چکیده
دیوان عدالت اداری، به عنوان یک دادگاه اختصاصی در ساختار قوه قضائیه جمهوری اسلامی ایران، وظیفه رسیدگی به شکایات مردم از دستگاههای اداری را بر عهده دارد . در حقیقت، دیوان عدالت در نقش حامی مردم و مدافع حقوق آنان، اقدامها، تصمیمها و مصوبه های مامورین و واحدهای دولتی را زیر نظر می گیرد .
این نوشتار با هدف تبیین صلاحیتهای دیوان عدالت اداری به نگارش در می آید . نگارنده، ضمن بیان سابقه تاریخی و اهداف تشکیل دیوان، صلاحیتهای آن را از حیث «خواهان » ، «خوانده » و «موضوع دعوا» مورد بررسی قرار می دهد .
مقدمه
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای حقوق مردم اهمیت ویژه ای قائل شده است . همچنین، برای جلوگیری از نقض حقوق مردم، در رسیدگی به شکایتها و اعتراضهای آنان از دستگاه های دولتی تدابیر ویژه ای پیش بینی کرده است . از جمله این تدابیر، مرجعیت مجلس شورای اسلامی در رسیدگی به شکایات مردم (اصل 90)، سازمان بازرسی کل کشور برای نظارت بر اجرای قوانین (اصل 174) و دیوان عدالت اداری (اصل 173) می باشد . از میان این مراجع، دیوان عدالت اداری به عنوان یک مرجع قضایی ویژه، نقش بسزایی در خدمت رسانی به مردم و دفاع از حقوق آنان در برابر تعدیات احتمالی ماموران، واحدها و آیین نامه های دولتی بر عهده دارد . این نوشتار، به بررسی فلسفه وجودی دیوان عدالت، ساختار و صلاحیتهای آن اختصاص دارد .
گفتار اول: کلیات
بند اول - پیشینه دیوان عدالت اداری
با توجه به ساختار و صلاحیتهای دیوان عدالت اداری، گرچه نهادی برخاسته از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و از دست آوردهای انقلاب اسلامی محسوب می شود، لکن سابقه آن در حقوق کشور ما به سال 1339 برمی گردد . (2) در این سال، قانونی به نام «قانون تشکیل شورای دولتی » به تصویب رسید . هدف از تشکیل شورای دولتی، تاسیس دیوانی ویژه برای رسیدگی به اختلاف دولت و ملت بوده است .
تصویب «قانون تشکیل شورای دولتی » ایران در سال 1339، با پیروی از نظام قضایی فرانسه صورت گرفته است . در فرانسه، دادگاه ها به عمومی و اداری تقسیم می گردند . دادگاه های عمومی تابع دیوان عالی کشور بوده، و دادگاه های اداری زیر نظر شورای دولتی هستند . رسیدگی به دعاوی اداری، در صلاحیت شورای دولتی و محاکم اداری است . (3)
تصویب قانون تشکیل شورای دولتی در ایران نیز با همین هدف صورت گرفته است، ولی این قانون هیچ گاه به اجرا درنیامده است . (4) بعضی از حقوقدانان، دلیل عدم اجرای این قانون را اوضاع و احوال نامطلوب سیاسی و عدم تمکین دولتهای وقت به حاکمیت قانون دانسته اند . (5)
باید به این نکته اشاره شود که قانون اساسی مشروطه، سالها پیش از تصویب «قانون تشکیل شورای دولتی » حق شکایت علیه مجلس و وزارتخانه ها را برای ملت پیش بینی کرده بود . اصل سی و دوم قانون اساسی مشروطه، مصوب 1285 خورشیدی مقرر داشت:
«هر کس از افراد ناس می تواند عرضحال یا ایرادات یا شکایات خود را کتبا به دفترخانه عرایض مجلس عرضه بدارد . اگر مطالب راجع به خود مجلس باشد جواب کافی به او خواهد داد و چنانچه راجع به یکی از وزاتخانه ها است بدان وزارتخانه خواهد فرستاد که رسیدگی نماید و جواب مکفی بدهند .»
البته اصل مذکور، شبیه اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی است که با دیوان عدالت اداری کاملا متفاوت است . قانونگذار اساسی، با وجود اصل نود و در ضمن اصل دیگری، نهادی به نام دیوان عدالت اداری را پیش بینی نموده است . اصل یکصد هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می دارد:
«به منظور رسیدگی به شکایت، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس می گردد . حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می کند .»
اصل فوق، گرچه در بازنگری سال 1368 قانون اساسی اصلاح شده است، ولی تغییر مهمی در آن رخ نداده است جز این که با توجه به حذف «شورای عالی قضایی » از ساختار قوه قضائیه، عبارت «زیر نظر شورای عالی قضایی » از اصل فوق حذف و به جای آن عبارت «زیر نظر رئیس قوه قضائیه » به آن اضافه شده است .
بند دوم - فلسفه وجودی دیوان عدالت اداری
پرسش مهمی که در مورد دیوان عدالت اداری به عنوان یک دادگاه اداری قابل بررسی است، این است که فلسفه وجودی و یا به تعبیری ضرورت وجود آن چیست . در نظامهای تفکیک قوا، قوه قضائیه مسؤول رسیدگی به دعاوی است . بر اساس اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «مرجع رسمی تظلمات و شکایات دادگستری است .» با وجود این مرجع قضایی، چه نیازی به دیوان عدالت اداری است؟ در پاسخ به این پرسش لازم است به این مطلب اشاره شود که کنترل اعمال و تصمیمات اداری و رسیدگی به دعاوی اداری به سه صورت ممکن است انجام شود . یک صورت آن است که این کار توسط خود دستگاه اداری; یعنی قوه مجریه انجام شود که از آن به «کنترل اداری » یاد می شود . روش دوم «کنترل پارلمانی » است; یعنی رسیدگی به دعاوی اداری توسط قوه مقننه صورت بگیرد . و روش سوم «کنترل قضایی » است . (6)
در ارزیابی این روشها گفته می شود: دستگاه اداری برای رسیدگی به این گونه دعاوی مناسب نیست; زیرا مقام رسیدگی کننده به دعاوی بایستی بی طرف باشد و بدون رعایت بی طرفی، حقوق خواهان یا شاکی تضییع می گردد . تجربه نشان داده است که دستگاه اداری در رسیدگی به دعاوی اداری نمی تواند قاضی بی طرف باشد . (7)
روش کنترل پارلمانی نیز - گرچه به سهم خود اهمیت دارد - ولی این نوع نظارتها بیشتر برای ارزیابی درجه پیشرفت هدفها و برنامه ها سودمند است . قوه مقننه در نظارتی که بر اعمال دستگاه ها و وزارتخانه ها دارد، بر ضعفها و تواناییها اطلاع پیدا می کند . دستگاه اداری در صورت عدم موفقیت در نیل به اهداف و برنامه ها به دلیل ناتوانی یا قصور در انجام وظایف، در مقابل پارلمان مسؤول اعمال خویش خواهد بود . این مسؤولیت که از آن به «مسؤولیت سیاسی دولت در مقابل پارلمان » یاد می شود . (8) موضوع دیگری است که در جای خود شایسته بررسی است .
با توجه به نکاتی که بیان شد، غالب کشورهای مترقی جهان، روش کنترل قضایی را برای نظارت بر اعمال دستگاه های اداری، بر دو روش «اداری » و «پارلمانی » ترجیح داده اند .
کشورهایی که روش کنترل قضایی را جهت نظارت بر دستگاه های اداری (قوه مجریه) برگزیده اند، خود به دو دسته تقسیم می شوند . در بعضی کشورها، این کار توسط دادگاه های عادی دادگستری صورت می گیرد . (نظیر آمریکا و انگلستان) ولی بعضی کشورها، برای این منظور دادگاه های ویژه ای را تاسیس کرده اند (نظیر فرانسه، بلژیک و آلمان) . جمهوری اسلامی ایران نیز جزء کشورهای دسته دوم است .
بند سوم - اهداف تشکیل دیوان عدالت اداری
اهداف تشکیل دیوان عدالت را در دو بند می شود مطالعه کرد: احقاق حقوق مردم و برقراری عدالت اداری .
1 - احقاق حقوق مردم
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای مردم، حقوقی را بر شمرده است، گرچه حقوق مردم منحصر به آنچه در قانون اساسی آمده نیست، با این وجود، حقوق مردم در قانون اساسی را می توان در فصل سوم آن (اصول 42 - 19) مشاهد کرد . اصل یکصد و هفتاد و سوم، هدف از تشکیل دیوان عدالت را «رسیدگی به شکایات مردم و احقاق حقوق آنان » دانسته است . هر یک از شهروندان، وقتی بر عدم رعایت حقوق خود از سوی دستگاه اداری معترض باشد، دیوان عدالت برای رسیدگی به اعتراض و شکایت او صالح خواهد بود .
حقوق مردم که علاوه بر اصل یکصد و هفتاد و سوم، در اصل نود قانون اساسی نیز مورد توجه قرار گرفته، از توصیه های جدی دین مبین اسلام است . ورود به این موضوع موجب طولانی شدن بحث خواهد شد . در اینجا، صرفا به قسمتی از سخنان امیرالمؤمنین علی علیه السلام در توصیه به رعایت حقوق عامه مردم و جلب خوشنودی آنان اشاره می شود .
«دوست داشتنی ترین چیزها در نزد تو، در حق میانه ترین، و در عدل فراگیرترین، و در جلب خوشنودی مردم گسترده ترین باشد . که همانا خشم عمومی، خوشنودی خواص (نزدیکان) را از بین می برد، اما خشم خواص را خوشنودی همگان بی اثر می کند ... ستونهای استوار دین، و اجتماعات پرشور مسلمین، و نیروهای ذخیره دفاعی، عموم مردم می باشند . پس به آنها گرایش داشته و اشتیاق تو، به آنان باشد .» (9)
تلاش برای خدمت رسانی به مردم و احقاق حقوق آنان از سفارشهای موکد بنیان گذار جمهوری اسلامی ایران - حضرت امام خمینی قدس سره - و مقام معظم رهبری - حضرت آیة الله خامنه ای - بوده و هست .
2 - برقراری عدالت اداری
می دانیم که هر دعوا و شکایتی معمولا دو طرف دارد: یک طرف خواهان یا شاکی و طرف دیگر خوانده یا مشتکی عنه نامیده می شود . دو طرف دعوا گاهی هر دو شهروند عادی هستند; اما همیشه این گونه نیست . در مواردی، یک طرف دعوا شهروند است و طرف دیگر دستگاه اداری یا سازمان عمومی . در مواردی که دو طرف دعوا، هر دو شهروند عادی باشند، به دعوای آنها در محاکم عمومی رسیدگی می شود . اما در مورد دعوای نوع دوم، محاکم عمومی برای رسیدگی صالح نمی باشند . به این گونه دعاوی در دیوان عدالت اداری رسیدگی می شود . همانطور که پیش از این اشاره شد، غیر از دیوان عدالت، مراجع دیگری نیز وجود دارند که به تظلمات مردم از دستگاه اداری رسیدگی می کنند . نظیر کمیسیون اصل نود قانون اساسی و سازمان بازرسی کل کشور . ولی این مراجع صرفا مقامات تحقیق و بازرسی هستند و رسیدگی آنها جنبه ترافعی و قضایی ندارد . (10) رسیدگی قضایی در این مورد صرفا در صلاحیت دیوان عدالت اداری است .
رسیدگی قضایی به شکایات مردم علیه دستگاه اداری به دو روش می تواند صورت گیرد . روش اول آن است که این کار در دادگاه های عمومی انجام شود . روش دوم، رسیدگی به این دعاوی در یک مرجع ویژه و دادگاه اختصاصی است . حداقل به دو دلیل، روش دوم بر روش اول ترجیح دارد:
دلیل اول: کم شدن حجم پرونده های در نوبت و به تبع آن تسریع در صدور حکم و تحقق عدالت است . در محاکم دادگستری، به دلیل تراکم کار و حجم زیاد پرونده ها و نیز تشریفات پیچیده دادرسی، امر دادرسی به کندی صورت می گیرد . بنابراین شایسته است، برای رسیدگی به این دعاوی محکمه ویژه ای دایر شود .
دلیل دوم: مساله تخصصی شدن قضاوت است . رسیدگی دقیق به اقدامات دستگاه اداری، علاوه بر دانش حقوق، آگاهیهای دیگری نیز لازم دارد و بدون آن، احکام صادره نمی تواند منصفانه و عادلانه باشد . (11) روشن است که قضات محاکم عمومی به طور معمول از تخصص لازم برای این گونه پرونده ها برخوردار نیستند . در نتیجه، برای تحقق سریع و دقیق عدالت، بهتر است، به دعاوی اداری در محاکم اختصاصی رسیدگی شود . در جمهوری اسلامی ایران، با توجه به دلایل ذکر شده، دادگاهی ویژه به نام دیوان عدالت اداری مامور رسیدگی به این گونه دعاوی شده است .
گفتار دوم: ساختار دیوان عدالت و آیین دادرسی آن
بند اول - سازمان دیوان عدالت اداری
1 - جایگاه قانونی دیوان
قانون اساسی صراحت دارد که دیوان عدالت اداری زیرمجموعه قوه قضائیه است . ذیل اصل یکصد و هفتاد و سوم می گوید:
«. . دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس می گردد .»
به همین دلیل، رئیس کل دیوان، رؤسای شعب، اعضای علی البدل و مشاوران دیوان همگی با حکم رئیس قوه قضائیه برای مدت دو سال منصوب می شوند و انتصاب مجدد آنان بلامانع است . (12)
2 - شعب دیوان
دیوان در بدو تاسیس و به موجب قانون مصوب 1360 دارای 10 شعبه بوده است . اما در اصلاحیه سال 1378، شعب دیوان به 25 شعبه افزایش پیدا کرده است . هر شعبه دارای یک رئیس یا علی البدل رئیس و یک مشاور است . رئیس شعبه اول، سمت ریاست کل دیوان را بر عهده دارد و در صورت غیبت او، رئیس شعبه دوم قائم مقام ریاست کل می شود . افزایش تعداد شعب دیوان منوط به پیشنهاد رئیس دیوان و تصویب رئیس قوه قضائیه است . (13) شعب دیوان همگی در تهران مستقر شده اند .
3 - شرایط رؤسا و مشاوران دیوان
ماده 3 قانون دیوان عدالت اداری برای رؤسا، اعضای علی البدل و مشاوران دیوان شرایط زیر را الزامی دانسته است:
الف) عدالت، ایمان، تقوی و تعهد عملی نسبت به موازین اسلامی و وفاداری به نظام جمهوری اسلامی ایران .
ب) معروفیت به حسن اخلاق، امانت و عدم محکومیت جزایی، اداری و انتظامی .
ج) صحت مزاج و توانایی انجام کار قضایی و عدم اعتیاد به مواد مخدر .
د) تابعیت ایران .
بند دوم - آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
در مورد آیین دادرسی دیوان عدالت، قانون دیوان عدالت اداری و نیز آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 10/6/1362 شورای عالی قضایی) ترتیباتی را پیش بینی کرده است . این ترتیبات نسبتا مفصل است که بررسی همه موارد آن خارج از اهداف این نوشتار است . در زیر به بعضی مواد آن اشاره می شود:
1 - رسیدگی در دیوان محتاج تقدیم دادخواست است . خواهان باید خواسته اش را در برگ های مخصوص چاپی، به زبان فارسی بنویسد (ماده 12 و تبصره آن) .
2 - رسیدگی در دیوان مجانی است . برای پیشگیری از طرح دعاوی بی اساس، مغرضانه و خلاف واقع، ماده 13 مقرر می دارد:
«در صورت ثبوت غرض و خلاف واقع و بی اساس بودن دعوا، مطابق قوانین مربوط تعقیب خواهند شد .»
3 - مطابق ماده 18 قانون دیوان عدالت اداری، احکام دیوان در مورد تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی (بند الف، ماده 11) قابل تجدید نظر شکلی است و در سایر موارد قطعی می باشد . بر اساس ماده 35 آیین دادرسی دیوان، قطعیت یا قابل تجدید نظر بودن رای دیوان و مهلت و مرجع تجدید نظر باید در پایان رای دیوان قید گردد .
4 - احکام دیوان برای نهادهای ذیربط الزامی است . متخلف، به حکم دیوان، به انفصال از خدمت دولتی و قانونی محکوم می شود . (ماده 21) .
5 - با توجه به تعدد شعب دیوان، این احتمال وجود دارد که در موارد مشابه، آرای متناقض از سوی چند شعبه صادر شود . به همین دلیل ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری پیش بینی کرده است:
«هرگاه در موارد مشابه آرای متناقض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شود، موضوع در هیات عمومی دیوان مطرح می شود . رای اکثریت هیات عمومی برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است .»
گفتار سوم: صلاحیتهای دیوان عدالت اداری
پیش از این اشاره شد که اهداف تشکیل دیوان عدالت اداری «احقاق حقوق مردم » و «برقراری عدالت اداری » بوده است . اختیارات دیوان با توجه به اهداف فوق و متناسب با آن تنظیم شده است . اختیارات دیوان با توجه ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:
1 - رسیدگی به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی
2 - رسیدگی به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات مامورین واحدهای دولتی .
3 - رسیدگی به شکایات اشخاص از آیین نامه ها، نظام نامه ها و مقررات دولتی .
4 - رسیدگی به شکایات اشخاص از آرا و تصمیمات هیاتها و کمیسیونهای اداری .
5 - رسیدگی به شکایات قضات و مستخدمان دولتی از حیث تضییع حقوق استخدامی .
با مقایسه موارد فوق که به عنوان صلاحیتها و اختیارات دیوان در قانون ذکر شده، و آنچه که به عنوان صلاحیتها و اختیارات محاکم عمومی دادگستری در قوانین مربوطه آمده، به این نتیجه می رسیم که صلاحیت دیوان از حیث «خواهان » ، «خوانده » و «خواسته » متفاوت از صلاحیت محاکم عمومی است . بحث را در سه بند پی می گیریم:
بند اول - صلاحیت دیوان از حیث خواهان (مردم)
اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی می گوید:
«به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم ... دیوانی به نام دیوان عدالت اداری ... تاسیس می گردد ...»
این اصل، شاکی یا خواهان در دیوان عدالت را «مردم » دانسته است . این واژه مبهم است و برای فهم مراد قانونگذار باید به قانون عادی مراجعه کرد . ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری در بیان صلاحیت دیوان از حیث خواهان و شاکی می گوید:
«صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:
1 - رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از ...»
بر اساس این عبارت، خواهان یا شاکی در دیوان «اشخاص حقیقی یا حقوقی » هستند . این عبارت نیز ابهام را مرتفع نمی سازد; زیرا این سؤال وجود دارد که مقصود از آن صرفا «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی » است یا اعم از آن و «اشخاص حقوقی حقوق عمومی » ؟ اطلاق عبارت «اشخاص حقوقی » ایجاب می کند که دیوان را در رسیدگی به شکایات اشخاص حقوقی حقوق عمومی صالح بدانیم . لکن این برداشت با قصد و غرض قانونگذار ناسازگار به نظر می رسد; زیرا نیت قانونگذار از تدوین اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی، جلوگیری از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است . (14) علاوه بر آن، عرف در مورد اشخاص حقوقی حقوق عمومی، لفظ مردم را به کار نمی برد . بنابراین، رسیدگی به اختلافات بین دستگاه های اجرایی و اداری در صلاحیت دیوان نمی باشد . به عبارت دیگر، هرگاه دو طرف دعوی، اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشند، رسیدگی به این دعوی خارج از صلاحیت دیوان است . رای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت در 10/7/68 مؤید همین برداشت است . این رای می گوید:
«نظر به این که در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، منظور از تاسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدهای دولتی تصریح گردیده، و با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم، واحدهای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می شود ...» (15)
به موجب این رای، مقصود از عبارت «اشخاص حقیقی یا حقوقی » در ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری، اشخاص حقیقی و نیز حقوقی حقوق خصوصی است . با توضیحات فوق روشن شد که خواهان یا شاکی در دیوان عدالت اداری، مردم هستند; یعنی «اشخاص حقیقی » و «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی .»
بند دوم - صلاحیت دیوان از حیث خوانده (دولت)
از اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی فهمیده می شود که خوانده در دعوایی که دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی آن را دارد، «مامور دولتی » و «واحد دولتی » است . اصل فوق می گوید:
«به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آیین نامه های دولت و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس می گردد .»
اما نکته مهم در این رابطه این است که مامور یا واحد دولتی به چه کسی و چه چیزی گفته می شود . آیا مقصود صرفا مامورین و واحدهای قوه مجریه اند یا مامورین و واحدهای قوه قضائیه و مقننه را نیز شامل می شود؟ برای تبیین مفهوم این عبارت لازم است توجه شود که واژه «دولت » معمولا در سه معنای زیر کاربرد دارد:
1 - دولت به معنای یک کلیتی که جامع عناصر سه گانه جمعیت، سرزمین و نیروی فرمانروایی باشد . در این معنا واژه دولت معادل کلمه Etat] » در فرانسه است . از این مفهوم در حقوق اساسی به «دولت - کشور» یاد می شود .
2 - دولت به معنای طبقه فرمانروایان یا حکومت کنندگان; دولت در این معنا مفهومی است که در مقابل مفهوم ملت یا فرمان بران قرار دارد . در فرانسه از این مفهوم به (Classe gouvernante) طبقه حاکم یا (Institutions gouvernants) نهادهای فرمان روا تعبیر می شود .
3 - دولت به معنای قوه مجریه که معادل کلمه (gouvernement) فرانسوی است . (16)
حال، مقصود از واژه دولت در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی کدام معنای ذکر شده است؟
قانونگذار در اصل یکصد و هفتاد و سوم، مامورین و واحدها را به کلمه «آیین نامه ها» عطف کرده است . اگر معلوم شود که مقصود از «آیین نامه های دولتی » چیست، می توان به قرینه عطف، مفهوم مامورین و واحدهای دولتی را نیز معلوم نمود .
ظاهرا مقصود از «آیین نامه های دولتی » در اصل یکصد و هفتاد و سوم، همان است که در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی آمده است . در این اصل می خوانیم:
«علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین می شود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری، به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد . هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد . دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید . مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین، پس از تایید رئیس جمهور لازم الاجرا است .
تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد .»
موضوع اصل فوق، مصوبات قوه مجریه است . علاوه بر اصل ذکر شده، در اصل یکصد و هفتادم، آیین نامه های دولتی، معادل مصوبات قوه مجریه گرفته شده است . این اصل می گوید:
«قضات دادگاهها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند . هر کس می تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند .»
با توجه به آنچه بیان شد، مقصود از آیین نامه های دولتی در اصل یکصد و هفتاد و سوم، به قرینه اصول یکصد و سی و هشتم و یکصد و هفتادم، مصوبات قوه مجریه است . و چون، عبارت فوق، عطف به عبارت «مامورین یا واحدها» شده است، بنابراین، منظور از مامورین یا واحدهای دولتی نیز، مامورین و واحدهای قوه مجریه می باشند .
نتیجه این که از نظر قانون اساسی، خوانده در دعاوی مطرح شده در دیوان عدالت اداری، مامورین و واحدهای قوه مجریه می باشند . لکن باید توجه داشت که آنچه به عنوان صلاحیتها و اختیارات دیوان عدالت اداری در اصل یکصد و هفتاد و سوم آمده، حداقلها محسوب می شود، قانونگذار، تعیین حدود اختیار این دیوان را به قانون عادی احاله کرده است . ذیل اصل فوق می گوید:
«حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می کند .»
بنابراین شایسته است، این موضوع را در قانون دیوان عدالت اداری مورد مطالعه قرار دهیم . در این خصوص گفته می شود مقصود از «دولت » در قانون دیوان عدالت اداری، همان قوه مجریه است . شواهد و قراین زیر این ادعا را توجیه می نماید:
1 - ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری، واژه «دولت » را معادل قوه مجریه گرفته است . در بخشی از این ماده آمده است:
«... دیوان عدالت اداری موظف است ... چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت آنها با قوانین و یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بود، شکایت را در هیات عمومی دیوان مطرح نماید ...»
2 - تبصره 2 ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری، تصمیمات و آرای محاکم قضایی دادگستری، نظامی و انتظامی را قابل طرح در دیوان عدالت اداری ندانسته است .
3 - دستگاه های تقنینی و قضایی، عرفا در مفهوم دولت نمی گنجند . (17)
بنابراین، از نظر قانون دیوان عدالت اداری، این دیوان صلاحیت رسیدگی به دعاوی مردم علیه دستگاه های قضایی و تقنینی را ندارد .
به نظر می رسد که شواهد و قراین ذکر شده، برای اثبات مدعا کافی نباشد; زیرا آنچه در ماده 25 آمده است، نافی صلاحیتهای دیگر دیوان در خصوص رسیدگی به آیین نامه های دستگاه های تقنینی و قضایی نمی باشد . علاوه بر آن، این دلیل اخص از مدعاست; زیرا بحث در مامورین، واحدها و آیین نامه های دولتی است . در حالی که موضوع ماده 25 فقط آیین نامه های دولتی است . به عبارت دیگر، ماده 25 حداکثر می فهماند که مقصود از آیین نامه های دولتی، آیین نامه های قوه مجریه است . اما در مورد مامورین و واحدهای دولتی، ماده مذکور ساکت است .
اما در مورد تبصره 2 ماده 11 می توان گفت که مقصود از «تصمیمات و آرای دادگاه ها و سایر مراجع قضایی دادگستری و ...» تصمیمات قضایی است که در این صورت، تصمیمات اداری و اجرایی محاکم داخل در صلاحیت دیوان می باشد . (18)
همان طور که پیش از این اشاره شد، فلسفه وجودی تشکیل دیوان عدالت، رسیدگی به شکایت مردم از دولت است . به قرینه تقابل مردم و دولت، می توان چنین گفت که مقصود از دولت، همه کسانی اند که در مقابل مردم قرار دارند; یعنی طبقه حکومت کنندگان که شامل قوای مجریه، قضائیه و مقننه و نیز تمام واحدها و مؤسسات وابسته خواهد بود .
دیوان عدالت اداری در عمل نیز به شکایات مردم از تصمیمات اداری و آیین نامه ها و بخش نامه های دستگاه قضایی رسیدگی کرده است . در این رابطه می توان به آرای شماره 46، 47 و 48 مورخ 16/3/1367 دیوان، نسبت به اعتراض مردم به بخش نامه شماره 15593/1 مورخ 29/3/1362 شورای عالی قضایی اشاره کرد . (19)
بنابراین، با توجه به قانون دیوان عدالت اداری، این دیوان صلاحیت رسیدگی به اعتراضات و شکایات مردم از دستگاه های اجرایی، قضایی و تقنینی را دارا می باشد .
ممکن است گفته شود: چگونه دیوان عدالت اداری - جزء تشکیلات قوه قضائیه است - به شکایات مردم در مورد تصمیمات اداری دستگاه قضائیه رسیدگی می کند؟ آیا قوه قضائیه می تواند بر اعمال خود نظارت کند؟ در پاسخ این اشکال می توان گفت: این موضوع در مورد اصل نود قانون اساسی به صراحت آمده است . به موجب این اصل، مجلس به شکایات مردم از طرز کار مجلس رسیدگی می کند و این نوع نظارت بر اعمال خود است . بنابراین، اشکال ذکر شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سابقه دارد .
بند سوم - موضوع دعوی (خواسته)
در بند اول و دوم معلوم شد که خواهان در دیوان عدالت «مردم » هستند; همان طور که خوانده در دیوان «مامورین و واحدهای دولتی » هستند . اینک وقت آن است که روشن شود موضوع دعوی (خواسته) در دیوان عدالت چه چیزی است . به بیان دیگر، مردم در دعوای خود علیه مامورین یا واحدهای دولتی چه خواسته ای دارند .
با دقت در متن ماده 11 قانون دیوان عدالت، معلوم می شود که خواسته در دعاوی فوق یکی از این دو موضوع است: 1 - تصمیمات و اقدامات ناقض حقوق مردم و توقف آن . 2 - آیین نامه های مغایر شرع و قانون و ابطال آن . بحث را با بررسی دو مورد فوق پی می گیریم .
الف) تصمیمات و اقدامات
ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری در این رابطه مقرر می دارد:
«صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:
1 - رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از:
الف) تصمیمات و اقدامات و واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آنها .
ب) تصمیمات و اقدامات مامورین واحدهای مذکور در بند الف در امور راجع به وظایف آنها .
پ ... .
2 - رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آرا و تصمیمات قطعی دادگاههای اداری، هیاتهای بازرسی و کمیسیونهایی مانند کمیسیونهای مالیاتی، شورای کارگاه، هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده 100 شهرداریها، کمیسیون موضوع ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و منابع طبیعی، منحصرا از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها .
3 - رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمین واحدها و مؤسسات مذکور در بند یک و مستخدمین مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است، اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی .» (20)
از عبارات فوق، به روشنی فهمیده می شود که هرگاه نهادهای دولتی یا مؤسسات وابسته به دولت - مذکور در قانون فوق - از طریق نقض قوانین و مقررات موجود، حقوق مردم را نادیده بگیرند یا حقوق استخدامی کارکنان دولت را ضایع کنند، ذی نفع می تواند در دیوان عدالت اداری طرح دعوی کند . دیوان عدالت اداری موظف است به دعوای آنها رسیدگی کرده، و برای احقاق حقوق آنان احکام مقتضی را صادر کند .
ب) آیین نامه ها
صلاحیت دیوان در ابطال آیین نامه های مغایر با قوانین کشور و احکام شرعی در قانون اساسی و نیز قانون دیوان عدالت ذکر شده است . در اصل یکصد و هفتاد و سوم با عبارت «یا آیین نامه های دولتی » به آن اشاره کرده و در اصل یکصد و هفتادم به صراحت گفته است:
«... هر کس می تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند .»
در ماده یازده قانون دیوان عدالت اداری نیز رسیدگی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی از «آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون ...» در زمره صلاحیت دیوان ذکر شده است . آنچه در این رابطه شایان ذکر است، ترتیب رسیدگی دیوان در مورد دادخواست ابطال آیین نامه های مغایر با قانون و شرع است . در این رابطه به دو موضوع اشاره خواهد شد .
1 - تشخیص و ابطال مقررات مغایر با قانون و شرع
اصول یکصد و هفتادم و یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی در مورد «تشخیص » مغایرت آیین نامه ها با شرع و قانون ساکت است; ولی از ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ترتیب ویژه ای فهمیده می شود . به موجب این ماده، در مورد دادخواستهایی که به دیوان عدالت واصل می شود، حسب این که موضوع آن اعلام مغایرت آیین نامه ای با شرع یا قانون عادی باشد، به ترتیب زیر عمل می شود:
1 - مغایرت آیین نامه با شرع
اگر موضوع دعوای مطروحه، مغایرت آیین نامه ای با شرع مقدس باشد، دیوان نخست از شورای نگهبان استعلام می کند . اگر شورای نگهبان به عنوان مرجع نظارت شرعی بر قوانین و مقررات، مغایرت آیین نامه فوق را با شرع مقدس تایید کند، دیوان حکم ابطال آن را صادر می کند . در بخشی از ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری آمده است:
«... دیوان عدالت اداری موظف است چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویب نامه ها و یا آیین نامه های دولتی با مقررات اسلامی مطرح گردید، شکایت را به شورای نگهبان ارجاع نماید . چنانچه شورای نگهبان طبق اصل 4 خلاف شرع بودن را تشخیص داد، دیوان حکم ابطال آن را صادر می کند .»
بنابراین، در مورد آیین نامه های مغایر با شرع، شورای نگهبان مرجع تشخیص مغایرت و دیوان عدالت اداری مرجع ابطال است . (21)
2 - مغایرت آیین نامه با قانون
در مورد آیین نامه های مغایر با قانون، دیوان عدالت خود مغایرت را تشخیص داده و آن را ابطال می کند . در بخش دیگری از ماده 25 می خوانیم:
«... چنانچه شکایت مبنی بر مخالفت آنها با قوانین و یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بود، شکایت را در هیات عمومی دیوان مطرح نماید و چنانچه اکثریت هیات عمومی شکایت را وارد تشخیص دادند، حکم ابطال آن صادر می شود ...»
بنابراین، در مورد مغایرت آیین نامه با قانون، تشخیص خود دیوان ملاک ابطال خواهد بود .
نکته ای که در این رابطه قابل طرح است، این که بر اساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی، رئیس مجلس شورای اسلامی بر آیین نامه های مصوب قوه مجریه نظارت می کند . در این رابطه ممکن است موردی را فرض کرد که رئیس مجلس مصوبه ای را موافق قانون اعلام کند و دیوان عدالت همین مصوبه را مغایر قانون تشخیص دهد . در صورت تعارض نظر ریاست مجلس و دیوان عدالت، نظر کدام یک ملاک خواهد بود؟
در این رابطه، «قانون استفساریه ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری - مصوب 28/12/1380» ، نظر دیوان عدالت اداری را لازم الاجرا دانسته است . متن قانون استفساریه به شرح زیر است:
«در صورت تعارض نظر دیوان عدالت اداری و ریاست مجلس شورای اسلامی (موضوع اختیارات ذیل اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی)، نظر دیوان عدالت اداری لازم الاجرا است .» (22)
2 - اثر ابطال آیین نامه های مغایر شرع و قانون
سؤالی که در مورد ابطال آیین نامه ها مطرح می شود این است که اثر این ابطال چیست؟ آیا آیین نامه مورد نظر از تاریخ تصویب بی اثر می شود یا از تاریخ اعلام ابطال از سوی دیوان عدالت اداری؟
به نظر می رسد که با توجه به مفهوم حقوقی ابطال و تفاوت آن با «نسخ » ، آیین نامه های مورد بحث از تاریخ تصویب بلا اثر می شود . در نظریه تفسیری شورای نگهبان در این باره آمده است:
«عطف به نامه شماره ... مبنی بر تفسیر اصل یکصد و هفتادم از این جهت که وقتی در مواردی توسط دیوان عدالت اداری تصویب نامه یا آیین نامه دولتی مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه تشخیص داده شود و رای به ابطال آنها صادر گردد، آثار ابطال از چه زمانی مترتب بر آن موارد می شود; موضوع در جلسه مورخ 10/12/1379 شورای نگهبان مطرح شد که نظر تفسیری شورا به شرح زیر اعلام می گردد:
نسبت به ابطال آیین نامه ها و تصویب نامه ها و بخشنامه ها، اصل یکصد و هفتادم به خودی خود اقتضای بیشتر از ابطال را ندارد . لکن چون ابطال موارد خلاف شرع مستند به تشخیص فقها شورای نگهبان است و از مصادیق اعمال اصل چهارم قانون اساسی می باشد، فلذا ابطال از زمان تصویب آنها خواهد بود .» (23)
شایان ذکر است که شورای نگهبان در نظریه فوق، فقط به اثر ابطال موارد خلاف شرع اشاره کرده و در مورد اثر ابطال موارد خلاف قانون سکوت اختیار نموده است . با این وجود، تفاوت روشنی بین آن دو از حیث اثر ابطال به نظر نمی رسد . باید به این نکته اشاره نمود که آیین نامه های وضع شده در طول زمان و در مقام اجرا منشا آثار حقوقی فراوانی می شوند . اگر بنا باشد اثر ابطال به زمان تصویب بر گردد، مشکلات فراوانی به وجود خواهد آمد که بازگرداندن امور به شرایط پیش از تصویب کار آسانی نیست .
نتیجه:
از مجموعه آنچه در ضمن سه گفتار مورد مطالعه قرار گرفت، نتایج زیر حاصل شده است:
1 - هدف از تشکیل دیوان عدالت اداری در دو چیز خلاصه می شود: احقاق حقوق مردم و تحقق عدالت اداری .
2 - دیوان در رسیدگی به دعاوی اشخاص حقیقی و نیز اشخاص حقوقی حقوق خصوصی صلاحیت دارد . رسیدگی به دعاوی اشخاص حقوقی حقوق عمومی خارج از صلاحیت دیوان می باشد .
3 - دیوان در رسیدگی به دعاوی مردم بر علیه مامورین، واحدها و آیین نامه های دولتی صالح است . مقصود از دولت در این عبارت، کلیه دستگاه های اجرایی، قضایی و تقنینی هستند .
4 - در مورد آیین نامه های دولتی، تشخیص مغایرت آیین نامه ها با احکام شرعی در صلاحیت شورای نگهبان است و دیوان در این رابطه صالح نیست . صلاحیت دیوان در مورد این آیین نامه ها، ابطال، پس از اعلام نظر شورای نگهبان است .
5 - اثر حکم به ابطال آیین نامه های مغایر با شرع و قانون از تاریخ تصویب می باشد .
پی نوشت:
1) عضو هیات علمی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، کارشناس ارشد حقوق خصوصی، محقق و نویسنده .
2) ر . ک: رضا موسی زاده، حقوق اداری (2 - 1)، نشر میزان، چاپ سوم، 1381، ص 280 . البته ماده 64 قانون استخدام کشوری - مصوب 1301 شمسی، رسیدگی به شکایات مستخدمین ادارات از وزیران را در صلاحیت شورای دولتی و در غیاب آن، دیوان عالی تمیز دانسته بود .
3) برای دیدن خصوصیات کلی دادرسی اداری فرانسه، ر . ک: همان، صص 279 - 276 .
4) منوچهر طباطبایی مؤتمنی، حقوق اداری، سمت، چاپ پنجم، 1378، ص 423 .
5) احمد متین دفتری، آیین دادرسی مدنی و بازرگانی، چاپ سوم، ج 1، دیباچه; سید محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجمتع آموزش عالی قم، چاپ دوم، 1375، ج 2، ص 524 .
6) منوچهر طباطبایی مؤتمنی، پیشین، ص 419 .
7) همان، ص 418 .
8) اصول نود، یکصد و بیست و دوم و یکصد و سی و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران .
9) نهج البلاغه، ترجمه دشتی، ص 568، نامه 53 .
10) منوچهر طباطبایی مؤتمنی، پیشین، ص 425 .
11) همان، صص 421 - 420 .
12) ماده 2 قانون دیوان عدالت اداری .
13) ماده 1 قانون دیوان عدالت اداری .
14) صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، تهران، 1364، ج 3، ص 1656: مرحوم شهید دکتر آیت، از اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی، ذیل اصل 170 و 173 می گوید: «این محکم ترین اصلی است که دارد اینجا می آید که ادارات و وزرا نتوانند به حقوق مردم تجاوز کنند .»
15) سعید نصیرایی، مجموعه آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری، مؤسسه انتشارات سکه، چاپ اول، 1377، ص 114 .
16) ابوالفضل قاضی، بایسته های حقوق اساسی، نشر دادگستر، چاپ هفتم، 1380، صص 54 - 53 .
17) رضا موسی زاده، پیشین، ص 292 .
18) همان، ص 293 .
19) همان، ص 292 .
20) دادگستری جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین سال 1360، نشریه روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، ص 172 .
21) ر . ک: فرج الله هدایت نیا و محمدهادی کاویانی، بررسی فقهی - حقوقی شورای نگهبان، مرکز نشر، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، چاپ اول، 1380، ص 111 .
22) قوه قضائیه، مجموعه قوانین، روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، چاپ اول، 1380، ج 2، ص 2033 .
23) مرکز تحقیقات شورای نگهبان، مجموعه نظریات شورای نگهبان، چاپخانه سروش، چاپ اول، 1381، ص 298 .
