مروری بر تجربه مشروط‌سازی حمایت‌ها

  نظارت و ارزیابی

بانک‌های توسعه‌ای همزمان با تحمیل استانداردهای فنی بر مشتریان، مهارت‌ها و رویه‌های نظارتی خود را نیز تقویت کردند. نظارت به‌طور فزاینده‌ای در ترتیبات وام‌دهی نهادینه شد؛ به‌طوری‌که رعایت ملاحظات بانک تبدیل به شرط لازم برای دریافت وام بیشتر شد. بانک توسعه کره، در سال1970 «فرآیند بررسی پروپزال‌های دریافت وام را تقویت کرد و وام‌های معوق را به‌طور کامل بررسی کرد تا مانع حبس سرمایه شود. تحلیل‌های تجاری و کمک‌های مدیریتی به مشتریان در مقیاس وسیع‌تری انجام شد.»  

در سال1979 KDB رویه جدیدی را برای تشدید کنترل بر وام‌دهی معرفی کرد. «برای حصول اطمینان از استفاده از وجوه وام طبق هدف تعیین‌شده، پرداخت وجوه وام بلافاصله پس از تعهد انجام نمی‌شود. در عوض، وجوه وام به یک حساب کنترل اعتباری به نام وام گیرنده منتقل می‌شود و پول فقط برای هزینه‌های واقعی برداشت می‌شود. بنابراین بانک می‌تواند پیشرفت هر پروژه را به دقت زیر نظر داشته باشد.» KDB در بیشتر عمر خود، سقف تعهد وام را حفظ کرد که در اصل 65درصد از کل هزینه پروژه تعیین‌شده بود. ایده تقسیم هزینه‌های یک پروژه با مشتری برای ایجاد هوشیاری بیشتر مشتری در انجام پروژه طراحی شده بود.

بانک‌های توسعه در «سایرین» نیز ارزیابی‌های دقیقی از مشتریان بالقوه انجام می‌دادند، یعنی وضعیت مدیریتی و مالی، عملکرد گذشته و شایستگی‌های پروژه پیشنهادی آنها را بررسی می‌کردند. در هند، «یادداشت‌های ارزیابی» شامل شروطی بود. برای هر وام، بانک توسعه صنعتی هند (IDBI) بر حق معرفی یک مدیر برای هیا‌ت‌مدیره یک شرکت پافشاری کرد. این روش با بانک‌های بزرگ آلمان قابل مقایسه بود؛ اما هدف IDBI کنترل تصمیمات استراتژیک مشتریانش نبود، بلکه برای به‌دست آوردن اطلاعات شرکت برای اعمال نظم و انضباط بر عملیات آنها بود. سایر شرایط در «یادداشت‌های ارزیابی» براساس وام متفاوت است. به‌عنوان مثال، در اعطای وام به یک تولیدکننده لوله فولادی بزرگ که 10درصد از ارزش خالص IDBI را تشکیل می‌داد، شرط وام این بود که شرکت کمیته مدیریت پروژه را با رضایت IDBI برای نظارت بر پیشرفت پروژه تشکیل دهد. هیات سرمایه‌گذاری تایلند (BOI) مشتریان را به‌طور کامل ارزیابی و نظارت می‌کرد و اگر شرکتی شرایط BOI را

(که در گواهی ارتقا قید شده است) رعایت نمی‌کرد، گواهی آن پس گرفته می‌شد.  بین ژانویه تا دسامبر 1988، 748شرکت برای پروژه‌های جدید گواهی دریافت کردند که از این تعداد 37گواهی پس گرفته شد. درباره شرکت‌های تایلندی،  24 گواهی از 312 یا 8درصد پس گرفته شد. (جدول زیر)

در جایی که قابلیت‌های وام گیرندگان - و وام‌دهندگان - ضعیف بود، کیفیت بانکداری توسعه‌ای نیز آسیب دید. درباره بانک‌های توسعه‌ای مالزی که برای وام دادن به مالزی‌های بومی طراحی شده بودند تا موقعیت اقتصادی نسبتا عقب‌افتاده‌شان را در مقابل کارآفرینان چینی مالزی ارتقا دهند، به خاطر «عملکرد ضعیف بسیاری از بدهکاران» این برنامه با مشکل مواجه شد. استثنایی که این قاعده را ثابت می‌کند، بانک صنعتی (Bank Industri) بود که «تیم تحقیقاتی کاملی داشت که به‌شدت به آن متکی بود. نیروی پژوهشی نقش کلیدی در شناسایی و ارزیابی حوزه‌های جدید اقتصاد برای نفوذ بانک داشتند. پژوهشگران، مطالعات صنعتی بسیار دقیقی انجام می‌دادند و تمام جنبه‌های یک پروژه بالقوه را بررسی می‌کردند تا با نقاط قوت و ضعف آن آشنا شوند.» پس از تایید یک پروژه، بانک صنعتی «بر شریک فعال بودن پافشاری می‌کند.

بانک به‌طور مشترک درگیر مدیریت مالی خواهد بود، در اغلب موارد حساب‌های بانکی مشترکی را با مشتریان خود اداره می‌کند که بانک را ملزم می‌کند برای پرداخت هزینه‌ها همه چک‌ها را امضا کند. بانک صنعتی در نظارت بر پیشرفت مشتریان خود هوشیار است، به‌طور مکرر از محل کسب‌وکار بازدید می‌کند و در ارائه مشاوره مدیریت مالی سریع عمل می‌کند.» در مجموع، کارآیی بانکداری توسعه‌ای به انضباط و استانداردهای عملکردی؛ و نظارت بر اجرای استانداردهای فنی-عملکردی به قابلیت‌های بوروکراتیک بستگی دارد. می‌توان گفت که سطح قابلیت‌های بوروکراتیک بسته به درجه صنعتی شدن یک کشور متفاوت است؛ هر چه تجربه صنعتی بیشتر باشد، قابلیت‌های طرف وام‌دهنده و طرف وام‌گیرنده بیشتر است.

به‌طور کلی، بانک‌های توسعه‌ای در ایجاد فرهنگ مدیریتی در مشتریان خود موفق بودند؛ زیرا خود سبقه مدیریتی داشتند و اغلب نماینده نخبه‌ترین بوروکراسی سال‌های پس از جنگ بودند. درباره بانک توسعه مکزیک، NAFINSA، تکنوکرات‌های آن به «صدای محترمی در شوراهای دولتی» تبدیل شدند. نفوذ آنها در سراسر اقتصاد مکزیک پخش شده بود. در طول سال‌ها (تاسیس در سال1934) این موسسه محل آموزش و یادگیری تعدادی از مردان باهوش و تلاشگر بوده است که تخصص فنی و سیاسی به‌دست‌آمده آنها را به سمت‌های مهم دولتی سوق داد.» درباره BNDES برزیل، این بانک از «یک احساس قوی ماموریت نهادی، یک «ایدئولوژی اداری» قابل احترام و یک روحیه منسجم برخوردار بود.» به گفته دو تن از مدیران داو کیمیکال آمریکای لاتین که سه سال قبل از کودتای نظامی پینوشه با آنها مصاحبه شد، شرکت توسعه ملی در شیلی (CORFO) به‌دلیل «سازمان‌دهی و برنامه‌ریزی دقیق سرآمد بود... که شیلی را از سایر کشورهای درگیر فعالیت‌های مشابه متمایز می‌کرد... مدیران آژانس‌های کلیدی دولت شیلی... متخصصان برجسته‌ای هستند که با هر رژیم سیاسی که از راه می‌رسد به‌طور خودکار تغییر نمی‌کنند.»

 استانداردهای سیاستی

استانداردهای عملکردی با توجه به اهداف سیاستی در بالاترین سطوح سیاسی مشخص می‌شد؛ بوروکرات‌ها فقط آنها را اجرا کرده و بانک‌های توسعه‌ای شاید مجری اصلی بوده یا نبوده باشند.  با این حال، اجرای استانداردها یک هنر بود و بوروکراسی‌ها قدرت قابل توجهی بر ماهیت و اثرات برخی از اهداف سیاستی داشتند. گسترش صادرات، داخلی‌سازی و ثبات قیمتی سه هدف اصلی سیاستی بودند که با استانداردهای عملکردی در سال‌های پس از جنگ همراه شدند.

 صادرات

دارایی‌های واسطه‌ای که کشورهای توسعه‌یافته به استانداردهای عملکردی صادرات‌محور گره زدند، معمولا فراتر از «ایجاد یک زمین بازی برابر» (برابر کردن سودآوری بین فروش در داخل یا خارج از کشور) بود. شرکت‌هایی که خود را متعهد به صادرات کرده بودند، نه‌تنها دسترسی به سرمایه، معافیت‌های مالیاتی و استرداد عوارض بر واردات، بسته معمول مشوق‌های صادراتی پیدا می‌کردند، بلکه علاوه بر این اصلاحات برای به اصطلاح کاستی‌های بازار، امتیاز بسیار ارزشمندتری نیز دریافت کردند: دسترسی ممتاز به سرمایه یارانه‌ای بلندمدت.  عمومی‌ترین استاندارد عملکردی صادرات‌محور پس از جنگ جهانی دوم در بستر مناطق پردازش صادراتی یا مناطق آزاد تجاری به‌کار گرفته شد که شرکت‌ها را قادر می‌ساخت تا در ازای تعهد به صادرات تمام تولیدات خود، نهاده‌های وارداتی مورد نیاز را بدون عوارض گمرکی وارد کنند.

چنین مناطق محصورشده‌ای شاید پیوندهای پیشینی یا سرریزهای فناوری کمی ایجاد می‌کردند؛ اما اشتغال‌زا بودند که در کشورهای پرجمعیت و دارای نیروی کار نامحدود پس از جنگ جهانی دوم از اهمیت اجتماعی - سیاسی و اقتصادی بسزایی برخوردار بود. افزایش اشتغال همچنین به ظهور یک بازار داخلی کمک کرد که برای سایر تولیدکنندگان به‌شدت ضروری بود. افزایش دستمزدها در نتیجه اشتغال کامل همچنین انگیزه بلندمدتی برای سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه ایجاد کرد. بنابراین، با در نظر گرفتن اثرات مستقیم و غیرمستقیم، استاندارد عملکردی که مشخصه چنین مناطقی بود - واردات بدون عوارض گمرکی در ازای صادرات 100 درصدی - می‌توانست تاثیرات مثبتی بر طیف گسترده‌ای از تولیدکنندگان داخلی داشته باشد. مناطق پردازش صادراتی به سرعت از کره و تایوان به مالزی، اندونزی، تایلند و چین گسترش یافتند.

کره‌جنوبی، با بالاترین نرخ رشد صادرات در بین «سایرین»، با مشروط کردن یارانه‌ها به دستیابی به اهداف صادراتی، که به‌طور مشترک توسط بازرگانان و دولت مذاکره شده و در ملاقات‌های ماهانه سطح بالا اعلام می‌شد، شرکت‌ها را وادار می‌کرد تا صادرات‌محورتر شوند. این جلسات که رئیس‌جمهور کره، پارک چونگ هی، به‌طور منظم در آنها شرکت می‌کرد، به‌طوری طراحی شده بود که بوروکرات‌ها را قادر به یادگیری و کاهش مشکلاتی می‌ساخت که مانع صادرات بیشتر کسب‌وکارها بودند. عمل متقابل شامل اعطای وام بلندمدت توسط بانک توسعه کره بود. از سال 1971، با شروع حرکت صنایع سنگین کره، KDB شروع به ارائه اعتبار «به شرکت‌های صادراتی توصیه‌شده توسط وزارت بازرگانی و صنعت» کرد. هرچه یک شرکت بیشتر صادرات داشته باشد، احتمال دریافت وام‌های ارزان و بلندمدت (و همچنین حمایت تعرفه‌ای برای فروش محصولات در بازار داخلی) بیشتر می‌شد.

اصل متقابل در کره تقریبا در تمام صنایع عمل می‌کرد. برای مثال، در الکترونیک، «می‌توان این سوال را مطرح کرد که چرا شرکت‌های وابسته به چایبول، کسب‌وکار خود را به بازار داخلی محدود نمی‌کنند؛ جایی که می‌توانند بدون مشکل به سودهای کلان دست یابند. دلیل اصلی این بود که دولت اجازه نداد. یک سیاست صنعتی مهم کره برای الکترونیک، حفاظت از بازار داخلی بود. در ازای حمایت از بازار داخلی، دولت بنگاه‌ها را ملزم کرد که بخشی از تولید خود را صادر کنند.»

تایوان نیز، با دومین نرخ رشد صادرات، یارانه‌ها را به صادرات گره زد. درباره صنایع نساجی پنبه، محصولات فولادی، خمیر و کاغذ، محصولات لاستیک، سیمان و نساجی پشمی، همگی انجمن‌های صنعتی و موافقت‌نامه‌هایی را برای محدود کردن رقابت داخلی و یارانه دادن به صادرات تشکیل دادند. اجازه فروش در بازار داخلی به‌شدت محافظت‌شده تایوان مشروط به فروش سهم معینی از تولید در خارج از کشور بود. در «دوره ارتقای استراتژیک» صنعت خودروی تایوان، 1977-1984، وزارت امور اقتصادی از شرکت‌های تازه‌وارد در این صنعت خواست حداقل 50درصد از تولید خود را صادر کنند. کشورهای دیگر در «سایرین» نیز به روش‌ها و با درجات مختلف موفقیت، یارانه‌ها را به صادرات مرتبط کردند. هیات سرمایه‌گذاری تایلند (BOI) سیاست خود را در قبال صنعت نساجی پس از اولین بحران انرژی در سال1973 تغییر داد. به‌طور ناگهانی شرکت‌های نساجی

(چه خارجی، داخلی یا سرمایه‌گذاری مشترک) را ملزم کرد که حداقل نیمی از تولید خود را صادر کنند تا حمایت BOI ادامه یابد. در اندونزی، «مقررات ضدخرید» تصریح می‌کرد شرکت‌های خارجی که قراردادهای دولتی دریافت می‌کنند و نهاده‌های واسطه‌ای و کالاهای سرمایه‌ای خود را وارد می‌کنند، باید به اندازه ارزشی برابر با وارداتی که به اندونزی می‌آورند محصولات اندونزیایی را به بازارهای جدید و غیرسنتی صادر کنند. درباره چوب، صاحبان امتیاز ملزم به صادرات چوب فرآوری شده به جای چوب خام بودند. در اواسط دهه1980 تخته سه‌لا حدود نیمی از صادرات بخش تولیدی اندونزی را تشکیل می‌داد. علاوه بر این، بانک‌های سرمایه‌گذاری مشترک و شعب بانک‌های خارجی موظف بودند حداقل 50  درصد از کل وام‌های خود و 80درصد از وجوه خارج از کشور خود را به فعالیت‌های صادراتی اختصاص دهند.

ترکیه از دهه1960 سعی در ارتقای صادرات داشت و آن را به شرطی برای توسعه ظرفیت توسط شرکت‌های خارجی تبدیل کرد. درباره سرمایه‌گذاری مشترک بین یک بانک توسعه ترکیه، Su¨merbank و یک شرکت چندملیتی آلمانی، Mannesmann، «هر دو مدیر عامل ترکیه و آلمان بر این عقیده بودند که دولت ترکیه همواره تمایل دارد به عملکرد شرکت کمک کند.»

با این وجود، یک نکته باعث عصبانیت سرمایه‌گذاران خارجی شد. هرگونه افزایش سرمایه مشروط به موافقت دولت ترکیه بود. همچنین تبدیل به سیاست دولت ترکیه شده بود که «تنها با افزایش سرمایه از طریق مجبور کردن شرکت‌ها به تعهدات صادراتی موافقت کند. دولت معتقد بود که به‌طور کلی هرگونه انتقال سود به خارج از کشور باید توسط مبادلات از طریق صادرات پوشش داده شود. ازآنجاکه صنعت ترکیه (درباره سرمایه‌گذاری مشترک Su¨merbank-Mannesmann لوله‌های فولادی) هنوز نمی‌توانست با قیمت‌های بازار جهانی رقابت کنند، فروش صادراتی هزینه‌ها را پوشش نمی‌داد، بنابراین صادرات باعث ضرر می‌شد.به‌تدریج، ترکیه یک سیستم کارآمد تشویق صادرات را ایجاد کرد، سیستمی که به شرکت‌ها انگیزه می‌داد تا هزینه‌ها را کاهش دهند و به اندازه کافی سخاوتمندانه بود تا صادرات سودآورشود. درباره شرکت نفت مکزیک، پمکس، در اواخر دهه1970، در ازای تمایل آنها به صادرات حداقل 25درصد ظرفیت نصب‌شده خود و حفظ اشتغال دائم به تولیدکنندگان خصوصی پتروشیمی تخفیف 10ساله 30درصدی در خوراک را تضمین می‌کرد (بحران بدهی 1981-1982، اما منجر به لغو این طرح شد).

در برزیل، یک برنامه BEFIEX در ازای تعهدات صادراتی، واردات بدون عوارض گمرکی را مجاز کرد. دولت برزیل برنامه BEFIEX را در اوایل سال1970 پس از مذاکره با شرکت فورد موتور برای معرفی مدل Maverick اجرا کرد. این برنامه در برابر تعهدات عملکرد صادراتی، امکان افزایش نهاده‌های وارداتی و معافیت‌های مالیاتی را فراهم کرد و «با سیاست‌های ارتقای صادرات برزیل از اواخر دهه1960 هماهنگ بود.» نقطه عطف در طول اولین بحران انرژی رخ داد، زمانی که دولت برزیل «با برداشتن تمام یارانه‌ها به غیر از یارانه‌های تحت BEFIEX، باعث چرخشی در تراز منفی صنعت خودرو شد.»

این اتفاق منجر به افزایش سالم، نه تنها در صادرات وسایل نقلیه، بلکه در صادرات موتورها و قطعات ساخته‌شده در کارخانه اصلی یا شرکت‌های مرتبط شد. درباره سایر صنایع، مشوق‌های صادراتی برزیل شامل یک بسته استاندارد از استرداد عوارض و سایر تخفیف‌های مالیاتی بود. علاوه بر این، شرکت‌ها می‌توانستند در ازای تعهد به صادرات نسبت معینی از تولید، درباره بسته تشویقی سفارشی خود مذاکره کنند. به‌طور ویژه صنعت تجهیزات حمل‌ونقل از طریق این ترتیبات متقابل کمک شد. تخمین زده می‌شود تا سال1990، 50درصد از کل صادرات برزیل تحت پوشش مشوق‌های BEFIEX بودند.

هند یارانه‌ها و امتیازات مختلف را مشروط به صادرات کرده بود؛ اما معمولا شرایط توافق غیرقابل اجرا بود. برای مثال، در صنعت نساجی، در دهه1960، دولت موافقت کرد که در صورت صادرات 50درصد از تولیدات، از محدودیت‌های تجدید ساختار شرکت چشم‌پوشی کند؛ اما تعداد کمی از آنها به‌دلیل نداشتن سرمایه برای بازسازی، این کار را انجام دادند. در سال1970 تعهدات صادراتی برای صنایع مختلف معرفی شد. صنایع یا بنگاه‌ها موظف بودند تا 10درصد از تولید خود را صادر کنند. اما به جز احتمالا در صنایع (مثلا نرم‌افزار) که از ابتدا صادرات‌گرا بود «دولت به ندرت قادر به اجرای الزامات صادراتی بود». با این حال، با آزادسازی هند در دهه1990، به نظر می‌رسد که شروط موازنه تجاری کارآمدتر شد. حتی سرمایه‌گذاری‌های خارجی که «ترخیص خودکار» به آنها اعطا شده بود، باید برای جزئیات ارز خارجی مورد بررسی دقیق بانک مرکزی قرار می‌گرفتند. بررسی دقیق «به‌طور کلی مستلزم آن است که شرکت سرمایه‌گذار بیشتر از آنچه ارزهای پرمبادله (Hard Currency) وارد می‌کند، خارج نکنند.»

در مجموع، استانداردهای عملکردی صادرات‌محور که با مناطق پردازش صادراتی شروع شد، در سراسر «سایرین» فراگیر شد و احتمالا در کره و تایوان قوی‌ترین بود. این کشورها از نظر عملکرد صادراتی حتی در مقایسه با سایر کشورهای آسیای شرقی بسیار بهتر عمل کردند. تمایز مشروط‌سازی (گره زدن حمایت‌ها به صادرات) در این کشورها به‌دلیل رابطه تنگاتنگی بود که بین صادرات و دسترسی به سرمایه بلندمدت برای سرمایه‌گذاری ایجاد کرده بودند. با اتصال تنگاتنگ، صادرات به برنامه‌های استراتژیک بلندمدت یک شرکت گره خورد. این یک مدل ایده‌آل بود، با این حال استانداردهای عملکردی در همه جا، دیر یا زود، حداقل صادرات-پسند (export-friendly) شدند.

منبع:

Amsden, A. H. (2001). The rise of" the rest": challenges to the west from late-industrializing economies.