چالش مقبولیت برای بانک‌های مرکزی

ضرورت مقبولیت عملکرد؟

مقبولیت درباره چگونگی توجیه قدرت‌هاست. نهادهای منتخب به واسطه همان ادعای خود مبنی بر نمایندگی رأی مردم که از طریق صندوق‌ها بیان می‌شود، اختیارات خود را توجیه می‌کنند. اما نهادهای غیرمنتخب باید مبنای متفاوتی برای مقبولیت خود بیابند. یک دیدگاه تاثیرگذار درباره توجیه اختیارات نهادهای غیرمنتخب این است که مقبولیت آنها از «بروندادشان» نشأت می‌گیرد. این به آن معناست مادامی که عملکردشان مورد قبول افکار عمومی باشد و تا زمانی که در هنگام اجرا براساس مقاصد و نیات مشخص عمل کنند، مقبولیت خود را کسب می‌کنند. دیدگاه دیگر این است که مقبولیت این نهادها ناشی از نیاز جوامع مردم‌سالار به توانایی برای مهار منابع مختلف اقتدار از جمله اقتدار با شایستگی فنی و تخصصی است.

تا به اینجا، هر یک از این دو رویکرد برای مقبولیت نهادهای غیرانتخابی همچون بانک‌های مرکزی حاشیه امن ایجاد می‌کند. یعنی مادامی که بانک‌های مرکزی از منظر شایستگی‌های فنی و تخصصی خود درخور و مناسب عمل کنند و برای مثال به حفظ تورم پایین جامه عمل بپوشانند، قدرت آنها قابل توجیه است. نکته منفی این است که چنین بنیانی اساسا شکننده است. اگر بانک‌های مرکزی مستقل نتوانند تورم را کاهش دهند، مقبولیت آنها می‌تواند درست در لحظه‌ای که با شرایط دشوار روبه‌رو می‌شوند و به همه حمایت‌ها نیاز دارند، به چالش کشیده شود.

پاسخ‌گویی؛ رکنی مهم برای مقبولیت

اما رکن دیگر در مقبولیت نهادهایی غیرمنتخب و برگزیده، پاسخ‌گویی است. در این معنا پاسخ‌گویی درباره نحوه اعمال قدرت‌هاست. احتمالا دیدگاهی که درباره آن بیشترین اجماع وجود دارد و نهادهای غیرمنتخب و برگزیده را پاسخگو می‌کند، آن است که این نهادها قدرت خود را تحت نوعی «قدرت مافوق» مردم‌سالار که از سوی سیاستمداران منتخب و برگزیده ارائه شده است، اعمال می‌کنند؛ چراکه آنها عمدتا وظایف قانونی خود را مدیون مجامع منتخب و برگزیده هستند، بودجه آنها اغلب از بودجه عمومی تامین می‌شود و آنها موظفند به‌صورت دوره‌ای به پارلمان‌ها گزارش دهند و مدیران ارشد آنها ممکن است منصوبان سیاسی باشند.

هم‌راستا با این رویکرد، ادبیات آکادمیک گسترده‌ای مبتنی بر تئوری کارفرما-کارگزار وجود دارد و مسیرهایی را دنبال می‌کند که از طریق آن مدیران سیاسی منتخب می‌توانند نوعی کنترل مردم‌سالارانه مستمر بر نهادهای غیرانتخابی اعمال کنند. از سوی دیگر باید در نظر داشت که بانک‌های مرکزی مدرن به موجب قوانین قانون‌گذاران تاسیس می‌شوند و اختیارات خود را براساس قوانین یا دستورالعمل‌های دولت اعمال می‌کنند. همچنین مبنای قانونی انتصاب رئیس کل و اعضای هیات عامل یا کمیته‌های دارای قدرت اجرایی نیز در بسیاری از بانک‌های مرکزی همین‌گونه است. این اقدامات قانونی مقبولیت بانک مرکزی را فراهم می‌آورد. این‌گونه می‌توان نتیجه گرفت که مقبولیت از پیش وجود دارد و لازمه آن پاسخ‌گویی است.

فراتر از وجهه قانونی و رسمی، مقبولیت این نهادها مبتنی بر حمایت مردم است. از این منظر مقبولیت و پاسخ‌گویی به یکدیگر وابسته هستند و از این دیدگاه هیچ مقبولیتی بدون پاسخ‌گویی و هیچ پاسخ‌گویی بدون مقبولیت وجود ندارد. بنابراین سیاستگذاران پولی باید توجه داشته باشند که تصمیمات آنها بر زندگی هر شهروند تاثیرگذار است. در نتیجه، در یک جامعه مردم‌سالار، آنها مسوولند که به عموم مردم و نمایندگان منتخب آنها یک منطق کامل و قانع‌کننده برای تصمیماتی که اخذ می‌کنند، ارائه دهند. اگر بانک‌های مرکزی می‌خواهند مقبولیت و استقلال دموکراتیک را که برای سیاستگذاری صحیح پولی ضروری است، حفظ کنند، ارتباطات درخور و شایسته پیش‌شرطی لازم و ضروری است.

کارولا بایندر و کریستینا اسکینر در مقاله‌ای باعنوان «مقبولیت فدرال رزرو» عنوان می‌کنند که در ژوئن2021، اندی هالدن به‌عنوان اقتصاددان ارشد بانک انگلستان، از «شکاف بزرگ» بین آنچه خانواده‌ها درباره عملکرد و ابزارهای بانک‌های مرکزی می‌دانند و درک می‌کنند و آنچه نخبگان اقتصادی از این نهاد درمی‌یابند، ابراز تاسف کرد.  نتایج مطالعات اسکینر و بایندر نیز نشان می‌دهد که این شکاف شامل دانش درباره اختیارات و مسوولیت قانونی فدرال رزرو نیز می‌شود و این امر می‌تواند مقبولیت این نهاد را کاهش دهد. عدم درک عمومی درباره اهداف و ابزارهای فدرال‌رزرو مدت‌هاست که کارشناسان بانک مرکزی را نگران کرده است.

همچنین این محققان از نقش رسانه‌های نوین نیز غافل نبوده‌اند و معتقدند رسانه‌های اجتماعی به دوقطبی‌سازی شناخته می‌شوند. آنها بر این باورند که رسانه‌های اجتماعی دیدگاه‌های عمومی را درباره فدرال‌رزرو به روش‌های تفرقه‌انگیز شکل می‌دهند؛ البته این امر در صورتی است که عموم مردم برای درک و باورهای خود درباره اهدافی که فدرال‌رزرو باید دنبال کند، تا حد زیادی به رسانه‌های اجتماعی تکیه کنند. از منظر مقبولیت، دقیقا به این دلیل که رسانه‌های اجتماعی ممکن است دوقطبی بسازند، ممکن است شکل‌گیری نوعی از اجماع را پیرامون فدرال‌رزرو که این نهاد برای مقبولیت به آن نیاز دارد، برای جامعه دشوار سازد. از نظر وی در دنیای امروز میان رسانه‌های اجتماعی و مقبولیت فدرال‌رزرو، دلالت‌های بالقوه بسیاری وجود دارد که این موارد را تنها می‌توان به واسطه تحقیقات علمی مشخص کرد.

در پایان باید گفت بزنگاه‌هایی که به نظر می‌رسد بانک‌های مرکزی از آن مقبولیتشان آسیب ببیند به مفاهیم کلیدی مرتبط با وظایف اصلی این نهاد و دیدگاه مردم درباره عملکرد آن گره خورده است. از دیگر سو این نهادها که ضرورت دارد از دیدگاه‌های سیاسی دور باشند، در برخی موارد به رویکردهای سیاسی نزدیک شده و از درجه مقبولیت و استقلال این نهادها توأمان کاسته شده است. با این دیدگاه درهرحال باید نگرانی کمتری درباره استقلال نهادهای غیرمنتخب همچون بانک‌های مرکزی از سیاستمداران داشت و بیشتر نسبت به خطرات مداخله سیاسی حساس بود. با چنین دیدگاهی می‌توان به ظهور بانک‌های مرکزی مستقل امید داشت.