عبرت‌های برنامه توسعه

 برنامه پنج‌ساله اول

 توسعه اهداف زیادی را در خود جای داده بود که از جمله مهم‌ترین آن اهداف می‌توان به «تقویت رشد اقتصادی» اشاره کرد؛ چنین هدف‌گذاری البته چندان دو از ذهن نبود؛ چراکه عملکرد ضعیف اقتصادی در طول جنگ ایران و عراق منجر به کاهش درآمد سرانه و پایین آمدن استانداردهای زندگی ایرانیان شده بود. بنابراین رشد اقتصادی اولویت اصلی برنامه پنج ساله اول قلمداد شد و در کنار آن، اهدافی نظیر «کنترل رشد جمعیت»، «مدیریت کسری بودجه و تورم»، «اتخاذ سیاست‌های جایگزینی واردات و تشویق صادرات»، «بهینه‌سازی بهره‌برداری از منابع» و «تکمیل پروژه‌های ناتمام» نیز مطرح و دنبال می‌شد. برنامه اول توسعه همزمان با ارائه برنامه تعدیل اقتصادی صندوق بین‌المللی پول به ایران (1988-1993) بود.

یکی از جنبه‌های مهم برنامه تعدیل اقتصادی خصوصی‌سازی بخش‌های بزرگی از اقتصاد بود که قسمتی از آنها تحت کنترل سازمان‌های دولتی یا نیمه دولتی همچون نهادهای مذهبی-اجتماعی بود و بخش خاصی نیز تحت کنترل نهادهایی چون بنیاد مستضعفان و بنیاد شهید بودند.

نهادهای مذهبی‌ اصلی‌ترین نهادهایی هستند که همچنان با سیاست‌های خصوصی‌سازی در مقیاس بزرگ مخالف هستند و مانع آن می‌شوند. با آغاز روند جدید خصوصی‌سازی در دولت هاشمی رفسنجانی، برخی از بنیادها موافقت کردند که بخشی از دارایی‌های خود را به ارزش 62.2میلیارد ریال به بخش خصوصی بفروشند (آموزگار، 1993). در طول مجلس چهارم (1371-1375) قدرتمندترین افراد درون بنیادها بر جناح اصولگرای مجلس فشار آوردند تا با واگذاری بنگاه‌های دولتی به بنیادها، روند خصوصی‌سازی را تغییر دهند. در سال1373 مجلس قانونی را تصویب کرد که به دولت اجازه می‌داد شرکت‌های دولتی را به افرادی که به جنگ هشت ساله مرتبط می‌شوند که می‌تواند در قالب اسیران جنگی، ایثارگران و خانواده شهدای جنگ باشند، بفروشد (اطلاعات، 1995). از آنجا که این افراد منابع مالی لازم برای خرید این بنگاه‌ها و اداره آنها را نداشتند، قانون، نهادهای مذهبی را به‌عنوان نماینده آنها پذیرفت. بنیاد شهید و بنیاد امور مستضعفان اصلی‌ترین بنیادهای مذهبی بودند که شروع به خرید بنگاه‌های دولتی کردند (راکل 1385: 123). نتیجه این اتفاق آن شد که اصلاحاتی که در جهت آزادسازی به‌کار گرفته شد، به جای ایجاد رقابت به انحصار  این نهادها بینجامد.

تامین مالی برنامه پنج‌ساله اول توسعه از طریق درآمدهای دولتی حاصله از صادرات نفت، استقراض خارجی، استقراض از بانک مرکزی و بخش بانکی داخلی صورت گرفت. در این دوره ایران توانست روابط اقتصادی خود را با کشورهای آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین به‌صورت دوجانبه یا چندجانبه تقویت کند؛ به‌عنوان مثال صندوق بین‌المللی توسعه کشاورزی (IFAD)، بانک توسعه اسلامی و اتحادیه کشورهای جنوب شرق آسیا آسه‌آن. در این مدت ایران اعتباری از بانک جهانی را برای پروژه‌های توسعه داخلی و نیز وام و کمک بلاعوضی از بانک توسعه اسلامی دریافت کرد و از صندوق بین‌المللی توسعه کشاورزی نیز درخواست وام کرد. از زمستان1374 با کشورهایی نظیر استرالیا، بحرین، بلژیک، کانادا، فرانسه، آلمان، بریتانیا، ایتالیا، هند، ژاپن، لیبی، مالزی، هلند، نیوزلند، رومانی، کره جنوبی و سوئد موفق به ایجاد و امضای توافق‌های اصولی یا تنظیم پروتکل‌های تجاری برای همکاری در زمینه‌های مونتاژ خودرو، مصالح ساختمانی، تولید برق، مسکن، تولید آهن و فولاد، اکتشاف نفت و معدن، حفاری دریایی، پالایش نفت و گاز، پتروشیمی، تاسیسات ذخیره‌سازی، کشتی‌سازی، تحقیقات اتمی و... شد (آموزگار، 1993) .

از سوی دیگر وام‌های بانک مرکزی و تسهیلات اعتباری بانک‌های تجاری، کسری بودجه دولت را تامین می‌کرد و این امر منجر به افزایش چشمگیر شاخص قیمت‌ها و رسیدن به تورم 50درصدی در سال1374 شد. استقراض خارجی که در قانون اساسی ایران ممنوع شده بود، تنها از طریق تامین اعتبار کلان کوتاه‌مدت واردات توسط تامین‌کنندگان امکان‌پذیر بود. واردات کالاهای لوکس باعث ایجاد بدهی خارجی بین 35 تا 45میلیارد دلاری شد که عمدتا به دنبال عوارض بالای واردات ایجاد شده بود. دولت هاشمی‌رفسنجانی مقررات دولتی در زمینه قیمت‌ها و بازار را افزایش داد. ایده اولیه این بود که از سودجویی فروشندگان، واسطه‌ها و بازرگانان به ضرر مصرف‌کنندگان جلوگیری شود. با این رویکرد با آغاز جنگ ایران و عراق شکل یافت و تا دهه70 شمسی نیز به همان شکل ادامه پیدا کرد.  در آن مدت پرداخت یارانه مصرف‌کنندگان به میزان قابل توجهی افزایش یافت. حمایت از مصرف‌کنندگان شامل کالاهای ضروری همچون گندم، شکر، روغن نباتی و برنج می‌شد. البته چنین یارانه و حمایت‌هایی به تولیدکنندگان پرداخت نمی‌شد. از آنجا که دولت ایران تنها خریدار گندم بود و شورای اقتصاد قیمت‌ها را در حد پوشش هزینه‌های تولید و به عبارتی بسیار کمتر از هزینه فرصت عرضه آنها در بازارهای جهانی تعیین می‌کرد، کشاورزان نه تنها از تولید دلسرد شدند، بلکه حتی برای آن جریمه شدند. در نتیجه، بسیاری از کشاورزان روستاها را ترک و به حاشیه شهرهای بزرگ‌تر مهاجرت کردند. آنها با مهاجرت به این نقاط به دنبال شغل بهتری می‌گشتند؛ اما به حلبی‌آبادهایی می‌رسیدند که تنها به نیازهای اولیه آن هم به شکلی محدود دسترسی داشتند. تولید گندم بسیار کمتر از نیاز کشور شد و باید مقدار زیادی گندم وارد می‌شد. میزان واردات سالانه گندم در آن سال‌ها بین 6.5 تا 8میلیون تن گندم در نوسان بود. در آن دوره ایران پس از ژاپن دومین واردکننده بزرگ گندم در جهان شد.

برنامه دوم توسعه

برنامه پنج‌ساله دوم توسعه در ابتدای کار قرار بود از اولین روز سال نو، سال1373 آغاز شود؛ اما به هر ترتیب آغاز این طرح فوریت خود را از دست داد. مهم‌ترین دلایل آن عبارت بود از عدم تعادل داخلی و خارجی قابل توجه ناشی از محاسبات اشتباه قبلی، خلق اعتبار بیش از حد، استقراض کوتاه‌مدت خارجی، کاهش قیمت نفت‌خام، حجم رو به رشد بدهی‌های خارجی و بحث‌هایی درخصوص درستی و کارآیی برنامه تعدیل ساختاری هاشمی‌رفسنجانی. از این رو مجلس به بهانه لزوم ارزیابی دستاوردهای برنامه اول توسعه، تاریخ شروع برنامه دوم توسعه را به فروردین 1374 موکول کرد. با این همه، اگرچه برنامه دوم در محاسبات واقع‌بینانه‌تر و در اهداف بلندپروازانه‌تر بود، اما این برنامه به‌طور واضح با استراتژی‌هایی مشابه برنامه اول توسعه آغاز شد و به‌عنوان طرحی در تداوم همان تلاش‌ها آماده شد. سازمان برنامه و بودجه درخصوص برنامه دوم وعده داد که این برنامه اصلاحات ساختاری پیش‌بینی شده در برنامه اول توسعه را تسریع بخشد و به تعدیلات کلان اقتصادی که قبلا در حال انجام بود، ادامه دهد.

چرایی شکاف میان اهداف برنامه و واقعیت

به‌طور کلی باید گفت که برنامه اول و دوم توسعه، هر دو به اهداف خود نرسیدند. با این حال، برنامه اول توسعه را می‌توان نقطه عطفی در توسعه اقتصاد ایران پس از جنگ ایران و عراق دانست. این امر به برچیدن اقتصاد تحت مدیریت مرکزی کمک کرد و زمینه را برای دستور کار جدیدی برای تعدیل و اصلاحات اقتصادی فراهم کرد.

برنامه دوم توسعه ایران (1374-1379) در پایان سال1379 به پایان رسید و اقتصادی با رشد کاهنده، تورم بالا، بیکاری بالا، پول ملی ضعیف‌شده، افزایش شکاف درآمدی بین فقیر و غنی و آینده‌ای نامطمئن را بر جای نهاد. علاوه بر کوتاهی در اکثر اهداف کلان اقتصادی خود، تعداد قابل توجهی از اصلاحات ساختاری وعده داده‌شده نیز اجرا نشد و به برنامه پنج ساله سوم توسعه (1379-1383) که در زمان ریاست‌جمهوری خاتمی آغاز شد، منتقل شد. در توضیح موانع اصلی تحقق برنامه اول و دوم توسعه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1- نبود محیط رقابتی.

اگرچه دولت ایران در اوایل دهه70 اقدام به‌ خصوصی‌سازی تعدادی از شرکت‌های دولتی کرد، اما بخش بزرگی از ساختار اقتصادی هنوز تحت تسلط بخش عمومی و نیمه دولتی و به عبارتی گروه‌های کوچک اما ذی‌نفع است.

2- عدم ثبات قانونی.

3- نبود نهادهایی که منافع بخش خصوصی را نمایندگی می‌کنند.

تنها نهادی که بخش خصوصی را نمایندگی می‌کند، اتاق بازرگانی است که زیرمجموعه وزارت بازرگانی است.

4- ساختارهای بازار مخدوش.

این ساختارها که با دستوری‌سازی قیمت‌ها از یکسو و از سوی دیگر با مداخلات خود در بازار از طریق سیاست‌های یارانه‌ای دولت که برگرفته از ایده‌های دولت پس از انقلاب برای برقراری عدالت اجتماعی در کشور بود، اقتصاد را دچار یک عدم تناسب طولانی مدت کرد (خواجه پور 1379: 583-586)

در طی دو برنامه اول توسعه، دولت بازیگر مسلط در اقتصاد (شامل نهادهای مذهبی) باقی ماند. قیمت‌ها کنترل شد، بوروکراسی دولتی رشد کرد و خصوصی‌سازی محدود شد؛ درحالی‌که در اواخر دهه60 تا اوایل دهه1370 درجاتی از رونق اقتصادی قابل مشاهده بود، از سال1374 مشکلات ساختاری اقتصاد ایران آشکار شد و دولت ایران دیگر نتوانست استدلال کند که سیاست‌های اصلاحی به نفع همه است. یکی از تاثیرات منفی و بسیار مهم مداخلات گسترده دولت در اقتصاد، تمایل حداقلی بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در کشور بوده است.

دلایل اصلی این موضوع مالیات بر سود، هزینه‌های غیر مالیاتی، قوانین کار نامطلوب برای کارفرمایان و موانع بزرگ در راه‌اندازی شهرک‌های تولیدی و صنعتی است. در چنین اقتصادی تجارت همواره سودآورتر از تولید خواهد بود؛ چراکه فرار از مالیات در امور بازرگانی آسان بوده و به هیچ عنوان دردسرهای تولیدی یک صنعت را در خود ندارد.