بخشنامه معاون وزارت میراث فرهنگی باطل شد

در پی شکایت سازمان بازرسی کل کشور از یک بخشنامه معاون وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، دیوان عدالت اداری رأی به ابطال این بخشنامه داد.

در گردش کار این پرونده آمده است که سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 184260 مورخ 1401/6/19 اعلام کرده است که:

به گزارش ایسنا، "به موجب بخشنامه شماره 58885/993400 مورخ 1399/11/15 و بخشنامه شماره 18499/963400 مورخ 1396/3/21 معاون گردشگری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی اخذ مجوز پایان کار از شهرداری و تأییدیه ایمنی از آتش نشانی در فرآیند صدور مجوز بهره‌برداری با اخذ تعهد نامه رسمی مبنی بر قبول مسئولیت و رعایت ضوابط و مقررات ایمنی دستگاه‌های مربوطه مجاز اعلام شده است. این در حالی است که:

1ـ وفق تبصره ذیل ماده 3 آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آن‌ها (مصوب 1394) اداره کل میراث فرهنگی هنگام صدور مجوز می‌بایست ضوابط و مقررات مرتبط با سایر دستگاه‌های اجرایی را لحاظ نماید. آیین‌نامه موصوف به پیشنهاد شماره 932/31402 مورخ 1393/9/24 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در تاریخ 1394/6/11 به تصویب هیأت وزیران رسیده است. وفق بند (ج) ماده (1) آیین‌نامه فوق، تأسیسات گردشگری پس از اخذ مجوز‌های لازم از وزارت میراث فرهنگی و با رعایت قوانین و مقررات مربوطه تأسیس و فعالیت می‌نمایند و مطابق تبصره ذیل ماده (3) آن، میراث فرهنگی هنگام صدور مجوز می‌بایست ضوابط و مقررات مرتبط با سایر دستگاه‌های اجرایی را لحاظ نماید.

2ـ وفق بند 2ـ6 ـ3 و 2ـ9ـ1 مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، صدور گواهی پایان کار توسط شهرداری به منظور تأیید کلیه عملیات اجرایی و عدم وجود هرگونه مغایرت فنی با ضوابط شهرسازی و مقررات ملی ساختمان لازم‌الاجرا می‌باشد. همچنین به استناد پیوست (1) مبحث سوم مقررات ملی ساختمان با موضوع حفاظت ساختمان‌ها در برابر حریق، به منظور کنترل رعایت الزامات آن مبحث در شهر‌های بزرگ، برای ساختمان‌های مسکونی بیش از 5 طبقه روی زمین و برای کلیه ساختمان‌های غیر مسکونی استعلام از سازمان آتش‌نشانی و خدمات ایمنی شهری در دو مرحله صدور پروانه طرح و صدور گواهی پایان کار ساختمان الزامی می‌باشد.

مطابق ماده 6 ایجاد، اصلاح، تکمیل درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آن‌ها سرمایه‌گذار موظف است پس از اتمام عملیات ساختمانی و تجهیز آن، مراتب را جهت صدور پروانه بهره‌برداری اعلام نماید. اعلام اتمام عملیات ساختمانی جزء وظایف شهرداری می‌باشد که پس از تأیید جوانب فنی ساختمان توسط مهندسین ناظر و همچنین تأیید ایمنی ساختمان توسط آتش نشانی و حصول اطمینان از رعایت مقررات ملی ساختمان و رعایت ضوابط شهرسازی، مجوز پایان کار توسط شهرداری صادر می‌گردد.

ضمن آنکه مطابق بند 2ـ11ـ1 مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، وزارت میراث فرهنگی موظف است در بازسازی، مرمت، نگهداری و بهره‌برداری بنا‌های واجد ارزش تاریخی، ضوابط خود را به لحاظ ایمنی و بهداشت با مقررات ملی ساختمان تطبیق دهد؛ لذا تعداد زیادی از واحد‌های گردشگری از جمله: سفره خانه‌های سنتی، اقامتگاه‌های بوم گردی اقامتگاه‌های سنتی و ... (از جمله واحد‌های تأسیسات گردشگری می‌باشند) که در بنا‌های واجد ارزش تاریخی و با مجوز میراث فرهنگی فعالیت می‌کنند نیز موظف به رعایت ضوابط ایمنی و بهداشتی منطبق با مقررات ملی ساختمان می‌باشند؛ لذا با توجه به تبصره ذیل ماده 3 آیین‌نامه موصوف، رعایت ضوابط و مقررات مرتبط با سایر دستگاه‌های اجرایی از جمله وظایف میراث فرهنگی در زمان صدور مجوز بوده و این سازمان به عنوان تنها نهاد تصمیم‌گیر در خصوص ایجاد و صدور مجوز انواع تأسیسات گردشگری در زمان صدور مجوز ساخت و بهره‌برداری واحد‌های گردشگری می‌بایست نسبت به لحاظ نمودن قوانین مطروحه از جمله الزام بهره بردار به ارائه تأییدیه ایمنی ساختمان از سازمان آتش نشانی و اخذ مجوز پایان کار از شهرداری اقدام نماید.

3ـ در هیچ یک از قوانین و ضوابط جاری و حاکم که در راستای بهبود فضای کسب و کار و رفع موانع تولید تدوین گردیده، مانند قانون بهبود مستمر فضای کسب و کار (مصوب 1390)، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب 1394)، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی (مصوب 1387) و اصلاحیه آن و همچنین آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آن‌ها (مصوب 1394)، قانون شهرداری (مصوب 1334 و اصلاحیه‌های بعدی)، مقررات ملی ساختمان و ... پیش‌بینی جهت اخذ تعهد کتبی از سازنده ساختمان جهت رعایت قوانین و مقررات و پذیرش مسئولیت پیش‌بینی نگردیده است. همچنین وفق جزء 2ـ6 و تبصره ذیل بند (الف) ماده 7 اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی، صدور مجوز‌های مورد نیاز و یا حذف و اصلاح بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌هایی که مخل کسب و کار می‌باشند پس از تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی و در مورد تصویب‌نامه‌های هیأت وزیران پس از تأیید هیأت وزیران، برای کلیه مراجع صدور مجوز لازم‌الاجراء می‌باشد.

بنا به مراتب بخشنامه‌های شماره 58885/993400 مورخ 1399/11/15 و 18499/963400 مورخ 1396/3/21 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی که اخذ مجوز پایان کار از شهرداری و تأییدیه ایمنی از آتش نشانی در فرآیند صدور مجوز بهره‌برداری را غیر ضروری تشخیص و با اخذ تعهد نامه رسمی مبنی بر قبول مسئولیت و رعایت ضوابط و مقررات ایمنی دستگاه‌های مربوطه مجاز اعلام نموده است برخلاف تبصره ذیل ماده 3 آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آن‌ها (مصوب 1394) و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن‌ها در هیأت عمومی دیوان (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می‌باشد. "

متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

"الف ـ بخشنامه شماره 18499/963400 مورخ 1396/3/21 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

مدیر کل محترم میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان مازندران

مدیر کل محترم میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان مرکزی

مدیر کل محترم میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان هرمزگان

مدیر کل محترم میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان همدان

مدیر کل محترم میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان یزد

با سلام و احترام

پیرو بخشنامه شماره 953400/80449 مورخ 1395/11/16 در خصوص اخذ تأییدیه آتش‌نشانی و گواهی استحکام بنا برای صدور و تمدید پروانه بهره‌برداری تأسیسات گردشگری، به اطلاع می‌رساند در راستای سیاست‌ها و رویکرد‌های جدید معاونت گردشگری برای ارزیابی و درجه‌بندی تأسیسات گردشگری، درخواست‌ها و پیگیری‌های مکرر ادارات کل استانی و با عنایت به اینکه به استناد بند 14 و تبصره ذیل آن در ماده (55) قانون شهرداری‌ها مصوب 1334/4/11 و همچنین ضوابط مطروحه در مبحث سوم مقررات ملی ساختمان مصوب اسفند 1374 به ویژه بند‌های 3ـ1ـ1ـ 69 و 3ـ1ـ2ـ2 مسئولیت حفظ ایمنی همچنین حفاظت ساختمان در برابر حریق و تدوین استاندارد‌های حوزه ایمنی و آتش‌نشانی بر عهده سایر نهاد‌ها و دستگاه‌های ذی‌ربط از جمله شهرداری‌ها، سازمان آتش‌نشانی و خدمات ایمنی، سازمان نظام مهندسی، سازمان ملی استاندارد ایران .. و البته مالک ساختمان می‌باشد، لذا به منظور تسریع در فرآیند تمدید پروانه‌های بهره‌برداری و کمک به روان‌سازی و اجرای بهینه فرآیند ارزیابی و درجه‌بندی تأسیسات گردشگری مقتضی است ترتیبی اتخاذ گردد تا بهره‌برداران تأسیسات گردشگری با سپردن تعهد رسمی مبنی بر:

1ـ قبول مسئولیت و 

2ـ رعایت ضوابط و مقررات ایمنی دستگاه‌های مربوطه.

بتوانند با دغدغه و هزینه‌های جانبی کمتر در فرآیند ارزیابی و درجه‌بندی کیفی و خدماتی وارد شده، گواهینامه‌ها و پروانه‌های بهره‌برداری خود را در کمترین زمان ممکن تمدید یا دریافت نمایند. ـ معاون گردشگری سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری

ب ـ بخشنامه شماره 58885/993400 مورخ 1399/11/15 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

مدیران کل محترم میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان‌ها

با سلام و احترام.

با عنایت به مسائل و مشکلات مربوط به تأییدیه ایمنی، استحکام بنا و گواهی آتش‌نشانی و به تبع آن عدم امکان صدور و یا تمدید پروانه بهره‌برداری تأسیسات گردشگری و حسب هماهنگی و مذاکرات تخصصی به عمل آمده با حوزه‌های کاری ذی‌ربط، به اطلاع می‌رساند مفاد بخشنامه شماره 18499/963400 مورخ 1396/3/21 همچنان معتبر و ملاک عمل بوده، ضمن ارسال اظهار نظر دفتر امور حقوقی و املاک وزارت متبوع، لازم است برای صدور پروانه بهره‌برداری آن دسته از تأسیسات گردشگری که فاقد گواهی پایان کار ساختمان و سایر تأییدیه‌های لازم هستند، علاوه بر اخذ تعهدنامه رسمی از بهره‌بردار، بیمه‌نامه کامل مسئولیت مدنی برای میهمانان و کارکنان و بیمه آتش‌سوزی نیز دریافت گردد. تمدید پروانه‌های بهره‌برداری منوط به معتبر بودن بیمه‌نامه‌های مزبور خواهد بود. ـ معاون گردشگری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی"

علی‌رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/2/11 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

با توجه به اینکه براساس تبصره ماده 3 آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آن‌ها (مصوب 4/ 6/ 1394 هیأت وزیران) مقرر شده است: «کلّیه دستگاه‌های اجرایی موظّفند ضوابط قانونی و مورد عمل خود را در این زمینه جهت ملاحظه و رعایت آن‌ها به سازمان [سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری]اعلام نمایند و سازمان هنگام صدور مجوز، مقررات مزبور را لحاظ خواهد نمود» و بر مبنای بند 2ـ6 ـ3 مبحث دوم مقررات ملّی ساختمان (مصوب 1384 دفتر امور مقررات ملّی ساختمان وزارت مسکن و شهرسازی) اعلام شده است: «شهرداری‌ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان برای ساختمان‌هایی که طبق تشخیص ناظران و تأیید سازمان نظام مهندسی ساختمان استان، مقررات ملّی ساختمان در آن‌ها رعایت نشده باشد، تا زمان رفع نقص، پایان کار صادر نخواهند نمود»، بنابراین اعطای صلاحیت صدور پروانه بهره‌برداری به ادارات کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان‌ها بدون اخذ گواهی پایان کار، خارج از صلاحیت مرجع صادرکننده بخشنامه‌های مورد اعتراض و مغایر با قوانین و مقررات بوده و لذا بخشنامه شماره 58885/993400 مورخ 1399/11/15 و بخشنامه شماره 18499/963400 مورخ 1396/3/21 معاون گردشگری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/ 2/ 1402) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری