مقدمه
تروریسم، پدیده ای جدید نیست. تاریخ، مشحون از اقداماتی تروریستی است که حیات بی گناهان را سلب یا تهدید کرده، افراد بشر را از حقوق و آزادیهای اساسی خود، محروم ساخته است. روابط دوستانه میان دولتها را در معرض خطر قرار داده و تمامیت ارضی و امنیت دولتها را به مخاطره افکنده است.
در عصر ما تروریسم از تهدیدی ملی به یک تهدید بین المللی و جهانی مبدّل گشته است. در عصر جهانی شدن و فن آوری پیشرفته، اقدامات تروریستی، دیگر در مرزهای ملی یا منطقه ای محصور نمی گردد. روند فزاینده گسترش مسافرتهای هوایی، انقلاب ارتباطات، اقتصاد جهانی خصوصی و جهان بدون مرزی که در آن زندگی می کنیم، شرایطی به ارمغان آورده است که می تواند مورد سوء استفاده تروریستها قرار گیرد. تروریستها با جلب مساعدت از هم پیمانان فرامرزی و ارتباطات و شبکه های مالی، می توانند تقریبا هر جا که بخواهند، اقدامات تروریستی خویش را سازماندهی کنند و به اجرا گذارند. واکنشهای حکومتها اغلب بیش از اندازه، ناهماهنگ و متشتّت است و از این رو مهارت و تبحر تروریستها را موجب شده است.
گرچه تروریستها همگام با روند جهانی شدن، پیشرفت کرده اند، امّا در قید و بندهای بین المللی ناشی از آن گرفتار نگشته اند. از آن جا که تروریستها به عاملانی بین المللی مبدّل شده اند، هیچ منطقه، دولت، ملت یا شخصی، از اقدامات آنها مصون نمی ماند. تروریستها از خارج آموزش دیده، فرمان داده شده، سلاح دریافت می کنند و پس از ارتکاب عمل مجرمانه، به آن جا پناه می برند. آنها در گریختن از منفذهای موجود در سیستم همکاری بین المللی (جهت تعقیب آنها) متبحر شده اند.
فعالیت تروریستی، از آن جهت افزایش یافته که تروریستها با موفقیت، خود را با روند جهانی شدن وفق داده اند، در حالی که تلاشها و مساعی ضد تروریسم به صورتی بخشی و ملّی باقی مانده است.
انگیزه های تروریسم، تغییر یافته است. در سالهای جنگ سرد، تروریستها اصولاً از انگیزه های ایدئولوژیک، تأثیر می پذیرفتند. آنها جرایم خود را برای کسب اعتبار و جلب منفعت انجام می دادند، امروز تروریستهای متأثر از افراطی گریهای مذهبی، ممکن است چیزی برای عرضه به عموم نداشته باشند و سکوت آنها، تعیین جا و مکان تمام آنها را دشوار کند.
جامعه بین المللی باید اقدامات ضد تروریستی مؤثری را توسعه دهد که تجلیات پیچیده و جهانی تهدیدهای فزاینده تروریستی را مورد توجه قرار دهد. اقدام یک جانبه یا حتی دو جانبه برای مقابله با تهدیدی که جهانی است، کافی نیست. همکاری و هماهنگی بین المللی برای محدود ساختن تروریستهای بین المللی، لازم و ضروری است. در این عرصه، رویکردی جهانی مورد نیاز است.
همکاری بین المللی برای اقدام علیه تروریسم
سازمان ملل متحد از مدتها قبل، مرکز تلاشهای بین المللی برای توسعه سیاست مشترک همکاری میان دولتها جهت ممانعت و مقابله با تروریسم بوده است. با وجود این، دستیابی به این هدف، به هیچ وجه، آسان نیست. سالها پس از آن که این موضوع در دستور کار سازمان ملل متحد قرار گرفت (سال 1972)، مجمع عمومی سازمان ملل، قادر به حل اختلافات اساسی میان دولتها درباره چگونگی مقابله و برخورد با این معضل نبوده است. یکی از مجادله برانگیزترین موضوعات مطرح شده در این باره، این است که آیا باید تروریسم تعریف شود، و محتوای چنین تعریفی، چه باشد؟ آیا اقدامات جنبشهای رهایی بخش ملی باید خارج از حیطه تعریف تروریسم قرار داده شود یا خیر؟
مسائل راجع به تروریسم دولتی و این که آیا بیشتر بر روی اقدامات عملی جلوگیری از تروریسم بین المللی تأکید شود یا درباره اسباب و علتهای تروریسم مطالعه شود نیز خود مشکل ساز بوده است.
با وجود این، شمار فزاینده ای از سوانح هواپیماربایی، گروگان گیری و اقدامات خشونت بار متأثر از افراطی گری مذهبی، این امر را برای تمام دولتهای در حال توسعه و توسعه یافته روشن ساخت که در مقابل حملات تروریستی، آسیب پذیرند.
با توجه به تعدیل تنشهای موجود در روابط بین المللی که با پایان جنگ سرد قرین گشته بود و تسهیل روند صلح خاورمیانه، سازمان ملل متحد، توانست فعالانه، کار بر روی طرحی مشترک جهت مبارزه با تروریسم بین المللی را آغاز کند. نیاز به چنین اقدامی، در اجلاس مورخ 31 ژانویه 1992 شورای امنیت به تصویب رسید؛ زمانی که اعضای شورا، نگرانی عمیق خود را نسبت به اقدامات تروریسم بین المللی ابراز داشتند و بر نیاز جامعه بین المللی به برخورد مؤثر با چنین اعمالی، تأکید کردند.(2)
در نهم دسامبر 1994، مجمع عمومی با وفاق عام (کنسانسوس)، جامعترین سند خود در نبرد علیه تروریسم بین المللی را تهیه کرد؛ اعلامیه راجع به اقدامات امحای تروریسم بین المللی که به قطعنامه 60/49 ضمیمه شده بود. این اعلامیه، قاطعانه تمام اعمال، شیوه ها و رویه های تروریسم را به عنوان نقض شدید و بارز اهداف واصول سازمان ملل متحد، محکوم کرد.
به بیان این اعلامیه، اعمال تروریسم، تحت هیچ ملاحظه سیاسی، فلسفی، ایدئولوژی، نژادی، قومی، مذهبی یا هر انگیزه دیگری که برای موجه جلوه دادن آنها مورد استفاده قرار گیرد، قابل توجیه نیست.
این اعلامیه از این حیث نیز قابل توجه است که مفهومی عام و مشترک از اقدام تروریستی ارائه می دهد و اعمال مجرمانه ای را که هدف یا انگیزه آنها ایجاد رعب و وحشت میان عامه مردم، گروهی از اشخاص، یا اشخاصی خاص به منظورهایی سیاسی است، تحت هر شرایطی، غیر قابل توجیه می داند.
علاوه بر این، اعلامیه مذکور، تعهدات دولتها طبق منشور سازمان ملل متحد و حقوق بین الملل درباره امحای تروریسم بین المللی و آن حوزه های همکاری را که باید مورد توجهی خاص قرار گیرد، گوشزد می نماید و از سازمانهای وابسته به نظام ملل متحد و دیگر سازمانهای بین المللی درخواست شده است که برای اعتلای مبارزه علیه تروریسم و امحای آن، تلاش کنند. بویژه این اعلامیه از دبیر کل ملل متحد درخواست می کند اقدامات عملی معینی برای مساعدت دولتها در اجرای این اعلامیه انجام دهد.
تعهد مجمع عمومی برای مبارزه با تروریسم، در اعلامیه راجع به برگزاری پنجاهمین سالگرد ملل متحد، مصوب 24 اکتبر 1995، مورد تأیید مجدد قرار گرفت (قطعنامه 6/50) و بار دیگر در قطعنامه 53/50 مورخ یازده دسامبر 1995 نیز مورد تأکید قرار گرفت.
برای انسجام این پیشرفت، من (دبیر کل) در پنجاهمین اجلاس مجمع، گزارشی(3) شامل پیشنهاداتی راجع به نحوه اجرای وظایف محوّله موضوع اعلامیه 1994 ارائه دادم. این گزارش، همچنین شامل اطلاعاتی راجع به وضعیت کنوانسیونهای چندجانبه ذیربط و سیاهه ای از اقدامات دولتهای عضو، راجع به پیشرفت تلاشهای آنها علیه تروریسم بود.
اقدامات مهم دیگری نیز از جانب دولتها انجام شده است. در 13 مارس سال 1996 برای اولین بار، اجلاس تاریخی ایجاد صلح (صلح بانان) در شرم الشیخ مصر، با ریاست مشترک رئیس جمهور مصر، حسنی مبارک و رئیس جمهور ایالات متحده، بیل کلینتون برگزار شد که من در آن جا به این رهبران جهانی در اثبات اهمیت همکاری دوجانبه، منطقه ای و بین المللی و ارتقای همکاری جهت توقف اقدامات تروریسم، ملحق شدم. این امر، بعدا در آن ماه توسط یک گروه کاری پی گرفته شد که توصیه نامه هایی راجع به بهترین شیوه اجرای تصمیمات آن اجلاس تهیه گردید.
در 26 آوریل، کنفرانسی تخصصی راجع به تروریسم، در چارچوب سازمان کشورهای آمریکایی در لیما برگزار شد که اعلامیه لیما جهت جلوگیری، مبارزه و امحای تروریسم را تهیه کرد(4) که شامل یک طرح عملی درباره همکاری منطقه ای بود.
دو ماه بعد، گروه اجلاس هفت، در لیون فرانسه تشکیل جلسه داد و اعلامیه ای راجع به تروریسم را تصویب نمود و قصد اعضا را برای اعتلا و ارتقای قابلیت جامعه بین المللی جهت غلبه بر تروریسم اعلام نمود.
در 30 ژولای، در کنفرانس وزرا که راجع به تروریسم در پاریس تشکیل شد، وزرای خارجه و وزرای مسؤول امنیت کشورهای گروه هفت و روسیه، درباره یک سری اقدامات ملی و همکاری جهت جلوگیری از تروریسم و مبارزه با آن، توافق کردند (اعلامیه پاریس).
کلینتون، رئیس جمهور آمریکا در نطق خود در پنجاه و یکمین اجلاس مجمع عمومی، در 24 سپتامبر 1996، از تمام ملتهای حاضر خواست که متعهد شوند هیچ مسامحه ای نسبت به تروریسم روا نخواهند داشت و از تمام دولتها خواست که تمام کنوانسیونهای بین المللی موجود علیه تروریسم را به تصویب رسانند.
این پیشرفتهای قابل ملاحظه، نه فقط تعهد و التزام جامعه بین المللی به اقدام علیه تروریسم را به تصویر می کشد، بلکه نشانگر اتخاذ این اقدام در سطحی جهانی است. با این حال، شالوده ای بنیادی تر برای اقدام جهانی علیه تروریسم وجود دارد. این مبنا، شالوده ای هنجاری است که بر مجموعه ای از معاهدات چندجانبه مصوّب سازمان ملل متحد و آژانسهای تخصصی آن برای مقابله با تروریسم بین المللی استقرار یافته است.
اسناد حقوق بین الملل مصوب با نظارت نظام ملل متحد
در دهه های اخیر، شمار زیادی از اسناد حقوقی مفتوح برای مشارکت جهانی، که جنبه هایی معین از معضل تروریسم بین المللی را مورد توجه قرار داده است، در داخل نظام ملل متحد، تنظیم و تصویب شده است که در کنار هم، پایه و اساسی استوار جهت موفقیت در مبارزه علیه تروریسم فراهم می آورد. اینک نُه کنوانسیون چندجانبه بین المللی و دو پروتکل ذیربط درباره انواع خاص جرایم بین المللی که جرایم تروریستی شایع است، وجود دارد. هر کدام از این اسناد، مشتمل بر فهرست یا توصیفی عینی از جرایم ممنوعه است و اقداماتی مشخص جهت سرکوبی و مجازات آنها تبیین کرده است.
با وجود چنین نگرش بخشی و پراگماتیکی، نظام ملل متحد توانسته است منظومه ای حقوقی برای جلوگیری و مجازات بسیاری از اعمال تروریستی عرضه کند. اعمال تروریستی تحت پوشش این اسناد، به اقداماتی علیه وسایل خاص حمل و نقل یا تسهیلاتی مشخص، اعمال علیه اشخاصی خاص، گروگان گیری و استفاده از مواد یا وسایل معینی برای اهداف تروریستی مربوط می شود.
گرچه هر سند حقوقی، به جرمی متفاوت مربوط می شود، رویکرد قانونمند اتخاذ شده و اقدامات اجرا شده، خصایص و ویژگیهای مشترکی داشته است. با استثناهایی اندک، تمام این اسناد بر روی مسؤولیت کیفری فرد، متمرکز شده و بر اصل استرداد یا محاکمه، مبتنی گشته است.
طبق این اسناد، دولتهای عضو، ملزمند جرایم فهرست شده را طبق قوانین داخلی خود، قابل مجازات تلقی کنند و صلاحیتی اصلی درباره جرایمی خاص (مثل جرایم ارتکابی در قلمرو آنها یا توسط اتباعشان) مقرر دارند. بعلاوه، تمام دیگر دولتهای عضو باید صلاحیت فرعی خود را بر هر جرمی که مجرم ادعایی متعاقبا در سرزمین آنها حضور پیدا کند و آنها وی را به دولتهای واجد صلاحیت اولیه و اصلی مسترد نمی دارند، اعمال نمایند.
کلیه این اسناد، دولتهای عضو را ملزم می کند که با همدیگر، همکاری قضایی کنند. نیز به طور مستقیم یا از طریق امین، سند ذیربط اعمال مجرمانه ای که در قلمرو تحت صلاحیت آنها رخ داده، اقدامات اتخاذی، اشخاص تحت بازداشت و نتایج دادرسیهای علیه تروریستهای مظنون را به دیگر طرفها اطلاع دهند. تمام این اسناد، برای اجرا، صرفا به حقوق داخلی هر دولت متکی است.
الف) اسناد مربوط به اقدامات علیه وسایل معین حمل و نقل یاتسهیلات خاص:
تصرّف و در اختیار گرفتن هواپیما یا کشتی غیر نظامی با زور یا تهدید یا حملات مسلحانه به فرودگاههای بین المللی یا سکّوهای ثابت، اقدامات شایع تروریسم بین المللی بوده است. از این رو، دولتهای عضو از آژانسهای تخصصی نظام ملل متحد که در این امور ذیصلاح هستند (یعنی سازمان بین المللی هواپیمایی کشوری (ایکائو) و سازمان بین المللی دریایی (ایمو)) درخواست نمودند که اسنادی را برای جلوگیری و مبارزه با چنین اقداماتی تهیه کنند.
به همین خاطر، با حمایت ایکائو، چهار کنوانسیون چندجانبه تهیه و تنظیم شد که به ترتیب، اعمال غیر قانونی ارتکابی در هواپیما، تصرّف غیر قانونی هواپیما، و اقدامات مجرمانه علیه امنیت هواپیمایی غیر نظامی و در فرودگاههای بین المللی را پوشش می دهد. دو سند دیگر، یکی به اعمال تروریستی علیه دریانوردی و دیگر به سکّوهای ثابت مستقر در فلات قاره مربوط می شود و با حمایت سازمان بین المللی دریایی منعقد شده است.
1. کنوانسیون راجع به جرایم و برخی اعمال ارتکابی دیگر در هواپیما:
این کنوانسیون که در 14 سپتامبر 1963 در توکیو امضا شد (کنوانسیون توکیو)(5)، اولین سند چندجانبه حقوقی بود که به معضل رو به رشد هواپیماربایی پرداخت. هدف اصلی این کنوانسیون، ایجاد صلاحیت اصلی دولت محل ثبت هواپیما درباره جرایم ارتکابی در هواپیمای غیر نظامی در حال پرواز یا بر فراز دریای آزاد یا در هر منطقه ای خارج از سرزمین دولت محل ثبت می باشد (مواد 1 و 3).
گرچه این کنوانسیون، هیچ تعریف یا فهرستی از جرایم خاص یا اعمالی که باید سرکوب شود، ارائه نمی کند، امّا ماده 11 آن، به شکلی خاص از تروریسم؛ یعنی راهزنی هوایی مربوط می شود. این ماده مقرر می دارد:
1. هرگاه شخصی داخل هواپیما از طریق غیر قانونی و یا توسل به زور یا تهدید به زور، مرتکب عمل مداخله و تصرّف یا اعمال کنترل بر هواپیمای در حال پرواز بشود و یا هرگاه چنین عملی در شرف وقوع باشد، هر دولت متعاهد، برای حفظ یا بازگرداندن کنترل هواپیما به فرمانده قانونی آن، کلیه تدابیر مقتضی را اتخاذ خواهد نمود.
2. در موارد مشروح در بند قبل، دولت متعاهدی که هواپیما در سرزمین آن فرود می آید، به مسافران و خدمه، به محض امکان، اجازه مسافرت خواهد داد و هواپیما و محمولات آن را در اختیار اشخاصی که قانونا حق تصرّف آن را دارند، می گذارد.
این کنوانسیون، همچنین مسائلی را چون اختیارات قانونی فرمانده هواپیما و اختیارات و تکالیف دولتهای متعاهد؛ از جمله درباره شخصی که تحت بازداشت آنهاست و مظنون به ارتکاب عمل موضوع ماده 11 می باشد نیز پوشش می دهد.
2. کنوانسیون راجع به جلوگیری از تصرّف غیر قانونی هواپیما:
این کنوانسیون که در 16 دسامبر 1975 در لاهه امضا شد (کنوانسیون لاهه)(6)، در صدد ارتقای سیستم همکاری بین المللی ایجاد شده به وسیله کنوانسیون 1963 توکیو می باشد. این هدف، با «تعریف جرم هواپیماربایی» (ماده 11)، «الزام کشورهای عضو به وضع مجازاتهای شدید طبق قوانین ملی خود برای جرم مذکور» (ماده 2) و یا «الزام دولت عضو به استرداد مجرم ادعایی یافت شده در سرزمین وی به یکی از دولتهایی که به آن جرم مربوط می شود یا ارجاع به مقامات ذیصلاح برای تعقیب» (اصل استرداد یا محاکمه ماده 7)، محقق می شود.
دولتهایی که با این جرم مرتبط هستند، مکلّفند صلاحیت اصلی خود درباره چنین جرمی را اعمال نمایند. آنها توسط کنوانسیون، به شرح زیر تعریف شده اند:
الف) اگر جرم در هواپیمایی واقع شود که نزد آن دولت به ثبت رسیده باشد.
ب) اگر هواپیمایی که جرم در آن واقع شده، در قلمرو آن دولت فرود آید و مظنون به ارتکاب جرم، هنوز در هواپیما باشد.
ج) هرگاه جرم در هواپیمایی انجام شده باشد که بدون خدمه پرواز، به اجاره شخصی درآمده که محل اصلی فعالیت او، یا محل اقامت دائمی وی، در قلمرو آن دولت باشد.
جرایم تحت پوشش این کنوانسیون عبارتند از: تصرّف غیر قانونی یا اعمال کنترل بر هواپیمای در حال پرواز با اعمال زور یا تهدید یا به واسطه هرگونه ارعاب، شروع به انجام چنین عملی و معاونت در اجرا یا شروع چنین عملی (ماده 1).
3. کنوانسیون راجع به جلوگیری از اعمال غیر قانونی علیه امنیت هواپیمایی کشوری:
این سند که در 23 سپتامبر 1971 در مونترال امضا شد (کنوانسیون مونترال)(7)، رژیم کنوانسیون 1970 لاهه علیه هواپیماربایی را با توجه به دیگر انواع اقدامات خشونت بار علیه هواپیمایی کشوری، تکمیل می کند.
طبق مفاد این کنوانسیون:
شخصی مرتکب جرم موضوع این کنوانسیون تلقی می شود که بر خلاف قانون و به صورتی عمدی، به اعمال زیر مبادرت وزرد:
الف) علیه سرنشین هواپیمای در حال پرواز، به عمل عنف آمیزی مبادرت کند که طبیعت آن عمل، امنیت هواپیما را به مخاطره افکند.
ب) هواپیمای در حال خدمت را از بین ببرد یا به این هواپیما خساراتی وارد سازد که پرواز آن را غیر مقدور ساخته و یا طبیعت آن اعمال، امنیت هواپیما را حین پرواز به مخاطره افکند.
ج) به نحوی از انحاء، دستگاه یا موادی را در هواپیمای در حال خدمت قرار دهد یا وسیله قرار دادن آن بشود که موجب از بین رفتن هواپیما شود یا مسبب خساراتی گردد که پرواز آن را غیر مقدور سازد و یا طبیعت اعمال مزبور، امنیت هواپیمای در حال پرواز را به مخاطره افکند.
د) تأسیسات یا سرویسهای هوانوردی را از بین ببرد یا به آن آسیب برساند یا کار آنها را مختل سازد و یا طبیعت هر یک از این اعمال، امنیت هواپیمای در حال پرواز را به مخاطره افکند.
ه ) با علم به مجعول بودن، اطلاعاتی در دسترس بگذارد که در اثر آن، امنیت هواپیمای در حال پرواز به مخاطره افتد.
شروع به ارتکاب هر یک از جرایم فوق و معاونت در ارتکاب یا شروع هر یک از آن جرایم، جرم محسوب می شود؛ اگر به صورتی غیر قانونی و عامدانه ارتکاب شده باشد (ماده 1).
دولتهایی که بر چنین جرمی صلاحیت اصلی دارند، عبارتند از: دولتی که در سرزمین وی، جرم انجام شده باشد، دولت محل ثبت هواپیما، دولت محل فرود هواپیما؛ به شرطی که مجرم ادعایی هنوز در آن هواپیما باشد، دولتی که در قلمرو وی، اجاره کننده هواپیما، مکان اصلی تجارت یا اقامتگاه دائمی دارد.
با وجود این، مانند مورد کنوانسیون لاهه، تمام دیگر دولتهای عضو، ملزم به انجام اقدامات لازم جهت اعمال صلاحیت بر چنین جرایمی جهت محاکمه مجرم ادعایی موجود در قلمروشان مطابق اصل استرداد یا محاکمه هستند (ماده 5).
4. پروتکل مقابله با اعمال خشونت بار غیر قانونی در فرودگاههایی که برای هوانوردی بین المللی غیر نظامی مورد استفاده قرار می گیرد:
تهیه و تنظیم این پروتکل که در 24 فوریه 1988 در مونترال صورت پذیرفت (پروتکل مونترال)(8) مستقیما به بمب گذاریهای انجام شده در فرودگاههای فرانکفورت و توکیو در ژوئن 1985 و حملات تروریستی در فرودگاههای رُم و وین در دسامبر همان سال مربوط می شود.
این پروتکل، به فهرست مندرج در کنوانسیون 1971 مونترال، این موارد را افزوده است:
ارتکاب غیر قانونی و عمدی عملی خشونت بار علیه شخص با استفاده از هر وسیله، ماده یا سلاح در فرودگاهی که برای هوانوردی غیر نظامی بین المللی مورد استفاده قرار می گیرد و باعث صدمه جدی یا مرگ می شود یا احتمال آن می رود، یا باعث انهدام یا خسارت جدی به تسهیلات فرودگاه مورد استفاده هوانوردی غیر نظامی بین المللی، یا هواپیمای واقع در فرودگاه که در حال سرویس نیست یا ایجاد اختلال در سرویسهای فرودگاه می شود (ماده 2).
پروتکل مزبور، دولتهای عضو را به انجام اقدامات ضروری جهت اعمال صلاحیت بر چنین جرایمی جهت رسیدگی به جرم مجرم ادعایی حاضر در قلمرو آنها، مطابق با اصل استرداد یا محاکمه متعهد می کند (ماده 3).
5 . کنوانسیون راجع به مقابله با اعمال غیر قانونی علیه ایمنی دریانوردی:
در واکنش به حمله تروریستی به مسافران یک کشتی مسافرتی که در اکتبر 1985 در دریای مدیترانه حرکت می کرد (سانحه آشیل لارو)، سازمان بین المللی دریانوردی، این کنوانسیون را در 19 مارس 1988 در رُم تهیه کرد (کنوانسیون رُم)(9).
این کنوانسیون، درباره یک کشتی که از رهگذر یا از آبهای ورای مرز خارجی دریای سرزمینی یک دولت یا محدوده کناری دریای سرزمینی آن با دولتهای مجاور حرکت می کند، اعمال می شود (جز کشتی جنگی یا کشتی دولتی) (ماده 4).
طبق ماده 3 این کنوانسیون، هر شخصی که به نحوی غیر قانونی و عامدانه، ایمنی دریانوردی یک کشتی را به مخاطره اندازد، مرتکب جرم شده است. موارد ذکر شده در این ماده، بدین قرار است:
الف) با اعمال زور یا تهدید یا هرگونه ارعاب، کشتی را تصرف کند یا تحت کنترل گیرد.
ب) عمل خشونت باری علیه شخص موجود در کشتی انجام دهد.
ج) کشتی یا محموله آن را منهدم سازد یا بدان خسارت وارد آورد.
د) وسیله یا ماده ای در کشتی قرار دهد یا باعث قرار گرفتن آن شود که احتمالاً باعث انهدام کشتی یا وارد آمدن خسارت بدان شود.
ه ) تسهیلات دریانوردی را منهدم سازد یا به شدت به آنها خسارت وارد آورد یا عملیات آنها را مختل نماید.
و) اطلاعاتی غیر واقعی با علم به مجعول بودن آن، ارسال کند.
ز) در ارتباط با ارتکاب یا شروع به ارتکاب هریک از جرایم فوق، شخصی را به قتل برساند یا مجروح سازد.
بعلاوه، هر تهدیدی که هدف آن، مجبور ساختن شخص حقیقی یا حقوقی به انجام یا خودداری از اقدام به هر عمل یا ارتکاب هر یک از جرایم فوق باشد، جرم محسوب می شود؛ اگر آن تهدید، احتمالاً ایمنی دریانوردی کشتی مورد بحث را به مخاطره افکند.
مکانیسمی که طبق ماده 6 کنوانسیون، برای مقابله و مجازات مرتکبان جرایم تروریستی فوق ایجاد شده، مشابه آنهایی است که طبق کنوانسیونهای لاهه و مونترال مقرر شده است. هر دولت عضو که با چنین جرمی مرتبط باشد، باید اقدامات ضروری را جهت اعمال صلاحیت، انجام دهد؛ در صورتی که جرم مورد بحث، به صورت زیرا انجام شده باشد:
الف) علیه کشتی یا در عرشه کشتی که در زمان محقق شدن آن جرم، پرچم دولت مذکور را برافراشته باشد.
ب) جرم مذکور، در قلمرو آن دولت؛ از جمله دریای سرزمینی آن انجام شده باشد.
ج) جرم، توسط تبعه آن دولت انجام شده باشد.
بعلاوه، دولت عضو، در موارد زیر می تواند صلاحیت خود را بر چنین جرمی اعمال نماید:
الف) شخص بدون تابعیتی، مرتکب آن جرم شده باشد که اقامتگاه معمولی وی در آن کشور است.
ب) حین ارتکاب جرم، تبعه آن دولت توقیف، تهدید، مجروح، یا کشته شده باشد.
ج) آن جرم، به قصد مجبور ساختن آن دولت به انجام یا خودداری از انجام هر عملی صورت گرفته باشد.
علاوه بر این، مشابه کنوانسیونهای لاهه و مونترال، هر دولت عضو که مجرم ادعایی یافت شده در سرزمین خود را به دولت دیگر مسترد نکند، باید درباره چنین جرمی، اعمال صلاحیت کند.
6. پروتکل راجع به مقابله با اعمال غیر قانونی علیه ایمنی سکّوهای ثابت واقع در فلات قاره:
این سند در 10 مارس 1988 در رُم به امضا رسید.(10) طبق ماده 2 این پروتکل، هر شخصی که به صورتی غیر قانونی و عمدی، اقدامات زیر را انجام دهد، مرتکب جرم شده است:
با زور یا تهدید به زور یا هر نوع فشاری دیگر، سکّوی ثابت را تصرّف یا بر آن اعمال کنترل نماید؛ عمل خشونت آمیزی علیه شخص موجود در سکوی ثابت انجام دهد که احتمال برود آن عمل، ایمنی آن شخص را به مخاطره می افکند؛ سکّوی ثابت را منهدم کند یا باعث خسارت به آن شود که به مخاطره افتادن ایمنی آن سکّو را محتمل بنماید؛ به هر طریقی شی ء یا ماده ای در سکّوی ثابت قرار دهد یا باعث قرار گرفتن آن شود که احتمال برود آن سکّوی ثابت را منهدم نماید یا احتمالاً باعث به مخاطره افتادن ایمنی آن شود، در ارتباط با ارتکاب یا شروع به ارتکاب هر یک از جرام فوق الذکر، شخصی را مجروح سازد یا به قتل برساند.
چونان اسناد قبلی، شروع به ارتکاب یا معاونت در ارتکاب هر یک از آن جرایم، یا هرگونه تهدید به منظور واداشتن شخصی حقیقی یا حقوقی به انجام یا خودداری از انجام هر عمل، یا برای ارتکاب هر یک از جرایم فوق الذکر نیز به منزله جرم محسوب می شود.
هر دولت عضو پروتکل، باید صلاحیت اصلی خویش را درباره جرایم فوق الذکر اعمال کند؛ هنگامی که آن جرایم، علیه یا در سکّوی ثابت واقع در فلات قاره آن دولت، یا به وسیله تبعه آن دولت صورت گرفته باشد.
ب) اسناد راجع به اقدامات علیه مقولاتی خاص از اشخاص یاگروگان گیری:
رهبران کشورها یا حکومت و مأموران دیپلماتیک، آماج تروریسم بین المللی بوده اند. تأثیرات و عواقب چنین حملات تروریستی، بویژه از آن حیث، وخیم و شدید خواهد بود که آن حملات، نه فقط ایمنی این اشخاص را به مخاطره می افکند، بلکه تهدیدی جدّی برای حفظ روابط معمول بین المللی است؛ روابطی که برای همکاری میان دولتها ضروری قلمداد می شود.
پرسنل ملل متحد و دیگر پرسنل وابسته که به ایفای وظیفه برای ملل متحد اشتغال دارند نیز بیشتر از گذشته در معرض حملات و دیگر اقدامات خشونت بار بوده اند. با این حال، جنبه ای دیگر از تروریسم بین المللی که نگرانی جدّی جامعه بین المللی را باعث شده، گروگان گیری است. سه کنوانسیون چندجانبه در این باره موجود است که با حمایت ملل متحد تهیه شده و به طور مستقیم یا غیر مستقیم، این مسائل را مطمح نظر قرار داده است.
1. کنوانسیون راجع به جلوگیری و مجازات جرایم علیه اشخاص مورد حمایت بین المللی؛ از جمله نمایندگان دیپلماتیک:
این کنوانسیون به وسیله مجمع عمومی سازمان ملل متحد در 14 دسامبر 1973 در نیویورک تنظیم شد (کنوانسیون نیویورک).(11) کنوانسیون نیویورک، برای مقابله با حملات تروریستی علیه اشخاص مورد حمایت بین المللی که در ماده یک به نحو زیر از نظر کنوانسیون تعریف شده اند، مقرر می دارد:
الف) رئیس کشور یا هر یک از اعضای گروهی که طبق قانون اساسی کشور ذیربط، وظایف رئیس کشور را اعمال می نمایند و رئیس دولت یا وزیر امور خارجه، هنگامی که هر یک از این اشخاص در سرزمین یک کشور خارجی به سر می برند و همچنین اعضای خانواده او که همراه وی باشند.
ب) هر نماینده یا کارمند دولت یا هر کارمند یا کارگزار یک سازمان بین المللی دولتی، هنگام وقوع جرم علیه شخص وی یا اماکن رسمی و محل سکنای شخصی یا وسایل نقلیه اش، حق دارد به موجب حقوق بین الملل، از حمایت مخصوص در مقابل وارد شدن لطمه به شخص، آزادی، و حیثیت خود و اعضای خانواده که با او زندگی می کنند، برخوردار گردد.
از این رو، اشخاص مورد حمایت این کنوانسیون، کسانی هستند که طبق حقوق بین الملل عرفی یا معاهدات بین المللی مانند کنوانسیون وین 1961 راجع به روابط دیپلماتیک(12) و کنوانسیون وین 1963 درباره روابط کنسولی(13) و نیز کنوانسیونهای راجع به مزایا و مصونیتهای ملل متحد و آژانسهای تخصصی(14)، از مصونیت برخوردار گشته اند.
طبق ماده 2 این کنوانسیون، هر دولت عضو، متعهد است که ارتکاب عمدی حملات زیر را طبق قوانین داخلی خود، جرم قلمداد کند:
الف) قتل، آدم ربایی، یا هر نوع حمله علیه شخص یا آزادی شخص مورد حمایت بین المللی.
ب) حمله خشونت آمیز به اماکن رسمی و محل سکونت و یا وسیله نقلیه متعلق به شخص مورد حمایت بین المللی؛ به نحوی که جان یا آزادی او به مخاطره افتد.
تهدید به ارتکاب چنین حمله یا شروع به آن و معاونت در چنین حمله ای نیز جرم می باشد.
طبق ماده 3 این کنوانسیون، دولتهایی که دارای صلاحیت اصلی درباره جرایم فوق هستند، عبارتند از:
الف) دولت محل ارتکاب جرم یا دولت محل ثبت کشتی یا هواپیما؛ هنگامی که جرم در آنها محقق شده باشد.
ب) دولت متبوع مجرم ادعایی.
ج) دولتی که قربانی به عنوان شخص مورد حمایت بین المللی، از جانب وی به انجام وظیفه پرداخته است.
مکانسیم تضمین محاکمه مجرمان ادعایی، تا حد زیادی از الگوی کنوانسیونهای لاهه، مونترال و رُم پیروی کرده و بر اصل استرداد یا محاکمه مبتنی می باشد (ماده 3).
2. کنوانسیون راجع به ایمنی ملل متحد و پرسنل وابسته:
هدف این کنوانسیون که در 9 دسامبر 1994 در مجمع عمومی سازمان ملل متحد تنظیم شد(15)، دو گانه است: مقرر کردن حقوق و تکالیف دولتهای عضو و سازمان ملل متحد و پرسنل وابسته به آن، و ایجاد مسؤولیت کیفری فردی مرتکبان ادعایی حملات علیه آن اشخاص. با این نقطه ثقل دو گانه، قلمرو کنوانسیون، گسترده تر از دیگر اسناد مورد بحث می باشد.
«پرسنل ملل متحد» در ماده یک این کنوانسیون، اشخاصی هستند که توسط دبیر کل سازمان ملل متحد در واحدهای نظامی و پلیس یا به عنوان افراد غیر نظامی عملیات ملل متحد، گمارده شده، به کار گرفته می شوند و نیز دیگر مأموران و کارشناسان در حال خدمت ملل متحد با آژانسهای تخصصی آن یا آژانس بین المللی انرژی اتمی که در قابلیت رسمی خود در منطقه ای که عملیات ملل متحد انجام می پذیرد، حضور دارند.
«پرسنل وابسته»، به اشخاص زیر اطلاق می شود:
الف) با توافق میان دولت یا یک سازمان بین المللی دولتی با ارگان ذیصلاح ملل متحد، مأموریت یافته باشند.
ب) توسط دبیر کل سازمان ملل متحد یا آژانسی تخصصی یا آژانس بین المللی انرژی اتمی، به کار گرفته شده باشند.
ج) توسط یک سازمان یا آژانس انسان دوست غیردولتی، طبق موافقتنامه منعقده با دبیر کل سازمان ملل متحد یا با آژانس تخصصی یا با آژانس بین المللی انرژی اتمی، برای انجام فعالیتها، در حمایت از اجرای عملیات ملل متحد به کار گرفته شده باشند.
طبق ماده یک، «عملیات ملل متحد» به معنای عملیاتی است که توسط ارگان ذیصلاح ملل متحد، مطابق با منشور و تحت اقتدار و کنترل ملل متحد انجام می گیرد. از این رو، اشخاص مورد استفاده در عملیاتی که فقط مجوّز آن توسط شورای امنیت صادر شده، ولی تحت فرماندهی و کنترل یک یا چند دولت صورت می گیرد، از حیطه اجرای کنوانسیون مستثنا شده است. با این حال، اشخاص شرکت کننده در چنین عملیات ملی یا چند جانبه ای، ممکن است در مواردی معیّن، تحت عنوان «پرسنل وابسته»، طبق بند فوق (الف) قرار گیرند.
مقررات این کنوانسیون درباره مسؤولیت کیفری فردی؛ مثل تعریف جرایم و مکانیسم تعقیب متهم ادعایی چنین جرمی، از مقررات کنوانسیون نیویورک و دیگر اسناد ضدتروریستی ذکر شده، اخذ شده است.
3. کنوانسیون بین المللی علیه گروگان گیری:
این کنوانسیون توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد در 17 دسامبر 1979 تنظیم و تصویب شد(16) و هدف آن، توسعه همکاری بین المللی در انجام اقداماتی مؤثر جهت جلوگیری، تعقیب و تنبیه تمام اقدامات گروگان گیری به عنوان تجلیات تروریسم بین المللی می باشد.
طبق این کنوانسیون، شخصی که دیگری را ربوده، توقیف می کند و به قتل، صدمه یا ادامه توقیف شخص دیگر (گروگان) تهدید می کند، بدان منظور که شخص ثالث؛ یعنی یک دولت، یک سازمان بین المللی غیر دولتی، یک شخص حقیقی یا حقوقی، یا گروهی از اشخاص، به انجام عمل یا خودداری از انجام امری به عنوان شرط صریح یا ضمنی آزادی گروگان وادار شود، مرتکب جرم گروگان گیری شده است.
هر شخصی که شروع به عمل گروگان گیری کند یا به عنوان کمک و مساعدت به هر کس که مرتکب عمل گروگان گیری شده یا شروع به ارتکاب آن نموده، مشارکت نماید، از نظر این کنوانسیون، مرتکب جرم شده است (ماده 1).
مقررات کنوانسیون درباره مکانیسم تعقیب مجرم ادعایی چنین جرمی، از مقررات ذیربط کنوانسیون نیویورک و دیگر اسناد ضدتروریستی مذکور در این جا الگوبرداری شده است.
ج) اسناد مربوط به استفاده از مواد یا وسایل معینی برایاهداف تروریستی:
خطرات بالقوه نهفته در تحصیل و استفاده غیرقانونی از مواد هسته ای، باعث نگرانی شدید بین المللی شده است. با به کارگیری فزاینده انرژی هسته ای برای مقاصد صلح آمیز، این خطر که مواد هسته ای در اختیار تروریستها قرار گیرد، افزایش یافته است.
حوزه ای دیگر که جامعه بین المللی، نسبت به آن به شدت نگران است، استفاده از ادوات انفجاری پلاستیکی توسط تروریستها به قصد انهدام هواپیما یا دیگر وسایل حمل و نقل و دیگر اهداف می باشد. در این زمینه، دو معاهده چند جانبه، با حمایت و توجه آژانس بین المللی انرژی هسته ای و سازمان بین المللی هواپیمایی کشوری تنظیم و تصویب شده است.
1. کنوانسیون راجع به حمایت فیزیکی از مواد هسته ای:
برای انجام اقداماتی مؤثر جهت تضمین جلوگیری، کشف و مجازات جرایم مربوط به مواد هسته ای، آژانس بین المللی انرژی هسته ای، کنوانسیون مزبور را در 26 اکتبر 1979 در وین تهیه کرد.(17) طبق ماده 2، این کنوانسیون درباره مواد هسته ای مورد استفاده برای مقاصد صلح آمیز در حین حمل و نقل بین المللی یا استفاده، نگهداری و حمل و نقل داخلی اعمال می گردد.
طبق ماده 9، هر دولت متعاهد، ارتکاب عمدی اعمال زیر را در حقوق داخلی خود، قابل مجازات تلقی خواهد کرد:
الف) هر عملی که بدون مجوّز قانونی، به منزله دریافت، تصرّف، استفاده، حمل و نقل، تغییر، در اختیار داشتن یا در اختیار قرار دادن مواد اتمی باشد و باعث مرگ یا صدمه جدی به هر شخص یا خسارت اساسی به اموال شود یا احتمال این امر برود.
ب) ربودن یا سرقت مواد هسته ای.
ج) با اختلاس یا به صورت متقلّبانه، مواد هسته ای به دست آورد.
د) عملی که به منزله مطالبه مواد هسته ای از طریق تهدید، استفاده از زور، یا هر گونه ارعاب دیگر باشد.
ه) تهدید به استفاده از مواد هسته ای که بتواند باعث مرگ یا صدمه جدی به هر شخص یا خسارت اساسی به اموال شود، یا تهدید به ارتکاب عملی که در بند «ب» جرم محسوب شده است، به منظور وادار ساختن یک شخص حقیقی یا حقوقی، سازمانی بین المللی یا دولتی به انجام یا خودداری از انجام هر عملی.
و) شروع به ارتکاب هر یک از جرایم مندرج در بندهای الف، ب، ج... و عملی که به منزله مشارکت در هر یک از جرایم مذکور در بندهای «الف» تا «و» باشد نیز باید طبق قوانین داخلی هر دولت طرف کنوانسیون، جرم قابل مجازات قلمداد گردد.
این کنوانسیون همچنین حاوی مقرراتی درباره اعطای صلاحیت به دولتهای عضو، نسبت به جرایم فوق الذکر (ماده 9) بر اساس اصل استرداد یا محاکمه می باشد (ماده 10) و نیز متضمن شماری از مقررات درباره حمایت و حمل و نقل بین المللی مواد هسته ای و هماهنگی جهت بازپس گیری آن مواد و عملیات واکنشی در صورت برداشت، استفاده، یا تغییر بدون اجازه مواد هسته ای یا در صورت بروز تهدید جدّی به این امر می باشد.
2. کنوانسیون علامت گذاری مواد انفجاری پلاستیکی به منظور تشخیص آنها:
این کنوانسیون که توسط سازمان بین المللی هواپیمایی کشوری در اول مارس 1991 تهیه و تنظیم شد،(18) واکنش مستقیم حقوقی بین الملل به انفجار پرواز شماره 103 پان امریکن بر فراز لاکربی اسکاتلند در دسامبر 1988 محسوب می شود و به منظور منع (نه مجازات) استفاده از بمبهای پلاستیکی برای اقدامات تروریستی طراحی شده است.
این کنوانسیون، دولتهای عضو را ملزم می سازد که اقدامات ضروری مؤثر را جهت ممنوع کردن و جلوگیری از ساخت بمبهای علامت گذاری نشده در قلمرو خود و نیز وارد ساختن یا خارج کردن آن بمبها از سرزمینشان انجام دهند.
دولتهای عضو باید تمام ذخایر بمبهای علامت گذاری نشده موجود در سرزمین خود را منهدم سازند یا در فعالیتهایی که مغایر با اهداف کنوانسیون نباشد، مصرف کنند و یا آنها را علامت گذاری نمایند. علاوه بر این، دولتهای عضو، مکلّفند نظارتی دقیق و مؤثری نسبت به بمبهایی که انحصارا برای اهداف نظامی، پلیسی و تحقیقاتی ساخته یا نگهداری می شود و معاف از چنین اقداماتی است، روا دارند.
این کنوانسیون، یک کمیسیون بین المللی فنی بمبها با مأموریت ارزیابی پیشرفتهای فنی مربوط به ساخت، علامت گذاری و تشخیص بمبها و گزارش یافته های خود به دولتهای عضو و در صورت لزوم، ارائه توصیه به شورای سازمان بین المللی هواپیمایی کشوری، طبق اصلاحات ضمیمه فنی کنوانسیون ایجاد می کند.
موافقت نامه های منطقه ای
علاوه بر کنوانسیونهای چندجانبه فوق که زیرنظر نظام ملل متحد تهیه شده، چندین موافقت نامه منطقه ای لازم الاجرا به منظور مقابله با تروریسم بین المللی منعقد شده است که همگی بر اصل استرداد یا محاکمه، مبتنی است.
اولین سند، کنوانسیون جلوگیری و مجازات اقدامات تروریستی است که به شکل جرایم علیه اشخاص، اخّاذیها و تهدیدهای مهم بین المللی است که در 2 فوریه 1971 توسط سازمان کشورهای آمریکایی تهیه شد.(19)
طبق این کنوانسیون، دولتهای متعاهد، به همکاری با یکدیگر جهت انجام اقدامات مؤثر طبق قوانین خود، برای جلوگیری و مجازات نسبت به اقدامات تروریستی، ملتزم شده اند؛ بویژه آدم ربایی، قتل و دیگر تعدّیات علیه جان یا سلامت جسمی اشخاصی که طبق حقوق بین الملل، دولت، موظف به حمایت خاص از آنها می باشد و همچنین، اعمال اکراه و اجبار نسبت به این جرایم، علیه آن اشخاص.
علاوه بر این، کنوانسیون اروپایی راجع به مقابله با تروریسم وجود دارد که در 27 ژانویه 1977 در استراسبورگ منعقد شد(20) و هدف اصلی این کنوانسیون، خارج ساختن جرایم خاص تروریستی از مقوله جرایم سیاسی است؛ تا آنها را میان دولتهای عضو، جزء جرایم قابل استرداد قرار دهد و بدین وسیله، این امر را برای مرتکبان چنین جرایمی دشوار سازد که از تعقیب و مجازات، بگریزند.
سند دیگر، کنوانسیون منطقه ای راجع به مقابله با تروریسم است که توسط اتحادیه جنوب آسیا برای همکاری منطقه ای آماده شد.(21) این کنوانسیون که در 4 نوامبر 1987 در کاتماندو به امضا رسید، مانند کنوانسیون اروپایی، مقرر می دارد که جرایم خاص تروریستی تعریف شده توسط این کنوانسیون، از جانب دولتهای عضو اتحادیه جنوب آسیا برای همکاری منطقه ای، از حیث استرداد، به عنوان جرمی سیاسی تلقی نخواهد شد.
توسعه اقدامات حقوقی جامع برای مقابله با تروریسم بین المللی
کنوانسیونهای ضدتروریسم مدوّن شده با نظارت نظام ملل متحد که با اسناد منطقه ای تکمیل شده، مبنای حقوقی مستحکمی برای اقدام علیه تروریسم بین المللی فراهم آورده است. بجز کنوانسیون راجع به ایمنی ملل متحد و پرسنل وابسته و کنوانسیون راجع به علامت گذاری بمبهای پلاستیکی جهت تشخیص آنها، تمام کنوانسیونهای چند جانبه فوق، لازم الاجرا شده و برخی از آنها مقبولیت جهانی یافته است. با وجود این، این مبنای حقوقی، نیازمند اقتداری بیشتر و قلمروی گسترده تر است تا اقدامات مؤثر برای توجه به معضل تروریسم بین الملل در تمام جنبه های آن، امکان پذیر گردد.
برای نیل به این هدف، سازمان ملل متحد، وظایفی مهم به عهده دارد که باید انجام دهد:
اولاً، سازمان ملل متحد باید دولتها را در اجرای مؤثر اسناد حقوقی موجود، یاری رساند.
ثانیا، سازمان باید همچنان به عنوان مرجعی برای پایه ریزی و ایجاد رویکرد سیاسی مشترک جهت جلوگیری، نظارت و مبارزه با تروریسم بین المللی، مورد استفاده قرار گیرد.
ثالثا، مجموعه کنوانسیونهای بین المللی باید برای پرداختن به مسائل کلیدی مقابله با تروریسم که هنوز تحت پوشش آن اسناد قرار نگرفته است، گسترش یابد.
رابعا، سازمان ملل باید دولتها را تشویق کند که چارچوب حقوقی جامعی برای اقدام علیه تروریسم بین المللی؛ از جمله، تهیه و تدوین یک کنوانسیون عام راجع به مقابله با تروریسم بین المللی، فراهم آورند.
الف) اجرای مؤثر اسناد حقوقی موجود
نخستین نکته مهم در این حوزه، اعتلای مشارکت دولتها در اسناد موجود ضدتروریستی است؛ چرا که بسیاری از آن اسناد، جنبه جهانی نیافته است. بدین منظور، وضعیت اسناد موجود باید پیوسته، مورد نظارت قرار گیرد و گزارش شود. بر اساس مأموریت من (دبیر کل) در سال 1994، طبق اعلامیه راجع به اقدامات ناظر به امحای تروریسم بین المللی، مقرر شد که مجمع عمومی، بررسی منظم سالانه از وضعیت تمام کنوانسیونهای چندجانبه مربوط به تروریسم داشته باشد.(22)
علاوه بر این، ملل متحد، طی قطعنامه ها و اسنادی درباره دولتهایی، گزارشاتی منتشر کرده که هنوز ضرورتی به تصویب یا الحاق به کنوانسیونهای چندجانبه بین المللی راجع به مقابله با تروریسم بین الملل، نیافته است. در این باره، برنامه های بین المللی آموزش و مساعدت نیز برای تشویق مشارکت دولتهایی که اخیرا مستقل شده اند یا کشورهای در حال توسعه که با مشکلات خاص مواجه هستند، لازم است.
همچنین، دولتهای عضو باید ملتزم شوند که به طور ادواری، مقررات هر سند را جهت تضمین کارآیی آن، بررسی کنند و مشکلاتی را مثل هر گونه تداخل و مغایرت با مقررات دیگر اسناد ضدتروریسم که مانع مقبولیت گسترده تر می شود، بررسی نمایند.
باید خاطرنشان کرد که کنوانسیونهای چندجانبه مربوط به تروریسم بین المللی، عموما فاقد ساز و کارهایی نهادین (مثل کنفرانسهای دولتهای عضو) برای بررسی کارایی آن اسناد یا نظارت بر اجرای آن است. استثنای قابل توجه در این مورد، کنوانسیون راجع به حمایت فیزیکی از مواد هسته ای است که تشکیل کنفرانس تجدیدنظر را پیش بینی کرده است.
ب) اعتلای رویکرد سیاسی مشترک نسبت به تروریسم بین المللی
در دسامبر 1995، مجمع عمومی سازمان ملل متحد، اعلامیه 1994 را با قطعنامه 53/50 مورد تأیید مجدد قرار داد. در این اعلامیه، به مناسبت پنجاهمین سالگرد سازمان ملل متحد که توسط قطعنامه 6/50 مورد تصویب قرار گرفت، مجمع، اهمیت اقدام جمعی جهت از بین بردن و غلبه برتهدیدات علیه دولتها و مردم را که ناشی از تروریسم در تمام اشکال و تجلیات آن می شود، شناسایی کرد.
ضمیمه این قطعنامه، اعلامیه ای راجع به تکمیل اعلامیه 1994 درباره امحای تروریسم بین المللی است و این امر را مورد تأیید مجدد قرار داد که دولتها قبل از اعطای وضعیت پناهندگی، باید اقداماتی مناسب انجام دهند تا اطمینان حاصل کنند که یک پناهجو، در اقدامات تروریستی مشارکت نداشته باشد و بعد از اعطای وضعیت پناهندگی نیز تضمین کنند که چنین وضعیتی به منظور زمینه سازی یا سازماندهی اقداماتی تروریستی علیه دولتهای دیگر یا شهروندان آنها مورد استفاده قرار نمی گیرد.
این اعلامیه تأکید می کند که پناهجویانی که منتظر رسیدگی به درخواستهایشان هستند، از تعقیب به علت اقدامات تروریستی، معاف نیستند.
این اعلامیه، مجددا اهمیت همکاری مؤثر میان دولتها را مورد تأیید قرار می دهد؛ به نحوی که افرادی که در اقدامات تروریستی مشارکت کرده اند؛ از جمله، کسانی که آنها را از نظر مالی تأمین، برای آنها برنامه ریزی و آنها را ترغیب نموده اند، مورد محاکمه قرار گیرند. علاوه بر این، اعلامیه مذکور، تعهد دولتهای عضو را به اقدام هماهنگ جهت جلوگیری، مبارزه و امحای تروریسم و انجام تمام اقدامات مناسب طبق قوانین داخلی خود جهت استرداد و یا تسلیم تروریست به مراجع ذیصلاح خویش جهت محاکمه، مورد تأکید قرار می دهد.
در آن قالب، دولتها تشویق شده اند که هنگام انعقاد یا اجرای موافقت نامه های استرداد، نسبت به جرایم مربوط به تروریسم که حیات اشخاص را به مخاطره می افکند یا حاکی از تهدیدی مادی علیه ایمنی و امنیت اشخاص است، قطع نظر از انگیزه هایی که برای توجیه آن اعمال مورد استفاده قرار گیرد، اغماض روا ندارند.
با وجود این، باید پذیرفت که توسعه رویکرد سیاسی مشترک نسبت به مسأله تروریسم بین المللی توسط مجمع عمومی، ضرورتا وظیفه ای پیچیده و خطیر می باشد. در حالی که تفاوتهای ایدئولوژیک و سیاست موجود در جامعه بین المللی راجع به تروریسم و تشتت در رویکرد نسبت به آن، کمتر شده، لیکن این امر هنوز هم مسأله ای فوق العاده حساس برای بسیاری از دولتهاست.
در این باره، چهار مشکل اصلی وجود دارد که باید مطمح نظر واقع شود:
اولاً، برخی حکومتها به علت نگرانیهای موجود نسبت به امنیت ملی خویش، تمایلی به همکاری علیه تروریسم بین المللی ندارند. بیم آن که آنها خود آماج حملات تروریستی قرار گیرند، باعث شده که آنها به جای برخورد با تروریستها، آن را به حال خود رها کنند.
ثانیا، باید توجه داشت که اقدام ضدتروریستی، گاه می تواند ناقض حقوق بشر و به ضرر افراد بیگناه باشد؛ زیرا مقامات حاکم، احتمالاً شهروندان خود را تحت لوای اقدامات احتیاطی ضدتروریستی، از حقوق بشر محروم می کنند.
ثالثا، نباید غفلت کرد که موانعی فنی برای همکاری علیه تروریسم موجود است. تفاوت در قوانین کشورهای مختلف، می تواند باعث اعطای وضعیت پناهندگی به تروریستها در برخی کشورها یا پایگاهی امن برای آنها باشد. هنگامی که کشوری مجازات اعدام را مجاز و کشوری دیگر، ممنوع می داند، این امر می تواند استرداد تروریستها را دشوار و یا حتی ناممکن کند و توجّه به امنیت یا حاکمیت ملی، مانع از تحقّق همکاریهای اطلاعاتی شود.
رابعا، باید تفاوتهای میان جنگ علیه جرم سازمان یافته و مبارزه علیه تروریسم، به وضوح به رسمیت شناخته شود. حصول همکاری در مبارزه علیه جرم سازمان یافته، بسی آسانتر است؛ زیرا در این مورد، مسائل راجع به حاکمیت دولت یا ثبات و ادامه حیات نظام، به ندرت مطرح می شود.
در بسیاری موارد، شیوه های مبارزه با جرم فراملی، با روشهایی که برای مبارزه با تروریسم مورد نیاز است، یکسان نیست، لیکن این یک حقیقت است که تروریستها که در پی کسب قدرت سیاسی هستند یا به دنبال اهداف مذهبی می باشند (نه کسب ثروت)، گاه به منظور تأمین مالی عملیات تروریستی خود، به همکاری و تبانی با افرادی مبادرت می ورزند که در جرم سازمان یافته دخیل می باشند. اینها مسائلی پیچیده و غامض است که به هنگام حرکت به سوی ساز و کارهای پیشرفته ضد تروریستی، باید آنها را روشن ساخت.
ج) تنظیم دیگر اسناد حقوقی بین المللی برای جرایم خاصتروریستی
با بسط و گسترش فعالیتهای تروریستی و قلمرو نفوذ آنها، شماری از بررسیهای مهم نهادهای بین المللی، در حوزه های احتمالی یا موضوعات مهیّای تقنین جدید بین المللی انجام شد؛ مانند کنفرانس تخصصی راجع به تروریسم که در لیما برگزار شد و کنفرانس وزیران راجع به تروریسم که در پاریس برگزار شد.
چنین ابتکاراتی که بر روی ممانعت و نیز تعقیب و مجازات اعمال تروریستی متمرکز شده، مناسب است؛ کما این که بسیاری از کنوانسیونهای چندجانبه، به منظور امحا و خشکاندن ریشه های جرم تروریسم (و نه جلوگیری از آن) تنظیم شده است.
حوزه های احتمالی برای تهیه و تدوین دیگر اسناد حقوقی بین الملل، می تواند شامل موارد زیر باشد: بمب گذاریهای تروریستی، تأمین مالی تروریسم، قاچاق تسلیحات، تطهیر پول و جعل اسناد مسافرتی، تبادل اطلاعات راجع به اشخاص یا سازمانهای مظنون به فعالیتهای شبه تروریستی، همکاری فنی در آموزش جهت مقابله با تروریسم. همچنین باید به ممانعت از کاربرد سلاحهای کشتار جمعی توسط تروریستها و استفاده از تکنولوژی نوین اطلاع رسانی جهت اهداف تروریستی، نیز مخدوش ساختن شبکه های ارتباطی با تغییر اطلاعات یا افشای آنها در سطحی وسیع و سرکوب اشخاص مذهبی مشوّق دیگران به ارتکاب اعمال تروریستی، توجهی ویژه شود.
مجمع عمومی سازمان ملل متحد، قبلاً توسعه کنوانسیونهای جدید بین المللی جهت پوشش دادن این موضوعات را مورد توجه قرار داده است. در قطعنامه شماره 210/51 درباره اقدامات امحای تروریسم بین المللی، مجمع، کمیته ای ویژه ایجاد نمود که به روی تمام دولتهای عضو سازمان ملل یا اعضای آژانسهای تخصصی یا اعضای آژانس بین المللی انرژی هسته ای جهت تنظیم کنوانسیونی بین المللی برای مقابله و سرکوب بمب گذاریهای تروریستی، مفتوح است.
د) چارچوب حقوقی جامع برای اقدام علیه تروریسم بین المللی
به علت فقدان موافقت نامه ای بین المللی راجع به چارچوب قانونی جنگ علیه تروریسم بین الملل، اقدامات انجام گرفته، بسیار گزینشی و جزئی بوده است. با وجود این، در پرتو اعلامیه راجع به اقدامات امحای تروریسم بین المللی و اعلامیه های لیما و پاریس، این امر امکان پذیر گشته که مسأله تروریسم بین المللی، از جمیع جهات و تجلیات و با تمام ویژگیها و خصایص آن، مورد توجه قرار گیرد و باید هر دلیل توجیه کننده تروریسم، به کنار نهاده شود. یک چارچوب حقوقی جامع برای جنگ علیه تروریسم بین المللی در تمام جنبه های آن، هدفی است که ملتها باید با هم به سوی آن گام بردارند.
سازمان ملل متحد، نقطه محوری غیرقابل انکاری برای تمهید این رویکرد جهانی است. همان طور که در بستر اقدامات ضدتروریستی چند سال گذشته نشان داده شده، این سازمان در ایجاد وفاق جهانی و تجهیز اقدام جهانی علیه تروریسم، بسیار سهم داشته؛ کما این که درباره سلاحهای شیمیایی و بیولوژیک، چنین کرده است.
با سیاستها و برنامه های مورد بحث در سازمان ملل متحد و از طریق تصمیمات مجمع عمومی است که دولتها می توانند اسناد مبارزه با تروریسم را به عنوان تهدیدی جهانی، توسعه بخشند. در واقع، تصویب اعلامیه 1994 توسط مجمع عمومی، این حقیقت را نشان داد که سازمان ملل متحد، تنها مرجعی است که در آن، تمام کشورها برای جنگ علیه تروریسم بین الملل، با یکدیگر همکاری کرده اند. سازمان ملل متحد، مرجعی بی بدیل در فراهم آوردن محفلی برای تمام شرکت کنندگان در جامعه جهانی جهت تمهید رویکرد جهانی مقابله با این پدیده شوم است. سازمان ملل با مرکزیت داشتن جهت همکاری بین المللی برای اعتلا و حمایت از حقوق بشر، می تواند به بهترین وجه ممکن، تلاشهای ضدتروریستی را که به قربانی کردن حقوق بشر نمی انجامد، تضمین کند.
این نتیجه گیری و برآیند دشوار، مسأله ای محوری است که شایسته است کاملاً مورد توجه واقع شود. گذشته، بنیانی قانونی برای مبارزه با تروریسم بین المللی به ارمغان آورده است و زمان حال، نیازمند انسجام و اقدام بر اساس آن شالوده می باشد و آینده، مستلزم رویکردی جهانی به تقویت و ارتقای آن شالوده و بنا کردن چارچوب حقوقی جامع بر آن، برای مبارزه علیه تروریسم بین المللی می باشد. سازمان ملل متحد، در گذشته، پیشگام و طلایه دار مبارزه با تروریسم بوده است و در آینده نیز باید چنین باشد.
1. Boutros Boutros Ghali, The United Nations and Comprehensive Legal Measures for Combating International Terrorism, In Karel Wellens (ed), International Law: Theory and Practice, Essays in Honour of Eric Suy, Martinus NiJhoff, 1998, PP.287-304.
2. See official Records of the security Council, forty-seventh year, Resolutions and Decisions of the security council, 1992, document S/23500, P.65.
3. United Nations, Document A/50/372 amd add.1.
4. See United Nations, Document A/51/336, Paragraph 57.
5. United Nations. Treaty series, Vol.704, No.10106.
6. Ibid., Vol. 860, No.12325.
این کنوانسیون از 4 اکتبر 1971، قوّت اجرایی یافت و تا 12 نوامبر 1996، 159 دولت به عضویت آن درآمدند.
7. Ibid., Vol.974, No.12325.
این کنوانسیون در 26 ژانویه 1973 لازم الاجرا شد و 160 دولت تا 12 نوامبر 1996 به عضویت آن درآمدند.
8. International Civil Aviation Organization, Document 9518, 27 ILM, P.627.
این پروتکل در 6 اوت 1989 لازم الاجرا شد و تا 12 نوامبر 1996، 67 دولت، عضو پروتکل بوده اند.
9. International Maritime Organization, Document IEG 59/10, 27 ILM, P.672.
این کنوانسیون در اول مارس 1992 لازم الاجرا شد و 33 دولت تا 12 نوامبر 1996 به عضویت آن درآمدند.
10. Ibid., P.685.
این پروتکل در اول مارس 1992 لازم الاجرا شد و 33 دولت تا 12 نوامبر 1996 به عضویت آن درآمدند.
11. United Nations, Treaty series, Vol. 1035, No. 15410
این کنوانسیون در 20 فوریه 1997 لازم الاجرا شد و 92 دولت تا 12 نوامبر 1996 به عضویت آن در آمدند.
12. Ibid. , Vol. 500, No. 7310.
13. Ibid., Vol. 596, No.8638.
14. Ibib., Vol. I. No. 4, and Vol 33, No. 521.
15. Official Records of the General Assembly, Forty - nine session, Resolutions and Decisions (A/49/49), Vol. 1, resolution 49/59, annex.
16. Ibid., Thirty-fourth session, Resolutions and Decisions (A/ 34/ 46).
17. International Atomic Energy Agency, Inf. circ./ 274/ Rev. 1., 18. ILM, p. 1419.
این کنوانسیون در 8 فوریه 1987 لازم الاجرا شد و 55 دولت تا 12 نوامبر 1996 به عضویت آن درآمدند.
18. Official Records of the security council, foyty-sixth year, supplement for January, February and March 1991, document S/ 22393, annex 1.
این کنوانسیون هنوز لازم الاجرا نشده است و 35 سند تصویب برای لازم الاجرا شدن آن، ضروری می باشد تا 12 نوامبر 1996، 23 سند تصویب، تودیع شده بود.
19. United States Treaties and other International Agreements, Vol. 27, p. 3951.
این کنوانسیون در 16 اکتبر 1973 لازم الاجرا شد و 11 دولت تا 12 نوامبر 1996 به عضویت آن درآمدند.
20. این کنوانسیون در 4 اوت 1974 لازم الاجرا شد و تا 12 نوامبر 1996، 25 دولت، عضو آن شدند.
21. این کنوانسیون در 22 اوت 1988 لازم الاجرا شد و تمام هفت عضو اتحادیه، آن را تصویب کرده اند.
22. پاراگراف 10 (الف) اعلامیه 1994 درباره گزارش دبیر کل راجع به موضوع تروریسم بین المللی که در سال 1996 منتشر شد (ر.ک: A/ 51/ 336 and Add.1.).
