بررسی گزارش‌های رسمی حاکی از این است که درحالی‌که عاملیت فروش درآمدهای ارزی کشور به‌طور سنتی بر دوش بانک مرکزی بوده، بنا بر لایحه بودجه این موضوع تغییر کرده و سهمی از این عاملیت به بانک ملی محول شده است.
در گزارش بازوی پژوهشی مجلس «نداشتن قابلیت فروش برخی منابع ارزی به‌دلیل عدم دسترسی به این منابع» و «عدم کفایت منابع ارزی درخصوص تخصیص ارز ترجیحی برای کالاهای اساسی» از جمله آسیب‌های رابطه ارزی دولت و بانک مرکزی عنوان شده است که می‌تواند باعث افزایش پایه پولی، نقدینگی و در نتیجه تورم شود. مرکز پژوهش‌های مجلس به‌دلیل اینکه موضوع مذکور تازگی داشته و سابقا برقرار نبود به آسیب‌شناسی این موضوع پرداخته است. بنا بر گزارش‌های رسمی، این موضوع به‌دلیل داشتن تبعات تورمی باید اصلاح شود؛ اما در این مسیر چالش‌هایی نظیر «ضرورت قانون‌گذاری درخصوص عاملیت بانک ملی»، «نحوه تسهیم درآمدهای حاصل از صادرات نفت، گاز و فرآورده‌های نفتی»، «قاعده‌گذاری درخصوص فروش منابع ارزی» و «تعیین تکلیف سازوکار فروش ارز شامل نرخ و بازارمرتبط» و جود دارد. بنا بر نظر محققان این گزارش، درصورتی‌که ابهامات مطرح‌شده در این گزارش رفع شود و ملاحظات آن مدنظر قرار گیرد، این اقدام رامی‌توان اولین گام برای اصلاح رابطه ارزی دولت و بانک مرکزی تلقی کرد.
تغییر در یک رابطه سنتی
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی لایحه بودجه سال1401 کل کشور درخصوص «ابعاد عاملیت بانک ملی در فروش ارزهای دولت» پرداخت. در بخش نخست این گزارش به بیان مساله این موضوع پرداخته شده است. درآمدهای ارزی ناشی از فروش نفت، میعانات گازی، خالص صادرات گاز و فرآورده‌های نفتی پس از کسر سهم شرکت‌های ملی مربوطه و صندوق توسعه ملی، طبق قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و سایر قوانین ازجمله قانون برنامه ششم توسعه، متعلق به خزانه دولت است. در همین راستا بانک مرکزی موظف است در چارچوب قانون الحاق، پس از فروش ارز به نرخی که ضوابط آن را شورای پول و اعتبار تعیین می‌کند، سهم وزارت نفت، صندوق توسعه ملی و سهم درآمد عمومی را به حساب‌های مربوطه نزد خزانه‌داری کل کشور واریز کند.
مورد دیگر اینکه در قوانین بودجه سنواتی در سال‌های اخیر شرط مهمی که در قانون مذکور در نظر گرفته شده بود، تغییر کرده است؛ به این نحو که با گزارش وزارت نفت و اعلام خزانه‌داری کل، بانک مرکزی موظف است پس از وصول منابع بلافاصله نسبت به واریز این وجوه اقدام کند.
به عبارت دیگر قاعده (پس از فروش قانون الحاق) به قاعده (گزارش وزارت نفت) (لایحه بودجه 1401) تغییر کرده است. اهمیت این تغییر قاعده به آن علت است که در سال‌های اخیر، به‌علت تشدید تحریم‌ها، بخشی از درآمدهای ارزی دولت در قالب ارزهای بلوکه‌شده به‌دست‌آمده و فروش آن امکان‌پذیر نیست. این تغییرقاعده موجب می‌شود، بانک مرکزی امکان قانونی خرید ارزهای بلوکه‌شده دولت را نیز داشته باشد و طبیعی است که این عملیات خرید توسط بانک مرکزی با فرض عدم امکان فروش است. بنابراین منجر به افزایش در حجم پایه پولی از محل افزایش خالص دارایی‌های خارجی می‌شود. در بند «ل» تبصره «1» لایحه بودجه1401، دولت مجاز شده است بخشی از منابع ارزی حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی، گاز و فرآورده‌ها را از طریق بانک ملی ایران به فروش برساند و منابع حاصله را به حساب‌های مربوطه نزد خزانه‌داری کل کشور واریز کند. به عبارت دیگر، اگرچه بانک مرکزی همچنان مکلف به خرید ارز دولت است، اما مطابق بند مذکور همان تبصره به دولت اجازه فروش از طریق بانک ملی نیز داده شده است.
آسیب‌های وضعیت موجود
در بخش دیگری از گزارش مرکز پژوهش‌ها به آسیب‌شناسی مختصری از وضعیت فعلی تسویه معاملات ارزی دولت با بانک مرکزی پرداخته شده است. اولین آسیب در این خصوص به تغییر قاعده‌ای که بیان شد، مرتبط است. در شرایطی که بانک مرکزی، سهم درآمد عمومی از ارزهای حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌ها را از دولت دریافت می‌کند و مکلف است به محض اعلام وصول، در قبال آن ریال به خزانه دولت واریز کند. در این خصوص دو حالت متصور است: حالت نخست اینکه اگر بانک مرکزی در قبال دریافت ارز دولتی و پرداخت ریالی به دولت بابت آن، ارزها را به همان قیمت به فروش برساند و معادل ریالی آن را دریافت کند، این اقدام باعث می‌شود که درنهایت ورود درآمد نفتی به بودجه دولت، اثر افزایش پایه پولی نداشته باشد.
حالت دوم اینکه اگر بانک مرکزی در قبال دریافت ارز دولتی و پرداخت معادل ریالی آن به دولت، ارز را در بازار به فروش نرساند یا نتواند بفروشد، در این صورت صرفا پایه پولی افزایش پیدا می‌کند و در شرایطی خود می‌تواند زمینه‌ساز رشد نقدینگی و ایجاد تورم شود. به نظر می‌رسد شرایط فعلی که درآمدهای نفتی تحت تحریم قرار دارد، حالت دوم امکان وقوع بیشتری داشته و دولت در قبال ارزهای بلوکه‌شده نیز از بانک مرکزی معادل ریالی آن را دریافت می‌کند و در عمل پایه پولی از محل افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی افزایش می‌یابد که می‌تواند منجر به افزایش تورم شود. بنا بر گزارش‌های رسمی در سال‌های اخیر برداشت‌هایی که از منابع صندوق توسعه ملی اتفاق افتاده نیز به مشکل فوق دامن زده است.
از سوی دیگر بخشی از ارزهای بلوکه‌شده صندوق توسعه ملی نیز به‌طور طبیعی قابلیت فروش در بازار را نداشتند. از این‌رو برداشت‌های دولت از صندوق توسعه ملی و واگذاری آن به بانک مرکزی، منجر به افزایش پایه پولی شده است.
دومین مورد درخصوص آسیب‌شناسی ارتباط ارزی دولت و بانک مرکزی به موضوع تخصیص ارز ترجیحی بازمی‌گردد. درصورتی‌که ارز مورد نیاز برای تخصیص ارز ترجیحی، از محل درآمدهای ارزی دولت، تامین ارز شود، (یعنی ارزهای مذکور در دسترس باشد و بانک مرکزی، با دریافت 4200تومان از واردکننده کالاهای اساسی و دارو، ارز را به وی تخصیص داده و مبلغ 4200 تومان به خزانه دولت واریز کند)، این تخصیص ارز ترجیحی تاثیری بر سطح متغیرهای پولی ندارد. اما اگر درآمدهای ارزی سهم دولت، کفاف منابع لازم برای تخصیص ارز ترجیحی را ندهد و بانک مرکزی بخواهد از محل ذخایر خود این ارز را تامین کند، این تخصیص که با نرخی پایین‌تر از نرخ بازار صورت می‌گیرد، پایه پولی کمتری را جمع‌آوری می‌کند و درنهایت منجر به افزایش پایه پولی خواهد شد.
در حالت سوم، اگر درآمدهای ارزی سهم دولت، کفاف منابع لازم برای تخصیص ارز ترجیحی را ندهد و بانک مرکزی با خرید ارز از صادرکنندگان غیردولتی (سامانه نیما)، واردات کالاهای مشمول ارز ترجیحی را تامین ارز کند، به ازای هر دلار تامین ارز ترجیحی، به میزان مابه‌التفاوت نرخ ترجیحی و نرخ خریداری‌شده به پایه پولی کشور افزوده می‌شود. بنا بر آمارهای رسمی در سال1399 به واسطه این عملیات مخرب، حدود 120هزار میلیارد تومان به پایه پولی کشور افزوده شد.
4 ابهام لایحه جدید
در بخش دیگری از گزارش بازوی پژوهشی مجلس به بیان ابهامات و ملاحظات تسویه ارزی دولت با بانک مرکزی پرداخته شده است. بنا بر پیشنهاد جدید لایحه بودجه به دولت اختیار داده شده است که بخشی از درآمدهای ارزی را به جای فروختن به بانک مرکزی، از طریق بانک ملی ایران به فروش برساند. ارزیابی تناسب این مجوز با آسیب‌های تسویه ارزی دولت، مستلزم توجه به ابهامات و ملاحظات متن لایحه است.
ابهام نخست به ضرورت قانون‌گذاری در این خصوص مرتبط است. اولین سوالی که باید به آن پاسخ داد این است که آیا اساسا دولت در فروش ارز خود از طریق بانک ملی با مانع قانونی مواجه بوده است؟ بنا بر قانون بودجه، بانک مرکزی مکلف به خرید ارز است؛ اما هیچ‌گاه دولت مکلف نشده ارزهای نفتی را تنها به بانک مرکزی بفروشد. لکن علاوه بر رویه همیشگی فروش ارزهای سهم دولت به بانک مرکزی، ازآنجاکه قانون صرفا از این مسیر برای فروش ارزهای نفتی سخن گفته و نسبت به قاعده‌گذاری آن اقدام کرده است، به نظر می‌رسد با وجود نبود مانع قانونی، تصریح بر این مجوز در کنار قاعده‌گذاری این مسیر خلاف رویه می‌تواند موثر واقع شود.
ابهام دوم مربوط به تسهیم درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده است. براساس قوانین مذکور بانک مرکزی درخصوص تسهیم درآمدهای ارزی دو تکلیف داشته است: نخست، تسهیم درآمدهای نفت و گاز و فرآورده و دیگری واریز معادل ریالی پس از فروش (اعلام وصول به حساب‌های خزانه) است.
یکی از ابهاماتی موجود این است که در این تبصره ذکر نشده که با وجود مجوز فروش ارز از طریق بانک ملی، تسهیم درآمدها بین شرکت‌های تابعه وزارت نفت، صندوق توسعه ملی و درآمدهای عمومی نفتی نیز توسط بانک ملی انجام می‌گیرد یا کماکان بانک مرکزی موظف است تسهیم مزبور را انجام دهد؟ به نظر می‌رسد ازآنجاکه بانک ملی صرفا بخشی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌ها را به فروش می‌رساند، نمی‌توان حسابداری و تسهیم کلیه درآمدها را به وی واگذار کرد. علاوه بر این، با توجه به حاکمیتی بودن موضوع تسهیم درآمدهای فوق، لازم است تسهیم درآمد طبق روال سنوات گذشته توسط بانک مرکزی انجام شود.
ابهام سوم درخصوص قاعده‌گذاری فروش ارز است. مهم‌ترین سوال و ابهامی که درباره این بند نیز وجود دارد این است که بانک ملی تحت چه قاعده‌ای ارزهای دولت را به فروش می‌رساند؟ آیا بانک ملی صرفا فروشنده ارز دولت است و عاملیت دارد و پس از فروش ارز، منابع حاصله را به خزانه واریز می‌کند یا اینکه باید با گزارش وزارت نفت مبنی بر فروش و اعلام وصول، معادل ریالی را به حساب خزانه واریز کند. تحلیل‌های رسمی نشان می‌دهد اجرای این عملیات ارزی در شرایطی که بانک ملی سپرده مازاد داشته باشد، نسبت به حالتی که دولت ارزهای بلوکه‌شده خود را به بانک مرکزی فروخته و بانک مرکزی معادل ریالی آن را جمع‌آوری نکند، از افزایش پایه پولی جلوگیری می‌کند. اما اگر شبکه بانکی ذخیره مازاد نداشته باشد و بانک ملی مجبور شود برای خرید ارز دولت، از بانک مرکزی اضافه برداشت کند، با مسامحه می‌توان گفت فروش ارز به بانک ملی مزیت قابل توجهی نسبت به فروش ارز به بانک مرکزی ندارد و در هر دو حالت شاهد افزایش پایه پولی خواهیم بود.
ابهام آخر به تعیین تکلیف سازوکار فروش ارز شامل نرخ و بازار مرتبط است. این ابهام بیان‌کننده این موضوع است که ضوابط مربوط به نرخ و سازوکار معاملاتی فروش ارز با عاملیت بانک ملی مشخص نیست. با توجه به اینکه در حال حاضر، بانک مرکزی سامانه نیما را برای فروش حواله و بازار متشکل ارزی را برای فروش عمده اسکناس طراحی کرده است، تصریح بر فروش در این بازارها با نرخ ETS توصیه می‌شود.
اصلاحات پیشنهادی گزارش
در این گزارش در راستای اجرایی شدن این اقدام چند پیشنهاد ارائه شده است: نخست اینکه قاعده فروش ارز توسط بانک ملی تصریح شود و بانک ملی صرفا عاملیت فروش ارز را داشته باشد (واریز منابع ریالی پس از فروش ارز به شخص ثالث) دیگر اینکه خرید ارز توسط بانک ملی و کلیه نهادها و موسسات وابسته به آن از این طریق ممنوع شود تا اینکه از فروش اجباری ارز بلوکه‌شده به بانک ملی از هر طریقی جلوگیری به عمل آید.
دیگر اینکه لازم است تصریح شود که تسهیم درآمدهای ارزی بین صندوق توسعه ملی، شرکت‌های تابعه وزارت نفت و خزانه توسط بانک مرکزی انجام خواهد شد. در نهایت اینکه سازوکار فروش ارز شامل نرخ و بازار مقصد فروش نیز در متن لایحه تعیین تکلیف نشده و لازم است به عرضه در سامانه نیما یا بازار متشکل ارزی تصریح شود.
