محمد هدایتی؛ نزدیک به دو دهه پس از تز معروف «پایان تاریخ»، تزی که در آن فرانسیس فوکویاما لیبرال‌دموکراسی را پیروز نبرد ایدئولوژی‌ها اعلام کرد و از فرجام تاریخ گفت، حالا برای او هم مشخص شده که داستان جوامع پیچیدگی‌های بیشتری دارد و اوضاع آن‌گونه هم که او پیش‌بینی می‌کرد، پیش نرفته است.
لیبرال‌دموکراسی‌های غربی اکنون با مسائلی در حکومت‌داری مواجه شده‌اند که پیش‌تر به کشور‌های توسعه‌نیافته نسبت داده می‌شد. فوکویاما اکنون با کتاب دیگری خبرساز شده است: کتاب «نظم و زوال سیاسی» با عنوان فرعی «از انقلاب صنعتی تا جهانی‌شدن دموکراسی».
این کتاب از زمان انتشارش در سال 2014 بسیار مجادله‌برانگیز بوده و در آن استدلال می‌کند که لیبرال‌دموکراسی‌های غربی به‌ویژه در آمریکا با مسئله «ویژه‌پروری مجدد» روبه‌رو شده‌اند و در حال تجربه نوعی زوال نهادی‌اند.
کتاب فوکویاما را باید در چارچوب سنت استادش ساموئل هانتینگتون تحلیل کرد؛ سنتی که می‌توان آن را «قدرت‌محور» نامید. برای هانتینگتون و البته فوکویاما تولید قدرت به‌مراتب مهم‌تر از کنترل آن است.
آن‌ها نگران چشم‌انداز‌های بی‌ثبات‌کننده در جوامع هستند و راه برحذرماندن از این خطر را تشکیل دولتی می‌دانند که در وهله اول و پیش از هرچیز بتواند نظمی را برقرار یا تحمیل کند. به‌زعم آن‌ها منشأ بسیاری از مشکلات فقدان این نظم دولتی است: «ریشه فقر فاحش درآمدی، بهداشتی و آموزشی و ... برخی نواحی آفریقایی در قیاس با مناطق پررونقی، چون شرق آسیا را باید مستقیما در نبود نهاد‌های دولتی قوی جست‌وجو کرد». (فوکویاما 1396: 14)
پیش از این کتاب و در سال 2013 فوکویاما در مقاله «حکمرانی چیست» مسئله دولت و قدرت دولتی را برجسته کرده بود و خواهان گذار از پارادایم دموکراسی شده بود: «دغدغه‌ها یک دهه بعد از موج سوم دموکراسی کماکان بر روی دموکراسی و شرایط گذار به آن است، به عبارت دیگر تقریبا همه علاقه‌مند به مطالعه نهاد‌های سیاسی هستند که قدرت را محدود یا کنترل می‌کنند (پاسخگویی دموکراتیک و حاکمیت قانون)، اما کمتر کسی است که به نهادی که این قدرت در آن تجمیع و از آن استفاده می‌کند، یعنی دولت علاقه‌مند باشد». (فوکویاما 2013: 5)
ظرفیت دولت
فوکویاما کتاب «نظم و زوال سیاسی» را جلد دوم کتابی معرفی کرده که پیش‌تر با عنوان «ریشه‌های نظم سیاسی از دوران پیش از تاریخ تا انقلاب فرانسه» در سال 2011 منتشر شد.
او این دو کتاب را تلاشی برای بازنویسی و روزآمدکردن اثر کلاسیک هانتینگتون با نام «سامان سیاسی در جوامع دستخوش دگرگونی» می‌داند که اولین‌بار در 1968 منتشر شد. مهم‌ترین ایده کتاب هانتینگتون از نظر فوکویاما در «متوجه‌کردن مردم نسبت به این نکته بود که توسعه سیاسی فرایندی جدا از رشد اقتصادی و اجتماعی بوده و پیش از دموکراتیک‌شدن شیوه حکومت باید یک نظم اساسی وجود داشته باشد»؛ بنابراین مسئله «نظم» برای فوکویاما مسئله‌ای اصلی است. برای او نظم در جامعه مدرن با وجود دولتی معنا می‌یابد که بتواند کارکرد‌هایی را انجام دهد.
ازاینرو، وجه اجرائی دولت اهمیت می‌یابد «نظم سیاسی فقط درباره محدودکردن حکومت‌های فریبکار نیست، بلکه بیشتر درباره وادارکردن حکومت به انجام کار‌های موردنظر، نظیر تأمین امنیت شهروندان، حفظ حقوق مالکیت، ارائه خدمات آموزشی و بهداشت عمومی و ایجاد زیرساخت‌های لازم برای فعالیت بخش خصوصی است. در بسیاری از کشور‌ها دموکراسی به این دلیل تهدید می‌شود که دولت یا بسیار فاسد یا در انجام امور خود ناتوان است». (فوکویاما 1396: 65)
فوکویاما هم‌نوا با برخی جریان‌های معاصر در جامعه‌شناسی و علوم سیاسی به مسئله ظرفیت دولت می‌پردازد. او به هیچ‌وجه طرفدار دولت حداکثری نیست، اما لازمه انجام کارکرد‌های دولت را وجود آن چیزی می‌داند که «ظرفیت دولت» خوانده می‌شود. «درحالی‌که بسیاری از مباحث سیاسی کنونی حول میزان دخالت دولت می‌چرخد، سؤال دیگری که به همان اندازه اهمیت دارد، ظرفیت دولت است. هر کاری از خاموش‌کردن آتش تا ارائه خدمات بهداشتی تا اتخاذ سیاست‌های صنعتی، بسته به کیفیت بوروکراسی دولتی که مسئول انجام این کارهاست، می‌تواند بهتر یا بدتر انجام شود. حکومت‌ها مجموعه‌ای از سازمان‌های پیچیده‌اند که عملکردشان بستگی به نحوه سازماندهی و منابع در دسترس، اعم از انسانی و مادی، دارد». (همان: 69) بنابراین نهاد‌ها و کیفیت آن‌ها از نظر او اصلی‌ترین نقش را در توسعه ایفا می‌کنند.
کتاب حاضر پروژه جاه‌طلبانه‌ای است، چون نویسنده می‌کوشد تاریخ طولانی دولت و نهاد‌های سیاسی در جوامع مختلف را بدون مطرح‌کردن بحث‌های نظری دقیق روایت کند.
از نظر فوکویاما میان سه عنصر دولت (تولید قدرت)، حکومت دموکراتیک (انتخابات آزاد و منصفانه) و حاکمیت قانون (محدودکردن قدرت دولت) همواره تنش و تعارض وجود دارد و برقراری تعادل میان آن‌ها یکی از دشوارترین کار‌ها در مملکت‌داری کنونی است. تنها در لیبرال‌دموکراسی است که تاحدی تعادلی میان این سه وجه برقرار شده است.
هرچند فوکویاما به تصریح نمی‌گوید، اما دولت (یا تولید قدرت) از میان این سه وجه اهمیت بیشتری برای او دارد و می‌کوشد آرایش این سه عنصر را به لحاظ تاریخی در کشور‌های مختلف بررسی کند و نتایج آن را نشان دهد. او در این کتاب به شکل‌گیری دولت‌های مدرن در جوامع مختلف می‌پردازد و بر اهمیت نقش بوروکراسی غیرشخصی و شایسته‌سالار تأکید می‌کند.
تز محوری او این است که توالی‌ها در توسعه سیاسی مهم هستند، یعنی ترتیب زمانی رخداد‌ها تأثیر بسیاری بر سرنوشت جوامع باقی می‌گذارد. در این راستا او بر مسئله تقدم دولت‌سازی مدرن (که برای او با یک بوروکراسی کارآمد تعریف می‌شود) بر پاسخگویی سیاسی یا سازوکار‌های دموکراتیک تأکید می‌کند.
فوکویاما معتقد است که روند‌های تاریخی نشان می‌دهند اگر پاسخگویی سیاسی (دموکراسی) مقدم بر دولت‌سازی و شکل‌گیری بوروکراسی غیرشخصی باشد، رانت‌جویی و ویژه‌پروری حاکم می‌شود: «اگر در کشوری دولت مدرن از نوع وبری آن (یعنی با یک بوروکراسی کارآمد) وجود نداشته باشد، ورود دموکراسی، باعث رواج ویژه‌پروری و حامی‌پروری و به دنبال آن فساد اداری می‌شود.
به عبارت دیگر، چون یک بوروکراسی قدرتمند غیرفاسد شکل نگرفته است، سیاسیون برای تحقق اهداف سیاسی خود و کسب رأی به‌راحتی منابع عمومی را بین حامیان‌شان توزیع می‌کنند تا آرای آن‌ها را در انتخابات از آن خود سازند». او با بررسی آمریکا در قرن هجدهم به عنوان جایی که دموکراسی زودتر نضج گرفت، این ویژه‌پروری را نشان می‌دهد. از نظر او، دولت آمریکا تا نیمه‌های قرن نوزدهم دولتی ناکارآمد، ویژه‌پرور و فاسد بود.
در قرن نوزدهم بود که ائتلافی میان گروه‌های خواهان بهبود شرایط شکل گرفت و اصلاحات اساسی در نهاد‌های دولتی آمریکا به وقوع پیوست. در مقابل داستان پروس متفاوت است. آن‌ها ابتدا دولتی با یک بوروکراسی غیرشخصی کارآمد ایجاد کردند و بعد‌ها بود که به خواست دموکراسی یا پاسخگویی سیاسی مجال بروز دادند؛ بنابراین مسئله این است که در‌های نظام سیاسی چه زمانی بر روی مجادلات دموکراتیک باز می‌شود؟
اگر این گشودگی پیش از تشکیل یک دولت قوی با بوروکراسی کارآمد باشد، ویژه‌پروری و مشکلات اجرائی رخ می‌دهد و اگر مانند آلمان اقتدارگرا، اول بوروکراسی مستقل غیرشخصی شکل بگیرد و سپس خواست دموکراسی مطرح شود، مشکلات کمتر است.
فوکویاما بخش‌هایی از کتاب را اختصاص می‌دهد به نشان‌دادن پیامد‌های منفی ویژه‌پروری و اینکه در هزاره سوم دوباره شاهد بسط ویژه‌پروری در نهاد‌های دولتی کشور‌های غربی هستیم. او ویژه‌پروری را «قبضه ظاهری نهاد‌های دولتی غیرشخصی از سوی نخبگان قدرتمند» تعریف می‌کند». (همان: 38) اولین و مهم‌ترین اثر ویژه‌پروری و حامی‌پروری تأثیر آن بر کیفیت حکومت است.
بوروکراسی مدرن بر مبنای شایسته‌سالاری، لیاقت فنی و غیرشخصی‌بودن استوار است. وقتی کارمندان بر مبنای حمایت سیاسی یا رفاقت با سیاست‌مداران انتخاب شوند، عملکرد آن‌ها لاجرم بسیار ضعیف‌تر خواهد بود. پرکردن بوروکراسی از منصوبان سیاسی باعث افزایش دستمزد‌ها و کمبود منابع مالی می‌شود. بخش عمومی بر خلاف بخش خصوصی با خطر ورشکستگی مواجه نیست و معیار‌های سرراستی برای سنجش عملکرد ندارد. ازاینرو، اصلاح حکومت‌هایی که کارکنان آن‌ها از طریق ویژه‌پروری انتخاب شده‌اند، دشوار است. (فوکویاما 1396: 97)
فوکویاما پس از اشارات تاریخی، به وضعیت فعلی نظام‌های غربی می‌پردازد و چشم‌اندازی تیره از آن‌ها به‌ویژه از آمریکا ترسیم می‌کند.
تحولات چند دهه اخیر به‌ویژه در آمریکا گواهی است بر نوعی زوال نهادی و سیاسی. از نظر فوکویاما در دهه‌های اخیر توسعه سیاسی در آمریکا مسیر معکوسی در پیش گرفته و دولت به دولتی ضعیف‌تر، با کارایی کمتر و فساد بیشتر تبدیل شده است. یکی از دلایل این مسئله نابرابری فزاینده اقتصادی و تمرکز ثروت بوده که به نخبگان اجازه داده قدرت سیاسی را خریداری و آن را به نفع خود دستکاری کنند. از نظر او، آمریکا به تغییر نیاز دارد و بدون چنین تغییری زوال حتمی است.
کتاب «نظم و زوال سیاسی» از چهار بخش اصلی با فصول متعدد تشکیل شده است. در هرکدام از بخش‌ها به شواهدی از کشور‌های مختلف توسل می‌جوید. شواهدی تاریخی از آلمان، انگلستان، آمریکا، ژاپن و دیگر کشور‌های شرق آسیا. فوکویاما بخش‌هایی از کتاب را به داستان دموکراسی و عوامل گسترش آن اختصاص می‌دهد و در پایان از زوال سیاسی در غرب و به‌خصوص آمریکا می‌گوید. بعد‌ها برخی ظهور ترامپ را نشانه‌ای از زوال سیاسی در آمریکا و تحقق پیش‌بینی فوکویاما دانستند.
نقد: آنچه فوکویاما نمی‌گوید
کتاب پرسروصدای فوکویاما مشکلاتی جدی هم دارد. از بحث و استدلال نظری دقیق خبری نیست و گاه تاریخ به نفع استدلال‌های نویسنده مصادره شده است.
بسیاری منکر آن مسیر تاریخی شده‌اند که فوکویاما ترسیم کرده است. نظریه ویژه‌پروری او هم بر بنیانی لرزان استوار است. نظریه ویژه‌پروری فوکویاما مبتنی است بر دیدگاهی انسان‌شناختی که می‌تواند اساسا محل مناقشه باشد. از نظر او، انسان‌ها بنابر ماهیت و طبع خود حیواناتی اجتماعی هستند.
اما اجتماعی‌بودن طبیعی آن‌ها شکل نوع‌دوستی نسبت به خانواده (روابط ژنتیکی) و دوستان را به خود می‌گیرد. عامل مهارکننده این میل طبیعی نهاد‌ها هستند. اگر نهاد‌ها نتوانند درست کار کنند یا زوال یابند، چنان‌که امروزه چنین است، انسان‌ها تمایل می‌یابند که دوباره به سمت روابط اجتماعی مبتنی بر تمایلات ژنتیکی بازگردند. (همان: 18)، اما استدلال خاصی برای این فرض بزرگ ارائه نمی‌شود.
معلوم نیست چرا نباید چیز‌های دیگری را به عنوان طبیعت انسانی در نظر گرفت و اینکه آیا در نظرگرفتن چیزی به عنوان «طبیعت» انسانی و برپاکردن استدلال‌هایی نظری بر پایه آن درست است یا نه. فوکویاما بنیان استدلال‌هایش را بر این فرض نامستدل می‌گذارد.
فوکویاما اگرچه بر اهمیت پاسخگویی سیاسی انگشت می‌گذارد، اما قدرت و تولید آن را آشکارا مهم‌تر می‌داند. ازاینرو، چنین گمان می‌رود که او فضا را برای لویاتانی قهار باز گذاشته است. برای او شیوه‌های مختلف اعمال قدرت چندان اهمیتی ندارد، اشکال مختلف سرکوب را چندان در نظر نمی‌گیرد و ازاینرو، مردم جایگاه چندانی در نظریه‌اش ندارند.
از سوی دیگر، در تحلیل تاریخی‌اش جای چندانی برای جنبش‌های مقاومت و اعتراضی مردم و نقش آن‌ها در اصلاح دولت‌ها قائل نیست. بخش عمده فرایند نوسازی دولت در غالب کشور‌های غربی اتفاقا از طریق این فشار از پایین محقق شده است.
جنبش‌های اجتماعی جای چندانی در دیدگاه‌های او ندارند. مهم برای او توان دولت‌ها برای کنترل یا کانالیزه‌کردن این اعتراضات است. از سوی دیگر، کماکان در چارچوب لیبرال‌دموکراسی به تحلیل جوامع مختلف و نهاد‌های آن‌ها می‌پردازد و دیگر اشکال و مناسبات اقتصادی سیاسی را چندان در نظر نمی‌گیرد، و بدیل‌های اقتصادی-سیاسی دیگر را به رسمیت نمی‌شناسد.
مسئله مهم دیگر این است که از زمان هانتینگتون اغلب افرادی که در این سنت کار کرده‌اند، با بیش‌ازحد برجسته‌کردن وضعیت کشورهایی، چون زئیر یا برخی کشور‌های آفریقایی کوشیده‌اند استدلال اصلی خود را درباره لزوم وجود دولتی قوی موجه جلوه دهند.
درحالی‌که در اغلب جوامع دولت‌ها به شکنندگی نمونه‌های موجود در آفریقا نیستند و مسئله اتفاقا نه تولید قدرت که پاسخ‌گوکردن و کنترل آن است. برخی مثال‌های تاریخی فوکویاما هم محل مناقشه‌اند. برای مثال، ستایش او از اقتدارگرایی پروسی مشکلات موجود در دولت این کشور را نادیده می‌گیرد.
مثلا تا مدت‌ها مسئله تفویض قدرت اجرائی به غیرنظامیان به مسئله‌ای حاد در پروس بدل شده بود، یا اینکه غالبا چنین استدلال می‌شود که ضعف آغازین دولت ایتالیا برخلاف نظر فوکویاما نه ناشی از پاسخگویی سیاسی بسیار که تا حدی نتیجه کمبود آن بود.
