قدرت کامل برای بهره برداری از منابع آبزی و غیرآبزی دریا هستند. تا آنجا که به این سازوکار مربوط می شود، باید موضوع «خطوط مبنایی» [برای تفکیک منطقه انحصاری از منطقه مشترک] نیز مورد بحث قرار گیرند. همان گونه که ذکر شد، اصول موجود مربوط به خطوط مبنایی حقوق دریاها می تواند به عنوان راهنما استفاده شود. علاوه بر این، باید وضعیت جزایر [موجود در] دریا راجع به محدوده های انحصاری تعیین گردد. همچنین باید موضوع قلمرو داخل و خارج مناطق انحصاری مورد توجه قرار گیرد و حلّ و فصل گردد. شکی نیست که آزادی پرواز هواپیمایی و کشتی رانی تجاری و حق انحصاری کشتی ها در بنادر هر یک از دولت ها می تواند بر اساس «عمل متقابل» [به دیگر کشورها] واگذار گردد. منطقه خارج از مناطق انحصاری در کنترل یک قدرت مشترک به منظور طرح های منبع درآمد اعم از منابع آبزی یا غیر آبزی و نیز به منظور نگه داری محیط دریا از آلودگی می باشد. همچنین این منطقه مشترک برای کشتی رانی و پرواز هواپیماها آزاد خواهد بود.

به نظر می رسد این ایده [راهکار سوم] با دیدگاه کلمبز (Colombos, 1967) مشابه باشد. کلمبز دریاهای محصور در خشکی را، که بر اساس توافق های مرزی اداره نمی شوند، با دیگر مناطق دریایی، که بر اساس حقوق دریاها اداره می گردند، مقایسه کرد. کلمبز این مناطق محصور در خشکی را به «آب های سرزمینی» و «مناطق آزاد» تقسیم نمود. کلمبز مدّعی است دولت های ساحلی نسبت به این آب های سرزمینی دارای صلاحیت هستند و در ورای آب های سرزمینی، فضای اقیانوس ها و بخشی از دریاهای آزاد هستند که تابع آزادی دریاهای آزاد می باشند.

مطابق حقوق جدید دریا، دولت های ساحلی دارای حق نسبت به دریای سرزمینی، مناطق همجوار، مناطق اقتصادی انحصاری و فلات قارّه هستند. دیدگاه کلمبز نشان می دهد که هیچ محدودیتی در استفاده از قواعد حقوق دریا مربوط به دریاهای محصور در خشکی وجود ندارد، چنانچه دولت های ساحلی نسبت به تقاضایشان موافقت نمایند. مطابق آن، دولت های ساحلی می توانند آن قواعد حقوق دریا را، که مناسب دریای خزر است، اعمال نمایند.

ممکن است دیدگاه های متفاوتی در اهمیت هر راهکار در تأسیس یک حقوق جدید نسبت به دریای خزر وجود داشته باشد. به هر حال، راهکارها ممکن است از حیث نظری و عملی مورد ارزیابی واقع شوند. از حیث نظری، یک راهکار ممکن است برای دریا مناسب باشد، اما از نظر عملی امکان پذیر نباشد. در این ارتباط یک عامل تعیین کننده، «اراده» دولت های ذی ربط است. اگر آن ها روی یک راهکار که نسبت به بقیه فوق العاده باشد، توافق نمایند، قادر خواهند بود که آن را به مرحله اجرا بگذارند.

اولین راهکار در نظریه قابل استفاده است. به هر حال، به خاطر دو موضوع، این مطلب مورد شک است که این راهکار به طور عمده در عمل بتواند اعمال گردد:

مشکل اول تحدید حدود، یک موضوع پیچیده است؛ یعنی وجود جزایر و شکل خطوط ساحلی؛

مشکل دوم ناشی از تقسیم دریاست.

اگر یک تقسیم برابر با یک تقسیم مبتنی بر طول خطوط ساحلی انجام پذیرد، نتیجه آن تأمین کننده منافع همه دولت های ساحلی نخواهد بود. بدین روی، راهکار اول عملی نمی باشد. به لحاظ نظری، این مطلب ممکن است واضح باشد که راهکار دوم متکامل تر از سایر راهکارهاست، به ویژه این مطلب تا آنجا درست است که به موضوع منابع طبیعی، اعم از نگه داری، اداره و استخراج منابع و نیز حفاظت محیط دریایی مربوط می شود. این راهکار به طور معقولی با منافع دولت های ساحلی در ارتباط است. به هر حال، تصور اینکه این راهکار چگونه قابل تحقق است، مشکل می نماید. ممکن است به توافق همه دولت های ساحلی برای تأسیس این سازوکار نیاز باشد. طرح اخیر روسیه نشان می دهد که این راهکار مورد توجه واقع نشده است. طرح روسیه، سازوکاری فراهم می نمود که دریا را به مناطق انحصاری ماهی گیری، فلات قارّه انحصاری و بخش مرکزی دریا به عنوان «مال مشترک» دولت های ساحلی تقسیم می نمود. چنین به نظر می رسد که تاکنون هیچ کدام از دولت های ساحلی، راهکار دوم را به عنوان اساس کار مطرح نساخته اند. به هر حال، چنین آشکار شده است که آزمایش و بررسی راهکارهای ممکن برای ایجاد یک «نظام حقوقی جدید» برای دریای خزر می تواند مفید واقع شود. به نظر می رسد که راهکار دوم برای دریای خزر بسیار مناسب باشد، اگرچه ممکن نیست که به وسیله دولت های ساحلی به اجرا درآید.

تا آنجا که به موقعیت دولت های ساحلی مربوط می شود، راهکار سوم بسیار امکان پذیر است. اگر به طور شایسته پایه ریزی گردد، ممکن است این راهکار، نیازها و منافع دولت های ساحلی را تأمین نماید. اساس این راهکار این است که دریا را به محدوده های انحصاری دولت های ساحلی و نیز یک بخش مرکزی دریا، که در کنترل یک «قدرت مشترک» است، تقسیم می نماید.

به هر حال، برخی موضوعات وجود دارند که باید حل گردند:

یکی از موضوعات این است که آیا باید تنها یک محدوده انحصاری در صلاحیت و قدرت کامل یک دولت ساحلی، برای همه اهداف موردنظر [ماهی گیری، استخراج منابع و...] باشد، یا اینکه تعدادی محدوده های انحصاری برای اهداف معیّن وجود دارند که شامل استخراج منابع آبزی و غیرآبزی می شوند همان گونه که روسیه این طرح را مطرح ساخت؟

موضوع دوم وسعت صلاحیت و قدرت دولت های ساحلی در مناطق انحصاری خودشان است.

موضوع سوم مربوط به «قدرت مشترک» است؛ آیا حوزه «قدرت مشترک» در خصوص منابع محدود است، یا صلاحیتش نسبت به همه موضوعات آن منطقه مشترک، در اختیار آن «قدرت مشترک» است؟

اگرچه راهکار سوم ممکن است اساسی را برای تنظیم یک «رژیم حقوقی جدید» برای بهره برداری منابع طبیعی دریای خزر شکل دهد، همه جنبه های دریا می توانند بررسی و امتحان شده، در این چهارچوب [راهکار سوم] به نتیجه برسند.

نتیجه

همان گونه که از مباحث بالا روشن شد، ترکیبی از عوامل متفاوت، دریای خزر را منحصر به فرد ساخته است. دریای خزر بزرگ ترین دریای محصور در خشکی و چهار برابر بزرگ تر از دومین دریاچه بزرگ دنیاست. به علت وجود انواع گوناگون، که شامل ماهی های خاویاری می شود، اکوسیستم دریا بی نظیر است. این اکوسیستم طیف وسیعی از ذخایر ماهی، مواد معدنی، نفت و گاز طبیعی را فراهم ساخته و استفاده از آن به وسیله موافقت نامه های دوجانبه [بین ایران و شوروی] برای بیش از نیم قرن، معمول بوده است.

فروپاشی اتحاد شوروی (سابق) منجر به ظهور دولت های ساحلی جدید در مجاورت دریا گردیده است. اکنون همه پنج دولت ساحلی نگرانی های خود را نسبت به دریای خزر ابراز می دارند. بدون ایجاد توافق میان دولت های ساحلی، دریای خزر محلی برای درگیری خواهد بود. دریا به نحو صلح آمیز می تواند مورد استفاده قرار گیرد و مرکزی برای همکاری منطقه ای باشد، ولی این مبتنی بر حصول موافقت نامه به وسیله دولت های ساحلی در شکل گیری یک رژیم حقوق بین المللی برای دریای خزر می باشد. چند نمونه از همکاری میان دولت های ساحلی وجود دارد که ظرفیت و تمایل این دولت ها را برای کار با یکدیگر نشان می دهد. این میادین همکاری ممکن است زمینه را برای قرارداد نهایی در خصوص رژیم حقوقی دریای خزر فراهم سازند.

علی رغم این حقیقت که هیچ موافقت نامه جدیدی در خصوص رژیم حقوقی دریای خزر وجود ندارد، دولت های ساحلی نسبت به چندین جنبه، به ویژه در زمینه های علمی و محیط زیست دارای همکاری بوده اند. برای مثال، اولین نشست کمیته هماهنگی در مورد هواشناسی، آب شناسی و محافظت محیط زیست دریای خزر در چهارم اکتبر 1995 م با حضور همه دولت های ساحلی و نیز نمایندگان از سازمان جهانی هواشناسی و سازمان توسعه سازمان ملل در تهران تشکیل شد. یک پیش نویس طرح مشترک و برنامه های همکاری منطقه ای در این نشست مورد پذیرش واقع شد. برخی از موضوعات مورد بحث قرار گرفته، حل و فصل شدند. این موضوعات در کنار موضوعات دیگر، شامل تأسیس و یا توسعه و نوسازی ایستگاه های هواشناسی، آب شناسی و حفظ محیط زیست دریای خزر برای آگاهی دادن از پیشرفت سطح دریا، تأسیس یک سیستم برای تبادل سریع اطلاعات در مورد آب و هوای دریای خزر، و اصلاح و بهبود ایستگاه های اطلاع رسانی سریع مرزی می شود. علاوه بر آن، انجمنی از آژانس های جدید دریای خزر (ACSNA) به وسیله یک موافقت نامه میان پنج دولت ساحلی ایجاد شد تا تبادل اطلاعات را توسعه بخشد. اولین نشست در آگوست 1995 م در تهران برگزار شد.

شکی نیست که باید یک «رژیم حقوقی جدید» برای دریای خزر بر اساس موافقت نامه جدید بین دولت های ساحلی تأسیس گردد. این موافقت نامه ها باید تا آنجا که ممکن است، همه جانبه باشند. همچنین باید اصول موافقت های موجود دریای خزر [که بین ایران و شوروی منعقد شده بودند]، که برای مدت زمانی طولانی به خوبی عمل می شدند، در موافقت های جدید درج گردند.

به هر روی، لازم است موافقت نامه های جدید، که انعکاس دهنده وضعیت حقوقی دریای خزرند. شامل قواعد و مقرّراتی برای همه جنبه های استفاده از دریای خزر شوند. این موافقت نامه ها باید حقوق و مسئولیت دولت های ساحلی دریای خزر را فراهم سازند و شامل مقرّرات مربوط به موضوعات تعیین محدوده های ملّی (داخلی) اگر موجودند صلاحیت مدنی و کیفری دولت های ساحلی، حفظ و اداره منابع طبیعی، حفظ دریای خزر از هر نوع منبع آلودگی، حرکت هر نوع وسیله دریایی [کشتی نظامی یا بازرگانی یا زیردریایی [در زیر دریا یا در سطح دریا اعم از اینکه در آب های داخلی می باشد یا فراتر از این آب ها پرواز هواپیماهای نظامی یا غیرنظامی در فضای دریای خزر، اداره و کنترل بخش مرکزی دریا، حقوق و وظایف یک قدرت مشترک ممکن، تحقیقات علمی مربوط به دریا، و حل و فصل اختلافات شود.

در آغاز، اگرچه هیچ موافقت نامه جدیدی برای اداره دریا وجود نداشت، رژیم حقوقی دریای خزر، که بین ایران و اتحاد شوروی (سابق) منعقد شده بود، دوام یافت. به هرحال، به علت نارسایی موافقت نامه های موجود و نیز تغییرات سیاسی جغرافیایی که در سال های اخیر اتفاق افتاده اند، به ویژه به علت ظهور سه جمهوری جدید در کنار دریای خزر، موافقت نامه جدیدی باید شکل گیرد.

دریای خزر متعلّق به دولت هایی است که در ساحل آن قرار گرفته اند. این دریا در صورتی استوار و صلح آمیز خواهد بود که دولت های ساحلی تصمیم داشته باشند عدم اطمینان را از منطقه به وسیله مصالحه بر سر ایجاد یک نظام حقوقی جدید دور سازند. این دولت ها باید مراحل مذاکرات خود را برای دست یابی به موافقت نامه جدید سرعت بخشند، و در همان زمان، با دقت، همه جنبه های گوناگون دریا را به نحوی که منافع عموم کشورهای حاشیه دریا لحاظ گردد، بررسی نمایند.

··· پی نوشت

*. چندی پیش همایشی درباره «رژیم حقوقی دریای خزر» در لندن برگزار شد و مقالات متعددی نیز ارائه گردید. یکی از آن ها، مقاله ذیل است که توسط یکی از متصدیان همایش در اختیار مترجم قرار گرفت. عنوان اصلی مقاله

"The Legal Status of The Caspian Sea: A Need For A New And Comperhensive Juridical Regime";

یا «بررسی وضعیت حقوقی دریای خزر: ضرورتی برای برقراری رژیم حقوقی جدید و فراگیر» است که، برای اختصار، از آن به «رژیم حقوقی دریای خزر» یاد می کنیم.