سازمان ملل متحد و حل بحرانهای بین المللی

 اشاره مترجم:
بیش از نیم قرن از عمر سازمان ملل متحد می گذرد. در این مدت ساختار و فعالیتهای سازمان با گسترش و تحولات چشم گیری روبرو بوده است. اگر در 1945 فقط 51 دولت به عنوان اعضای مؤسس، در سازمان ملل متحد حضور داشته اند امروزه تعداد اعضای آن متجاوز از 185 دولت می باشد. در کنار افزایش اعضاء می توان تحول فعالیتهای سازمان را نیز مشاهده نمود. از مهمترین فعالیتهای سازمان ملل متحد که دچار تحول شده است فعالیت در قلمرو صلح و امنیت جهانی است که اصلی ترین هدف سازمان هم می باشد. این تحول در واقع گسترش مفهوم صلح را به ارمغان آورده است.
اگر روزی فقط بروز مخاصمات مسلحانه تهدیدی بر ضد صلح یا نقض صلح به شمار می رفته است، امروزه نقض حقوق بشر، نقض حقوق بشر دوستانه، کشتار جمعی، پاکسازی قومی، تروریسم، عدم وجود نظام دموکراتیک در کشورها و... نیز صلح و امنیت جهانی را تهدید می کند. لذا شورای امنیت، در هیات قانونگذار بین المللی، عصر جدیدی را در حیات خود آغاز کرده است. مصوبات فراوان شورای امنیت بر اساس فصل هفتم منشور از آغاز دهه 90 (در پی پایان یافتن جنگ سرد) خود مؤید این ادعا است.
از آنجا که سیستم امنیت جمعی پیش بینی شده در منشور، از همان بدو تاسیس سازمان نتوانست تحقق عینی پیدا کند، لذا سازمان در عمل از نیروهایی که دولتها بطور داوطلبانه در اختیارش قرار می دهند (نیروهای حافظ صلح) استفاده می نماید.
افزایش فعالیتهای شورای امنیت که خود ناشی از تفسیر موسع از مفهوم صلح است سبب شده تا نیروهای حافظ صلح سازمان (کلاه آبی ها) فعالیتهای بسیار متنوعی را انجام دهند. این نیروها علاوه بر اینکه وظیفه کلاسیک خود یعنی حایل شدن میان نیروهای درگیر را انجام می دهند، فعالیتهای دیگری از جمله; انجام عملیات نظامی، نظارت بر انتخابات داخلی، ارائه نقش پلیس و غیره... را نیز عهده دار می شوند. بطوری که تعیین دقیق قلمرو فعالیت آنها هر روز مشکل تر و پیچیده تر می شود. همین امر سبب شده است که برخی صحبت از نسل دوم و حتی نسل سوم عملیات حفظ صلح می کنند ⁽¹⁾ . عده ای هم حتی عملیات حفظ صلح را به دلیل داشتن ابعاد مختلف از جمله نظامی، بشر دوستانه، مداخله گرانه ... غیر قابل تعریف و توصیف می دانند ⁽²⁾ . تحول در فعالیتهای نیروهای حافظ صلح این سؤال اساسی را مطرح می کند که: آیا این نیروها خلاء ناشی از عدم اجرای مفاد فصل هفتم منشور بخصوص مواد 42 و 43 را پر نمی کند؟
پروفسور ژان مارک سورل، استاد دانشکده حقوق دانشگاه رن فرانسه که بنا به دعوت دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی در سال 1376 به ایران سفر کرد، سعی می کند در یکی از کنفرانسهای خود در دارالعلم مفید تحت عنوان:
"LONU et le regalement des crises internationales"
پاسخی به این سؤال ارائه دهد. لازم به ذکر است که متن سخنرانی به زبان اصلی در نزد مترجم موجود است که در صورت نیاز تقدیم می گردد ضمنا متذکر می شود که کلیه پاورقیها از آن مترجم می باشد. مقدمه: سیستم امنیت جمعی
میثاق جامعه ملل و منشور ملل متحد، برای تحکیم اصل عدم توسل به زور، یک سیستم امنیت جمعی پیش بینی کرده اند که امکان رعایت اصل مزبور را فراهم می کند.
امنیت جمعی در نگاه اول یک سیستم بسیار ساده است: هر مخاصمه یا تهدید به مخاصمه بین المللی (در سطح جهانی، قاره ای، محلی و حتی داخلی) که ممکن است منجر به تهدید بر ضد صلح جهانی یا نقض این صلح شده یا امکان تحقق تجاوزی را فراهم سازد باید، در چارچوب سازمان، با عکس العمل جمعی کلیه اعضا مواجه شود. چنین فرضی مرتبط با دفاع مشروع جمعی در سطح جهانی است.
سیستم امنیت جمعی می تواند در تضاد با دو سیستم بزرگ امنیتی دیگر، که در همزیستی به سر می برند قرار گیرد; که یکی سیستم «تعادل » است که در واقع کاملا تجربی بوده و در قالب اتحادیه ها به طور مستقیم میان دولتها تحقق می یابد. این سیستم کاملا بین الدول، پس از دو جنگ جهانی در قرن حاضر اعتبار خود را از دست داده است; زیرا این سیستم هرگز نمی تواند مانع بروز مخاصمه میان این اتحادیه ها شود; و دیگری سیستم جدیدتر «باز دارندگی هسته ای » است که همزمان با سیستم امنیت جمعی، توسط اعضای دائم شورای امنیت مورد استفاده قرار می گیرد که ممکن است نتیجه آن ایجاد عدم تعادل در قبال سایر اعضای ملل متحد باشد.
طبق اصطلاحی که پروفسور پییر - ماری دوپویی ⁽³⁾ به کار می برد، امنیت جمعی در منشور، نوعی «قرارداد اجتماعی بین المللی » است که شورای امنیت نمایندگی آن را به کمک امکاناتی که منشور در اختیارش قرار می دهد بر عهده دارد. بنابراین منشور سیستم امنیت جمعی را نه تعریف می نماید و نه حتی به آن اشاره ای می کند بلکه این سیستم به طور منطقی از آن ناشی می شود. تدوین کنندگان منشور، در واقع، اختیاراتی را به سازمان ملل متحد تفویض کرده اند که به آن امکان می دهد تصمیماتی اتخاذ کند و آنها را در قلمرو مهم حفظ صلح و امنیت بین الملل اجرا نماید. مع ذلک، این منطق کامل نبوده و همچنان مبهم است. منشور، همانند میثاق جامعه ملل، صلاحیتها (دفاع مشروع) و ابزار عمل (نیروهای مسلح) را به دولتها واگذار می نماید. عکس آن با توجه به وضع گذشته و حال روابط بین المللی غیر واقعی می نماید. اما امنیت جمعی، در شکل آرمانی خود، باید با یک خلع سلاح واقعی، کامل شود. اقتدارات قهری پیش بینی شده در منشور ملل متحد
تدوین کنندگان منشور با توجه به شکست سیستم انعطاف ناپذیر پیش بینی شده در میثاق جامعه ملل، ضمن حفظ اندیشه یک سیستم امنیت جمعی، آن را تکامل بخشیدند.
ماده ای که چنین اختیار کلی را به شورای امنیت می دهد، ماده 24 منشور ملل متحد است که اشعار می دارد:
«به منظور تامین اقدام سریع و مؤثر از سوی ملل متحد اعضاء آن مسؤولیت اصلی حفظ صلح و امنیت بین المللی را به شورای امنیت واگذار می نماید».
در همین راستا ماده 25 منشور، پیش بینی می کند که شورای امنیت می تواند تصمیمات لازم الاتباع برای دولتهای عضو اتخاذ نماید که این اختیار کلی تصمیم گیری شورای امنیت است. اما فصل هفتم منشور (مواد 39 تا 51) است که، نحوه مداخلات شورای امنیت را در حالت تهدید بر ضد صلح، نقض صلح یا تجاوز مشخص می نماید. اینجا، در واقع، اختیار تصمیم گیری در چارچوب خاص حل غیر مسالمت آمیز اختلافات مطرح می شود و آن زمانی است که روش حل مسالمت آمیز (که موضوع فصل ششم منشور است) به نتیجه نرسیده یا تهدید به طور ناگهانی رخ داده باشد. شورای امنیت بر اساس فصل هفتم می تواند دو صلاحیت مکمل یکدیگر را اعمال کند که یکی صلاحیت احراز و دیگری صلاحیت اقدام است. الف: صلاحیت احراز 1 - متن منشور
صلاحیت احراز بر اساس دو ماده منشور که آغازگر فصل هفتم آن هستند، یعنی مواد 39و40 اعمال می شود ⁽⁴⁾ . این مواد مجوز ضروری برای اقدام بر طبق فصل هفتم می باشند. این دو ماده خالی از ابهام نیستند، اما بی شک مبنای عمل شورای امنیت در صورت احتمال وقوع فوری یک مخاصمه یا وقوع یک مخاصمه می باشند. این ابهام ناشی از عدم رعایت ترتیب منطقی در قرار گرفتن مواد 39 و 40 در منشور است. در واقع منطقی تر آن بود که ماده 40 قبل از ماده 39 قرار می گرفت که البته چنین وضعیتی در هنگام کارهای مقدماتی منشور در اولین پیش نویس وجود داشت. بدین ترتیب که هر دو ماده (40 و 39) در یک ماده گنجانده شده بود که قسمت اول آن همین ماده 40 فعلی منشور بود.
به طور کلی می توان این گونه اظهار داشت که ماده 40 تجلی تدابیر موقتی است که شورای امنیت اتخاذ می کند در حالی که ماده 39 احراز و وضعیت و توصیف آن است در زمانی که این تدابیر بی نتیجه مانده یا بی فایده جلوه نمایند.
هدف ماده 40 جلوگیری از وخیم تر شدن یک وضعیت به کمک تدابیر است. این ماده به وضوح مشخص می نماید که شورا می تواند، قبل از توصیه ها یا اتخاذ تصمیماتی «بر طبق ماده 39»، از طرف ذینفع بخواهد که تدابیر موقتی را که به زعم آن رکن ضروری یا مناسب هستند بپذیرند. این تدابیر به نوعی خنثی ارزیابی می شوند. یعنی، در آن لحظه، شورای امنیت هنوز در ماهیت اختلاف، اظهار نظر نکرده است.
شورا اغلب از این صلاحیت در مخاصماتی که آغاز شده یا تهدید به شروع آن وجود دارد استفاده می کند و متن قطعنامه در اغلب اوقات حاوی در خواست آتش بس است. این در خواست، بر خلاف آن چه که اغلب گفته می شود، نسبتا مؤثر می افتد و آن در صورتی است که در آن اختلاف ابر قدرتی درگیر نباشد. زیرا دیگر دولتها خواهان رو در رو شدن با شورای امنیت نیستند(مانند مخاصمات مرزی در آمریکای لاتین از جمله مخاصمات میان پرو و اکوادر یا شیلی و آرژانتین). بر خلاف ظاهر «درخواست » شورای امنیت (از طرفین درگیر) حاوی نوعی تحکیم است و شورا بر طبق ماده 40 عدم قبول یکی از طرفین یا طرفین درگیر مبنی بر تطبیق خود با قطعنامه اش را ملحوظ می کند. به علاوه، ماده 40 در قسمت آخر خود اشعار می دارد که: «شورای امنیت در صورت عدم اجرای تدابیر موقتی آن را دقیقا لحاظ می کند».
اگر مخاصمه متوقف نشود، شورا مجبور خواهد بود برای اقدام، قدم بعدی را در توصیف حقوقی اختلاف بردارد. این نظم «منطقی » گاهی در عمل دچار دگرگونی می شود. زیرا گاهی برای شورا پیش می آید که اختلاف را مستقیما بر طبق ماده 39 توصیف نماید یا هر دو عمل را همزمان با یکدیگر انجام دهد (برای مثال می توان از قطعنامه 660 مورخ 2 اوت 1990 در جنگ خلیج فارس نام برد).
شورای امنیت، قبل از تصویب تدابیر قطعی و پس از توصیه تدابیر موقتی، باید به طور رسمی «وجود تهدید بر ضد صلح، نقض صلح یا عمل تجاوز» را احراز نماید. پس از این مرحله است که، شورا توصیه هایی کرده یا تصمیم می گیرد که چه تدابیری بر طبق مواد 41 و 42 برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت جهانی اتخاذ کند. بنابراین سه حالت، قابل تصور است و شورا می تواند آنها را در قطعنامه جداگانه ای بگنجاند، یا در همان قطعنامه ای که برای اجرای ماده 40 صادر شده بیاورد یا حتی توام با تدابیر قطعی (مواد 41 و 42)، که قصد اتخاذ آنها را دارد، همراه نماید.
آزادی عمل شورا بسیار وسیع است و تنها چیزی که غیر قابل تغییر می نماید الزام به توصیف اختلاف، بر طبق یکی از سه امکان پیش گفته، می باشد و آن برای این است که بتواند اقدامات خود را بر اساس فصل هفتم ادامه دهد. 2 - گسترش و کاهش صلاحیت احراز در عمل
ممکن است تحقق توصیف عمل بر اساس ماده 39 کاری پیچیده باشد; زیرا عملی به شدت، سیاسی است و همیشه با تهدید احتمالی کاربرد «حق وتو» از سوی اعضای دائمی شورای امنیت مواجه است. بدین ترتیب، بی منطقی بر صلاحیت احراز سایه افکنده است و این بی منطقی با عمل شورای امنیت تقویت می شود زیرا شورا گاهی از ذکر مواد مشخصی که مورد استفاده قرار داده است، اجتناب کرده و این خود موجب بروز شبیه در مورد تمایلاتش می شود.
هیچ یک از قطعنامه های صادره بر اساس فصل هفتم، «عمل تجاوز» را در مفهوم ماده 39 احراز نکرده است و به ذکر وضعیت بسنده نموده است. بنابراین، تجاوز گاهی بدیهی و مشخص بوده است. (مانند حمله عراق به کویت) این میانه روی (شورا) با ملاحظات سیاسی توجیه می شود: ملاحظه کاری شورا امکان حفظ شانسهایی را می دهد که بتوان اختلاف را حل نمود. در حالی که اگر متجاوز اعلام شود آن وقت ممکن است بر موضع خود پافشاری کرده، آن را استحکام بخشد.
عنوان «نقض صلح » با احتیاط زیادی بکار رفته است. فقط در چهار قطعنامه صادره در چارچوب فصل هفتم (منشور) از این عنوان استفاده شده است: قطعنامه 82 مورخ 25 ژوئن 1950 در مورد جنگ کره، قطعنامه 502 مورخ 3 آوریل 1982 در مورد جنگ مالویناس، قطعنامه 598 مورخ 20 ژوئیه 1987 در مورد جنگ عراق بر ضد ایران ( این قطعنامه پس از گذشت سالها از آغاز مخاصمه صادر شده است) و قطعنامه 660 مورخ 2 اوت 1990 در مورد جنگ خلیج فارس (حمله عراق به کویت) . بر عکس، عنوان «تهدید بر ضد صلح » اغلب اوقات و در مورد وضعیت های فوق العاده متنوع و با شباهت کم به یکدیگر بکار رفته است; بدین ترتیب مخاصماتی به عنوان تهدید واقعی بر ضد صلح و امنیت مطرح شده اند از آن جمله: (مخاصمه در یوگسلاوی سابق) و مخاصمات داخلی (سومالی، لیبریا، هاییتی ...اما مخاصمه آلبانی در 1997 که شورای امنیت آن را به عنوان یک جنگ داخلی قلمداد کرد در این زمره قرار نگرفت و آن علیرغم خطراتی بود که این مخاصمه برای شبه جزیره بالکان داشت. مخاصمات بشر دوستانه. (مساله کردها در پی جنگ خلیج فارس) و ...می باشند.
البته این به معنای آن نیست که این مخاصمات فقط در یک بعد مطرح هستند. به عنوان مثال بحران سومالی ضمن اینکه یک مخاصمه داخلی بود یک مخاصمه بشردوستانه نیز محسوب می شد. بنابراین عنوان «تهدید بر ضد صلح » همانند برچسبی شده که بر وضعیتهای بسیار مختلف زده می شود و فایده آن، این است که امکان «اقدام بر اساس فصل هفتم » را می دهد. کاربرد دائمی این عنوان (در مورد مخاصمه) سبب غیر منطقی شدن آن می شود. در حالیکه ممکن است (آن) مخاصمه به زور گسترده ای از مرحله تهدید گذشته باشد. این حالت را می توان در مورد قطعنامه های مربوط به مخاصمه در یوگسلاوی سابق مشاهده نمود. همچنین، تهدید باید از لحاظ تئوریک (طبق نص منشور) بر ضد صلح و منیت بین المللی باشد و شورای امنیت گاهی مجبور است تلاش زیادی کند تا بتواند یک مخاصمه ساده داخلی (همانند هاییتی، لیبریا، آنگولا) را به این (نوع) تهدید تعبیر نماید.
با وجود این، بر اساس چنین صلاحیت احرازی است که شورای امنیت می تواند به استفاده از فصل هفتم ادامه داده و اقداماتی را بر طبق آن انجام دهد. ب: فصل اقدام
شورای امنیت، به محض اینکه وضعیتی را بر اساس ماده 39 احراز کرد، می تواند تدابیری اتخاذ نماید. این تدابیر را می توان به دو دسته، تدابیر کلی (سیاسی و اقتصادی) مندرج در ماده 41 و تدابیر توام با کاربرد زور مندرج در مواد 42 به بعد، تقسیم کرد. 1 - متن منشور
ماده 41: ماده 41 تدابیری که شورای امنیت می تواند «...بدون استفاده از نیروهای مسلح برای مؤثر نمودن تصمیمات خود اتخاذ نماید» را مشخص می کند. بنابر این منظور، استفاده از اقدامات سیاسی (در این حالت اغلب قطع روابط دیپلماتیک توصیه می شود) یا اقدامات اقتصادی (ایجاد آمبارگو یا محاصره که منجر به قطع ارتباطات راه آهنی، دریایی، هوایی، پستی یا تلگرافی می شود) است.
بر خلاف جامعه ملل، پیش بینی شده است که شورای امنیت می تواند با تنظیم مجازاتها برخی دولتها را از اعمال آنها معاف نماید (برای مثال می توان دولتی را در نظر گرفت که حجم قابل توجهی از مایحتاج و آذوقه خود را از کشوری که آمبارگو در موردش اعمال می شود وارد می کند).
ماده 50 منشور به صراحت اعلام می کند دولتهایی که به طور غیرمستقیم با مشکلات ناشی از آمبارگو مواجه می شوند می توانند: «با شورای امنیت در مورد یافتن راه حلی برای این مشکلات مشورت نمایند». شورای امنیت از این امکان برای تنظیم مجازاتها در قضایای رودزیا - زیمباوه و آفریقایی جنوبی - نامبیا استفاده نموده است، زیرا کشورهای مجاور (زامبیا، آنگولا...) به طور مستقیم از این آمبارگو متضرر می شدند. این ماده همچنین توسط دولتها در جریان جنگ خلیج فارس در 1990 (حمله عراق به کویت) نیز مطرح شد. زیرا تعداد زیادی از دولتها نفت عراق را گاهی با قیمت کمتر از قیمت بازار می خریدند و در واقع رژیم عراق با این شیوه به نوعی به فقیرترین کشورها کمک می کرد. همچنین نیروی انسانی خارجی قابل توجهی در هنگام مخاصمه در عراق و کویت مشغول به کار بودند. شورای امنیت، در این موقع، با استناد به عبارات غیر الزامی مندرج در ماده 50 دولتهای متقاضی را به سوی غنی ترین دولتها فرستاد که آنها هم هرگز سخاوتمندی از خود نشان ندادند. پس از آن مشکل با قطعنامه 687 حل شد. اما دولتها شاید پس از این واقعه نسبت به دورنمای یک آمبارگو شک و تردید نمایند.
ماده 42: ماده 42 مستقیما اقدامات نظامی را پیش بینی کرده است. زیرا اعلام می دارد شورای امنیت، پس از اینکه اقدامات انجام شده بر اساس ماده 41 را مناسب تشخیص نداد یا این اقدامات چنین نمود، داشتند، می تواند «به کمک نیروهای هوایی، دریایی یا زمینی، هر عملی را که برای حفظ یا استقرار مجدد صلح و امنیت بین المللی ضروری می داند» انجام دهد. این ماده محور اصلی قواعد منشور در قلمرو (حل غیر مسالمت آمیز) اختلافات است: که امکان استفاده از زور را به سازمان ملل متحد می دهد.
بنابر این، این ماده هرگز به طور دقیق اجرا نشده است. زیرا متکی به سایر مواد فصل هفتم است که متروک شده اند.
ماده 43: پیش بینی می کند که دولتهای عضو باید نیروهای مسلح در اختیار شورای امنیت قرار دهند. این نیروها باید از طریق انعقاد موافقتنامه های خاص، با دولتها یا گروههای متشکل از دولتها و پس از تصویب آنها توسط دولتهای شرکت کننده در اختیار شورا قرار گیرند. برای هدایت عملیات نیز وجود یک «کمیته ستاد فرماندهی » (مواد 45، 46 و 47)، متشکل از رؤسای «ستاد فرماندهی » ارتش اعضای دائمی شورای امنیت، پیش بینی شده است. این کمیته، تحت فرماندهی شورای امنیت، مسؤول هدایت استراتژیک کلیه نیروهای مسلح تحت امر شورای امنیت می باشد. این کمیته به عنوان کمیته دائمی شورای امنیت که مسؤول تهیه طرحهایی برای استفاده از نیروهای مسلح است لحاظ می شود.
برای تکمیل این طرح، باید گفت که ماده 53 منشور (فصل هشتم) پیش بینی می کند که شورای امنیت، در صورت لزوم، از موافقتنامه ها یا نهادهای منطقه ای برای اجرای تدابیر قهری متخذه در تحت امر خود، استفاده می کند.
این سیستمی است که منشور در سال 1945 برای حفظ و اعاده صلح پیش بینی کرده است. این سیستم باید عینیت یافته و هماهنگ شود. ممنوعیت توسل به زور با یک سیستم فوق ملی تکمیل شده است; سیستمی که اجازه می دهد یک بخش از انحصار نیروهای مسلح دولتها در روابط بین المللی در اختیار سازمان ملل متحد قرار گیرد. ویژگی واقعی از طریق پیش بینی طرق حقوقی برای نیل به اهداف سازمان تقویت شده است. بدین ترتیب، شورای امنیت باید به طور واقعی یک وسیله نظامی،نوعی «ارتش جهانی » در اختیار داشته باشد. تمایل به واقع گرایی با عامل دیگری تکمیل شده است که خود سبب ناکامی این سیستم شده است و آن در واقع مکانیستی است که مبتنی بر برتری و توافق ابرقدرتهاست. این سیستم مستقل از مجمع عمومی بوده و متمرکز در شورای امنیت است که در آن پنج عضو دائمی با حق وتو حضور دارند. اتحاد پنج عضو دائمی موقتی بود، زیرا جنگ سرد کمی بعد از پایان یافتن دومین جنگ جهانی بروز نمود و سیستم پیش بینی شده در منشور هرگز نتوانست بجز در چند مورد خاص که ایجاد تفاهم میان بلوکها امکان پذیر شد، عمل کند. (برای مثال، اقدامات اقتصادی بر ضد آفریقای جنوبی) « کمیته ستاد فرماندهی از 1946 با مخالفت اتحاد جماهیر شوروی فلج شد (در آن موقع هنوز چین ملی بود) و نیروهایی که باید در اختیار سازمان ملل متحد قرار می گرفتند هرگز تشکیل نشدند و هیچ گونه موافقتنامه خاصی هم منعقد نگردید. 2 - رویه بی ثبات
فصل هفتم، علیرغم ناکامیها که پیش از این بیان شد، هم در چارچوب تدابیر پیش بینی شده در ماده 41 و هم در چارچوب توسل به زور، کاربری داشته است. در عمل آزادیهای زیادی با تکیه بر متن منشور بوجود آمده است.
تدابیر ماده 41: قبل از سال 1990 و انقطاعی که جنگ خلیج فارس (حمله عراق به کویت) ایجاد نمود، فصل هفتم بندرت در چارچوب ماده 41 بکار می رفت و آن هم در مورد مخاصماتی بود که اختلاف مهمی میان ابرقدرتها ایجاد نمی کردند. در این مورد باید به مهمترین آنها یعنی مخاصمات آفریقای جنوبی اشاره کرد: ماده 41 به صراحت در بسیاری از قطعنامه های مربوط به قضیه رودزیا بین سالهای 1966 و 1977، و همچنین در تدابیر متخذه بر ضد آفریقای جنوبی (آمبارگو اقتصادی) از سال 1977 آورده شده است.
شورای امنیت، از سال 1990 به بعد، دیگر تردیدی در استفاده از فصل هفتم برای تحمیل تدابیر متخذه به خود راه نمی دهد; و استفاده از آن به خصوص در چارچوب ماده 41 نسبتا متداول می شود. بنابر این ، دانستن این امر که شورا مستقیما به کدام قواعد فصل هفتم استناد کرده است، همیشه آسان نیست. زیرا شورا عادت کرده است که فقط با استناد کلی به فصل هفتم مواد مورد نظرش را مشخص ننماید.
لذا در قطعنامه ها جمله «با عمل بر اساس فصل هفتم » وجود دارد که دلایل کاربرد قاعده را از تدابیری که شورا تمایل به اجرا دارد جدا می کند. این فرمول در اولین جمله قطعنامه های صادره در اختلافات مرتبط با لیبی، لیبریا، آنگولا، یا حتی در ارتباط با مخاصمه در یوگسلاوی سابق بکار رفته است. با وجود این برخی قطعنامه ها به مواد مشخصی استناد می کنند که از آن جمله قطعنامه های 660 (مواد 39 و 40) و 661 (ماده 41) می باشند که در جریان حمله عراق به کویت و قبل از آنکه نیروهای متحد اجازه استفاده از «کلیه طرق ضروری » را یابند صادر شده اند.
اما این وضعیت خوشایندی نیست که شورای امنیت بیش از پیش با استناد به فصل هفتم به طور کلی و رها نمودن تعیین ماده یا مواد مورد نظرش به دست مفسران، خود را در پس این کلی گویی پنهان نماید. تدابیر پیش بینی کننده کاربرد زور
شورای امنیت، در مورد کاربرد زور رویه ای ایجاد نموده که حداقل منطبق با منشور نیست. زیرا مجبور است میان مجوز توسل به زور و در اختیار نداشتن نیروهای مسلح، که ناشی از عدم اجرای مواد 43 و بعد از آن می باشد، مانور کند.
علاوه بر قضیه کره که پس از مداخله مجمع عمومی راهی کاملا متفاوت را پیمود (رجوع شود به بخش IV )،قضیه کنگو در سال 1960 است که مداخله کلاه آبی ها را به دنبال داشت که پا را از حد مشخص ماموریت خود که همانا حایل شدن میان طرفین درگیر بود فراتر گذاشتند و از سلاح خود بر ضد جدایی طلبان کاتانگا استفاده نمودند.
جنگ خلیج فارس نیز بیانگر وجه خاصی است. زیرا قطعنامه 678 مورخ 29 نوامبر 1990 که کاربرد «کلیه طرق ضروری » (که کاربرد زور نیز در آن مستتر است) را برای آزاد سازی کویت اجازه می دهد فقط به اینکه «در اجرای فصل هفتم منشور» صادر شده اشاره دارد بدون اینکه به مطالب دیگری اشاره کند. این واقعیت وجود دارد، که این مجوز به ائتلافی از دولتها داده شده که مستقیما وابسته به سازمان ملل متحد نمی باشند و نمی توان این مجوز را به مجوز پیش بینی شده در ماده 42 در مورد نیروهای مسلحی که دولتهای عضو در اختیار سازمان ملل متحد قرار می دهند تشبیه کرد.
روند مشابهی در دسامبر 1992 طی شد و آن وقتی بود که قطعنامه 794 به یک نیروی (مسلح) ائتلافی اجازه داد تا برای رساندن آذوقه به مردم گرسنه در سومالی مداخله کند.
پس از شکست نیروی حمایتی ملل متحد برای یوگسلاوی سابق، (FORPRONU) که در ابتدا، همانند یک نیروی کلاسیک حفظ صلح تشکیل شده بود تا راههایی را برای ارسال کمک های بشر دوستانه در یوگسلاوی سابق در چارچوب آمبارگوی مقرره بر اساس فصل هفتم باز کند، قطعنامه 787 مورخ 16نوامبر 1992 به دولتها یا سازمانهای منطقه ای اجازه داد تا تدابیر ضروری برای احترام گذاشتن به مقررات مصوب ملل متحد راتصویب کنند. در 9 فوریه 1994 مجوز صریح حمله هوایی ناتو صادر شد.
نمونه های دیگری نیز توان ذکر کرد، اما هیچ کدام، در مورد استفاده از زور، با متن فصل هفتم منشور تطبیق نمی کنند. فصلی که فقط مواد 39 تا 41 و سپس 50 و 51 آن اجرا شده اند و مواد 42 تا 49 عملا متروک مانده و مرده اند (فقط در این میان باید ماده 48 را مستثنی نمود که پیوندی بین تدابیر متخذه توسط شورای امنیت و اجرای آنها توسط دولتها یا سازمانهای بین المللی ایجاد می کند) ⁽⁵⁾ . بنابراین یک عدم انطباق بنیادین میان توسل به فصل هفتم و اجرای دقیق مواد آن وجود دارد، بطوریکه از این پس بسیار مشکل است که چارچوب هماهنگی در آن مشاهده نمود; هر اختلافی با انحراف (از متن منشور) حل می شود بدون اینکه یک مقررات رفتاری واقعی وجود داشته باشد.
بی شک تجربه ناشی از عملیات 2 ملل متحد در سومالی، (ONUSOM II) برای مدتی تجربه ناشی از کلاه آبی ها را که در چارچوب فصل هفتم با امکان توسل به زور عمل می کنند از اعتبار انداخته است. در واقع، از ماه می 1993، مجوز استفاده از کلیه طرق ضروری برای نیل به اهداف تعیین شده به یک نیروی (مسلح)، یعنی کلاه آبی ها، داده شده است که این پدیده ای جدید می نماید; زیرا تا به حال فقط نیروهای ائتلافی از این امکان استفاده می کردند. عملیات متوقف شده در سال 1994 (منظور عملیات 2 ملل متحد در سومالی است) هرگز قطعی و متقاعد کننده نیست و به نظر می آید که کلاه آبی ها نمی توانستند جانشینان یک ارتش واقعی شوند و سازمان ملل متحد مجبور است برای انجام چنین عملیاتی به دولتها متکی باشد تا زمانی که یک ارتش واقعی در اختیار خود داشته باشد.
کلاه آبی ها مهمترین جانشینی هستند که خلاء ناشی از عدم وجود نیروهای در خدمت ملل متحد را پر کرده اند. آنها نتیجه عدم کارآیی سیستم اصلی هستند و به طریق تجربی بر اساس رضایت دولتها عمل کرده اند. سیستم حفظ صلح مبتنی بر رضایت دولتها
سیستم حفظ صلح که بر پایه رضایت دولتها استوار است نه بر فصل هفتم که بر فصل ششم مبتنی است. این فصل در مورد حل مسالمت آمیز اختلافات می باشد. بنابر این، از یک سو، این سیستم در منشور وجود ندارد، که می بایست آن را ایجاد کرد و مشکل بتوان آنرا با قواعد دقیقی مرتبط نمود، و از سوی دیگر، این سیستم تحول زیادی کرده و می توان شاهد عملکرد کلاه آبی ها بر اساس قواعد فصل هفتم بود. بنابراین احتیاط لازم است، و این خیالی واهی است که بتوان مکانیزمی مرتبط با داده های خیلی دقیق مشاهده نمود. البته معیارهایی وجود دارند، اما تجربه گرایی اغلب سبب تشکیل این نیروها شده است که بعد خود را با شرایط و تحولات دکترین ملل منطبق نموده اند. برای خلاصه کردن این ابهامات و عدم تدقیق ها، اغلب فصل ششم تکراری اسطوره ای، (ChapitreVIBis) مطرح می شود که نمایانگر این سیستم دوگانه می باشد ⁽⁶⁾ . الف: سیستم قطعنامه دین آچسن (قطعنامه 377) 1- بن بست جنگ کره
سیستم پیش بینی شده در منشور در سال 1950 در زمان جنگ کره به بوته آزمایش گذاشته شد. در اوایل کار، سیستم پیش بینی شده در فصل هفتم به زور اتفاقی مورد استفاده قرار گرفت. در واقع، اتحاد جماهیر شوروی در زمان جنگ کره، برای اعتراض به عدم شناسایی دولت پکن (چین کمونیست) توسط سازمان ملل متحد از حضور در شورای منیت خودداری می کرد (در آن موقع کرسی عضو دائمی توسط نماینده چین ملی اشغال شده بود) که این «همان سیاست صندلی خالی » ⁽⁷⁾ بود که شورای امنیت توانست، قطعنامه هایی، در چارچوب فصل هفتم، در خصوص نقض صلح » تصویب کند و به نیروی مسلحی تحت فرماندهی واحد امریکا برای مبارزه با کره شمالی متجاوز اجازه عمل دهد. در اینجا نه اجرای ماده 42 مطرح بود و نه اجرای ماده 43; زیرا کمیته ستاد فرماندهی از سال 1946 کاملا خیالی بود. ایالات متحده در موقع صدور مجوز وارد مخاصمه شده بود، و نیروی مورد نظر سازمان، نیروی واحدی متشکل از چندین نیروی مسلح ملی تحت فرماندهی آمریکا بود اما با فرمان ملل متحد وارد مخاصمه شد.
وضعیت برای اتحاد جماهیر شوروی خوشایند نبود لذا مجددا به شورای امنیت باز گشت و با استفاده از حق وتوی خود انجام هر گونه اقدام بعدی را غیر ممکن نمود. اتحادجماهیر شوروی به ظاهر مساله عدم رعایت مقررات منشور و به خصوص فصل هفتم آن را مطرح می کرد. بن بستی در قضیه به وجود آمد چون که شورویها دیگر راهی برای مخالفت با نیروی ائتلافی متشکله در هنگام غیبتشان نداشتند اما، شورای امنیت هم (به علت استفاده شورای از وتو) قادر به در اختیار داشتن آن نیرو نبود. در این هنگام فکر انتقال اختیاراتی که شورای امنیت قادر به اجرایشان نبود به مجمع عمومی مطرح شد. 2- قدرت نهادینه مجمع عمومی
شورای امنیت طبق منشور ملل متحد، صلاحیت حفظ صلح را دارد. مجمع عمومی فقط صلاحیت فرعی و ثانوی دارد و نمی تواند تا زمانی که شورای امنیت در حال بررسی مساله ای است، در مورد آن مساله بحث و مداخله کند. (ماده 12). فلج شدن شورا به علت کاربرد وتو از سوی شوروی سبب شد تا مجمع عمومی قطعنامه 377 را در 3نوامبر 1950 تحت عنوان قطعنامه دین آچسن (که نام وزیر امور خارجه آمریکا و مبتکر این قطعنامه بود) یا قطعنامه «اتحاد برای حفظ صلح » ⁽⁸⁾ طبق عنوان رسمی اش تصویب کند. تصویب این قطعنامه در سال 1950 امکان پذیر شد چون که مجمع عمومی هنوز تحت سلطه اکثریت دولتهای طرفدار غرب بود.
جمع عمومی، طبق این قطعنامه، حق جانشین شدن به جای شورای امنیت را برای خود پیش بینی کرده بود و آن زمانی بود که شورا با اجرای وتو فلج گردید. آن رکن حق تصویب «توصیه نامه های مناسب، از آنجمله کاربرد زور در صورت نقض صلح یا عمل تجاوز برای حفظ اعاده صلح و امنیت جهانی، را به دولتهای عضو برای خود به رسمیت شناخته است ». در این قسمت از قطعنامه به صراحت اختیاراتی که برای شورای امنیت در چار چوب فصل هفتم شناخته شده اند آورده شده است. 3- مشروعیت قطعنامه 377
سؤالی که مطرح می شود این است که آیا قطعنامه 377 منطبق با منشور ملل متحد می باشد یا نه؟ این قطعنامه در یک نکته، طبیعی به نظر می رسد و آن اینکه برای مجمع عمومی فقط حق صدور توصیه نامه را شناخته است. اما، در عوض، این مساله مخالف ماده 12 منشور است که بررسی مساله ای را برای مجمع عمومی تا زمانی که شورای امنیت آن را در دست بررسی دارد ممنوع می کند. همچنین، بند 2 ماده 11 اعلام می دارد که فقط شورای امنیت می تواند مبادرت به «اقدام » در قلمرو صلح کند که به نظر می رسد مؤید این باشد که چنین امکانی را برای مجمع عمومی نشناخته است. ادعا شده است که اگر شورای امنیت قادر به انجام مسؤولیت اصلی خود (یعنی حفظ صلح) نشود، منشور به طور ضمنی چنین اختیاری را برای مجمع عمومی شناخته است ( تئوری اختیارات ضمنی). در واقع، چنین ادعایی به دودلیل درست نیست چون که از دو جهت در تضاد با تعادل موجود در منشور است:
- قطعنامه 377 در تضاد با تعادل تشکیلاتی میان مجمع عمومی و شورای امنیت است که هر دو رکن، در منشور برابر می باشند.
- سیستم آچسن (همان قطعنامه 377) در تضاد با تعادل واقعی است که تدوین کنندگان منشور قصد داشتند در میان اختیارات ابرقدرتها و سایر دولتها ایجادکنند. اگر بپذیریم که مجمع عمومی بتواند جانشین شورای امنیت شود این بدان معناست که مجمع عمومی می تواند تدابیری را علیرغم مخالفت یک یا چند عضو دائمی شورای امنیت اتخاذ نماید که این کار واقع گرایانه نیست.
بنابراین سیستم آچسن، به طور کلی، در تضاد با روح منشور است. مع هذا یک سابقه مهم (جنگ کره) بوجود آمده است، حتی با اینکه پس از آن هرگز به این شکل عمل نشد. این قطعنامه به مجمع عمومی امکان ایجاد یک سیستم جدید را داد: سیستم غیر قهری حفظ صلح که مبتنی بر رضایت دولتهاست.
مشروعیت قطعنامه آچسن یعنی اعتبار آن در پرتو منشور، توسط دیوان بین المللی دادگستری در نظر مشورتی سال 1962 تحت عنوان «برخی از هزینه های سازمان ملل متحد» بررسی شده است. زیرا مساله مالی عملیات ملل متحد در کنگو، (ONUC) مطرح بود. عملیات حفظ صلحی که منشا به طور غیر مستقیم ناشی از این آیین است. دیوان به این سؤال به طور مشخص پاسخ نداد، و فقط به این بسنده کرد که شورای امنیت مسؤولیت اصلی حفظ صلح و نه انحصار آن را دارد. این اظهار نظر به طور ضمنی، اعتبار بخشیدن به تخلفی ⁽⁹⁾ است که قطعنامه 377 به وجود آورده است.
اگر چه قطعنامه دین آچسن، در این شکل، به استثنای جنگ کره، سابقه نداشته است اما منشا توسعه عملیاتهای غیر قهری ملل متحد شده است. اینها عملیاتهای حافظان صلح، یعنی کلاه آبی ها هستند که، در اصل، مبتنی بر رضایت دولتها می باشند. در برابر ناکامی سیستم پیش بینی شده در منشور، که جنگ گره نشان دهنده آن بود ، این عملیات(های) جدید تنها تجلی عملکرد ملل متحد در قلمرو حفظ صلح می باشند. ب: سیستم غیر قهری حفظ صلح 1 - استمرار قطعنامه دین آچسن
قطعنامه دین آچسن، اگر چه مهم به نظر می رسد، اما سیستم کاملا جدیدی را ایجاد نکرده است، بلکه فقط حرکتی بنیادین و دقیق به آن داده است. مجمع عمومی، در واقع، بر اساس اختیار کلی صدور توصیه نامه و بر طبق ماده 7 بند 2 و ماده 22 (منشور) که به آن اجازه ایجاد ارکان فرعی را می دهد قبل از سال 1950 دو رکن ایجاد کرده بود: که یکی رکن متحد ملل متحد مسؤول نظارت بر آتش بس در فلسطین، (ONUST) در سال 1948 و دیگری گروه ناظران ملل متحد در هند و پاکستان، (UNMOGIP) در سال 1949 بود. قطعنامه دین آچسن فقط به مجمع عمومی اجازه ایجاد چنین ماموریتهایی را در حل اختلافاتی می دهد که شورای امنیت به علت کاربرد وتو قادر به تصمیم گیری نیست و این تنها تجلی عملیاتی سازمان ملل متحد در مورد اختلافات است.
شورای امنیت خود این روش را بکار گرفته و توسعه بخشیده است و آن را جانشین عدم توانایی خود، در رسیدن به تفاهم مندرج در سیستم پیش بینی شده، در منشور کرده است. «روح » قطعنامه دین آچسن خیلی مهمتر از خود روش بکار گرفته شده، است. عملیات حفظ صلح ایجاد شده طبق تعریف میشل ویرالی عبارت است از «عملیات حفظ و نه قهری که سازمان ملل متحد بر اساس رضایت انجام می دهد». این تعریف کلی شاید دیگر منطبق با آن پیچیدگی نباشد که ما در این قلمرو به آن رسیده ایم. اما این تعریف در بر گیرنده عواملی است که بیانگر ویژگیهای این عملیات(ها) تا ابتدای سالهای دهه 90 می باشند. 2- ویژگیهای عملیات(های) حفظ صلح
علی رغم اینکه قطعنامه 71/47 مورخ 14 دسامبر 1992 مجمع عمومی تلاش می کند این عملیات(ها) را در پی «برنامه برای صلح » پطروس غالی نظام بخشد، مع ذلک تنظیم کننده آنها رخدادهای عینی است که چندین ویژگی از آن منبعث می شوند:
عملیات(های) حفظ صلح مبتنی بر دو رضایت است:
1- رضایت دولتی که این نیروها در سرزمین آن مستقر می شوند و مجبور است حضور آنها را بپذیرد.
2- نظامیان عضو این نیروها، توسط دولتها به صورت ارادی تامین می شوند.
ویژگی ارادی بودن برای ایجاد این عملیات(ها) خصیصه ای بنیادین است و به جز موارد کاربرد فصل هفتم، صفت لاینفک عملیات(های) حفظ صلح می باشند.
این عملیات(ها) به نام سازمان ملل متحد که، چارچوب آنها را مشخص می کند انجام می شوند. پرچم سازمان ملل متحد است که عملیات کلاه آبی ها را پوشش می دهد. مسؤولیت اعمال این نیروها منتسب به خود سازمان است (همان طور که در مورد عملیات ملل متحد در کنگوی سابق بلژیک چنین بود). در عوض، نیروهای مداخله کننده (نیروهای حافظ صلح) از مزایا و مصونیتهای سازمان ملل متحد همانند کارکنان سازمان بهره مند می شوند.
دولتهای عضو، نیروهای مورد نیاز را در اختیار سازمان ملل متحد قرار می دهند. اماآنها نیروهای پیش بینی شده در ماده 43 و بر اساس موافقتنامه های خاص (فصل هفتم) نیستند. در ابتدا، رسم بر این بود که تعداد نظامیان زیاد نباشد (چون اغلب نیروهای حافظ صلح حالت نظارتی داشتند و واقعا حایل بین متخاصمین نبودند) و از سوی دولتهای غیر عضو دائمی شورای امنیت تامین شوند.
با این حال، از عملیات ملل متحد در کنگو (20000 نفر) به بعد، عملیات(های) گسترده ای انجام شده اند و اعضای دائمی شورا (به جز چین) مبادرت به اعزام نیرو می کنند; از جمله انگلستان که برای عملیات در قبرس در سال 1964، ( UNFICYP) نیرو اعزام کرد و سپس فرانسه که در جریان عملیات در لبنان، (FINUL) در سال 1978 شرکت نمود.
غیر قهری بودن این عملیات(ها) ویژگی ذاتی آنهاست: این ویژگی هم ناشی از وجه ارادی مشارکت دولتهای عضو در این نیروها و هم منبعث از آزادی دولتهای پذیرنده این نیروها، که می توانند تقاضای خروج آنها را نیز نمایند، می شود. به همین دلیل است که، در سال 1967، مصر، از دبیر کل ملل متحد، خروج نیروی شماره یک اضطراری ملل متحد -( ( FUNU - I را درخواست نمود. این نیرو را مجمع عمومی در سال 1956 توسط قطعنامه، (ES - I) 998 مورخ 4 نوامبر 1956 با الهام از روح قطعنامه دین آچسن برای استقرار در شبه جزیره سینا تاسیس کرده بود (این تنها نیروی حافظ صلحی بود که مجمع عمومی ایجاد نمود). چند روز پس از خروج این نیروها «جنگ شش روزه » آغاز شد. نیروی اضطراری ملل متحد، (FUNU II) کار حفظ صلح را از 1973 تا 1979 عهده دار گردید و پس از انعقاد موافقتنامه های کمپ دیوید از منطقه خارج شد.
ویژگی غیر قهری بودن، از لحاظ عملی، به این معناست که نظامیان نیروهای حافظ صلح نمی توانند عملیات تهاجمی انجام دهند و ماموریت آنها شامل کاربرد زور نمی شود. این نیروها فقط می توانند در حالت دفاع مشروع دست به عملیات نظامی بزنند. این بعد، تغییر جهت قابل توجهی نسبت به سیستم ملل متحد است اما شرایط آن را ضروری کرده است. اینها نیروهای «حایل » هستند با خطراتی که این حایل بودن دارد: تنها امکان دفاعی شناخته شده برای آنها دفاع از تمامیت فیزیکی اعضای ماموریت می باشد. معهذا، برخی از این ماموریتها خیلی سریع تحول یافته و از این چارچوب دقیق منحرف شده اند: عملیات ملل متحد در کنگو، (ONUC) توانست از زور بر اساس قطعنامه، (CS) 169 مورخ 24 نوامبر 1961 بر ضد شورشیان کاتانگا استفاده کند. این بعد از این پس متداولتر شده است اما این یک استثنا مهم در دوره ای محسوب می شود که به شدت مورد انتقاد قرار گرفته است. چون که به نظر برخی صاحبنظران نقش ملل متحد چنین امکانی را به آن نمی دهد. 3- ماموریت های عملیات حفظ صلح
در اولین نگاه ماموریتهای عملیات حفظ صلح موقتی بود و اصلی ترین ویژگی های آن عبارتند از:
- نظارت: نظارت اولین وظیفه مامورانی بوده که سازمان ملل کمی بعد از سال 1945 اعزام نموده است: فلسطین و مخاصمه میان هند و پاکستان به ناظران اجازه داد تا بر جداسازی نیروهای درگیر، رعایت آتش بس، رعایت اصل عدم تعرض به مرزها و...نظارت کنند. همین وظیفه اخیرا برای ماموریت بازرسی ملل متحد در آنگولا -، (UNSUAL) ،که طبق قطعنامه 620 مورخ 20 دسامبر 1988 ایجاد و مسؤول نظارت بر خروج نیروهای کوبایی از آنگولا بود، و یا گروه ناظران ملل متحد در السالوادر، (ONSUAL) ،که مسؤول نظارت بر وضعیت السالوادر پس از پایان جنگ داخلی در سال 1991 بود، تعیین شده بود.
- استقرار و تضمین صلح: استقرار و تضمین صلح مهمترین اهداف این نیروها محسوب می شوند; به این ترتیب که در پی بروز مخاصمه ای این نیروها با ماموریت بازدارندگی به محل اعزام و در آنجا مستقر می شوند. اما این وضعیت ممکن نمی شود مگر آنکه اراده ای واقعی برای برقراری صلح از سوی متخاصمین وجود داشته باشد، وگرنه ممکن است وضعیت «نیروی فوری ملل متحد»، (FUNU - I) در 1967 تکرار شود. نیروی ملل متحد در لبنان، (FINUL) در 1983 یا اخیرا نیروی حمایتی ملل متحد در یوگسلاوی سابق، (FORPRONU) نشان دهنده آن است که استقرار نیرو تا زمانی که مخاصمه ادامه دارد فایده ای در بر ندارد چون که نیرو نمی تواند صلحی را که وجود ندارد حفظ کند.
این عملیات(ها) از لحاظ گستردگی و نوع ماموریتشان یکسان نمی باشند اگر چه ویژگیهای کلی آنها یکی هستند. ترکیب این عملیات(ها)، که از ماموریت نظارت متشکل از چندین ده نفر گرفته تا یک ارتش واقعی 20000 نفری وجود دارند، بر حسب نوع و گستره حوادث بین المللی، تغییر می کند. بدون اینکه یک قواعد رفتاری واحدی برای آنها وجود داشته باشد. این واقعیت با تحول این عملیات، سرعت فزاینده ای یافته است. تحولی که میان ماموریتهای سنتی و مداخلات قهری در چارچوب اقدامات اجباری خلط زیادی ایجاد نموده است; بدین معنا که هدف دیگر فقط حفظ صلح نیست. تحول سیستم حفظ صلح
امروزه از دومین و حتی سومین نسل نیروهای حفظ صلح صحبت می شود و خطر آن گم شدن در پیچ و خم ماموریتهای مختلف است. اما می توان در حال حاضر بطور کلی شاهد جریانی بود که پس از طی روندی تقریبا بیگانه با منشور، سعی می کند پیوندی بین عملیات(های) حفظ صلح و بخشهایی از منشور بخصوص فصل هفتم برقرار نماید. این پیوند، همانند پیوند عضوی به بدن که هماهنگ با آن نیست (یا کاملا هماهنگ نیست) با خطر پس زدن (عدم پذیرش) مواجه است. الف: اختلاط گسترده
در عمل تشخیص اینکه عملیات(های) حفظ صلح از کدام نسل یا گروه هستند بسیار مشکل می باشد. در ابتدا، چارچوب این عملیات(ها) نسبتا ساده بود اما به مرور بسیار پیچیده شده است; چونکه سازمان ملل متحد به ندرت به تنهایی مداخله می کند (از جمله در یوگسلاوی سابق در کنار سازمان ملل متحد ناتو، اتحادیه اروپای غربی، اتحادیه اروپا، سازمان امنیت و همکاری اروپا و ...دخالت کردند). به علاوه، تحول ایجاد شده در جهت اقدامهای قهری مانع از آن است که فقط ماموریتهای سنتی مد نظر باشند. از این پس یک کلاه آبی مجبور است هر اقدامی ...از جمله سرباز بودن را در معنای سنتی کلمه، انجام دهد.
این تحول عملی ایجاد شده به سوی اقدامهای قهری با «برنامه برای صلح » پیشنهادی دبیرکل سازمان ملل متحد، در سال 1992 تقویت و تشدید شده است. دبیر کل در این برنامه پیشنهاد تشکیل نیروهای «اعمال صلح » ⁽¹⁰⁾ را می دهد که، به و تحکیم صلح ⁽¹³⁾ تکمیل می کند. تحکیم صلح به سختی قابل فهم است اما به نظر می رسد که منظور عملیات(های) تحت پوشش ماده 40 منشور باشند (که می توانند تدابیر حفاظتی و بخصوص آتش بس را تحمیل کنند) و دارا بودن امکان حمله مستقیم را به آنها می دهد. در این مورد عملیات ملل متحد در سومالی( ) (ONUSOM - II که نوعی شکست بود) نمونه ای از این نوع عملیات(ها) می باشد.
بر عکس، همچنین تلاش می شود که در چارچوب دیپلماسی پیشگیرانه عملیات (هایی) توسعه یابند که، قبل از شروع بحران، در مناطق تحت خطر، انجام شوند (و آن پیشنهاد دیگری در «برنامه برای صلح » بود). ماموریت ناظران در آفریقای جنوبی (قطعنامه 772 مورخ 17 اوت 1992) یا استقرار نیروی نظامی بازدارنده، (FORPRONU) (نیروی حمایتی ملل متحد در یوگسلاوی سابق) در مقدونیه با قطعنامه 795 مورخ 11 دسامبر 1992 از جمله این نوع عملیات(ها) می باشند.
می توان ملاحظه نمود که درک دورنمای این عملیات(ها) ساده نیست. بنابر این، می توان تحولات مهم را نشان داد که امکان می دهد این وضعیت را کمی روشن نمائیم. ب: ویژگیهای جدید عملیات(های) سازمان ملل متحد 1- تحول در جهت حرکت به سوی اقدامهای قهری:
امروزه تفکیک میان عملیات(های) حفظ صلح و عملیات (هایی) که در چارچوب فصل هفتم انجام می شوند، بی رنگ می شود. در واقع، چندین نیروی «حفظ » صلح (که بهتر است نیروهای اعاده یا حتی «اعمال صلح » گفته شوند) وجود دارند که بر اساس فصل هفتم بنا شده اند.
- ماموریت نظارت ملل متحد بر عراق و کویت، (MONUIK) که با قطعنامه های 687 و 689 (در سال 1991) در چارچوب فصل هفتم و در پی جنگ خلیج فارس ایجاد شده است.
- نیروی حمایتی ملل متحد در یوگسلاوی سابق، (FORPRONU) که در ابتدا، به شکل یک عملیات «کلاسیک » حفظ صلح ایجاد شد، سپس با قطعنامه 743 شورای امنیت به عملیات در چارچوب فصل هفتم تبدیل شد.
- عملیات ملل متحد در سومالی، (ONUSOM - II) یک نیروی «اعمال صلح » بود، که در صورت لزوم، مجاز به استفاده از زور نیز بود و با قطعنامه 814 در سال 1993 ایجاد شد. این عملیات جانشین عملیات نیروهای ائتلافی، ( UNITAF) در چارچوب عملیات «اعاده امید» ⁽¹⁴⁾ گردید. عملیات نیروهای ائتلافی پس از شکست عملیات ملل متحد در سومالی، (ONUSOM I) ،که نیروی «کلاسیک » حفظ صلح بود، ایجاد شده بود. عملیات دوم ملل متحد در سومالی، ( ONUSOM II) بسیار حائز اهمیت است چون، نشانگر تحولی در دکترین ملل متحد می باشد که طبق آن فصل هفتم با عملیات حفظ صلح پیوند می خورد. ضمن آن که برخی از ویژگیهای خود (از جمله اعزام ارادی نیروهای نظامی از سوی دولتها) را حفظ می کند.
- ماموریت ملل متحد درهاییتی، (MINUHA) که با قطعنامه 940 مورخ 31 ژوئیه 1994 ایجاد شده است. این قطعنامه، هم مجوز ایجاد یک نیروی چند ملیتی را در چارچوب فصل هفتم (که به طور عمده نیروی آمریکایی است) صادر نموده و هم اجازه انجام ماموریت ملل متحد در هاییتی را داده است. ماموریت ملل متحد در هاییتی جانشین نیروی چند ملیتی تحت فرماندهی ایالات متحده شد.
- ماموریت ملل متحد برای کمک به رواندا، (MINUHA-II) که با قطعنامه 929 مورخ 22 ژوئن 1994 در چارچوب فصل هفتم، برای ایجاد یک منطقه بشر دوستانه امن » پس از کشتاری خونین در این کشور ایجاد شده است. 2- افزایش عملیات(ها) و ماموریتها
امروزه در مخاصمات، بیش از پیش ابعاد مختلفی در چارچوبهای متنوع تر از قبل (بین المللی منطقه ای - داخلی) مشاهده و احراز می شوند، و این امری متداول و معمول شده است. لذا سازمان ملل متحد مجبور شده که خود را با این واقعیت تطبیق دهد و ماموریتهایش را متنوع کند. سازمان، این فعالیتها را در شکل کلاسیک عملیات(های) حفظ صلح آغاز و به سوی فعالیتهایی سوق می دهد که از مفهوم «عملیات حفظ صلح » فاصله می گیرد. این تحول از این جهت قابل توجه است که نشان می دهد، سازمان ملل متحد بیش از پیش اقدام به اجرای این گونه عملیات(ها) می کند و این عملیات(ها) از زمان جنگ خلیج فارس به بعد هرگز تا این حدزیاد نبوده اند از 41 عملیاتی که از سال 1948 اجرا شده اند، 17 عملیات هنوز در حال اجرا هستند و 26 عملیات از سال 1990 به بعد (از زمان جنگ خلیج فارس) انجام شده اند.
سازمان ملل متحد، در حالی که به لحاظ عدم کار آیی، آماج انتقاد قرار گرفته است، از «اعتبار بیش از حد» (اصطلاح به کار رفته توسط پطروس غالی) نیز رنج می برد. اعتباری که سبب شده است اغلب از آن در خواست انجام ماموریتی در مخاصمات شود اگر چه همیشه ابزار لازم (مالی- انسانی و حقوقی) برای انجام این ماموریتها در اختیارش قرار ندارند.
در میان ماموریتهای فراوانی که سازمان ملل متحد از این پس مجبور به انجام آنهاست می توان موارد زیر را ذکر کرد:
- مراقبت از برگزاری انتخابات: «گروه کمک ملل متحد برای انتقال قدرت در سال 1989 بر انتخابات در نامیبیا ⁽¹⁵⁾ »نظارت نمود. ماموریت ملل متحد برای همه پرسی در صحرای غربی ⁽¹⁶⁾ از سال 1991 مسؤول سازماندهی همه پرسی در صحرای غربی است.
- ایجاد نیروهای پلیس: «ماموریت گروه ناظران ملل متحد در السالوادر» ⁽¹⁷⁾ در سال 1991 از جمله این نوع ماموریتهاست.
- کمک بشر دوستانه: این عملیات می تواند در محل به ماموریتهای زیادی تقسیم شود (از جمله تهیه آذوقه، کمک به پناهندگان ...): نیروی ملل متحد مسؤول حفظ صلح در قبرس ⁽¹⁸⁾ از سال 1964، عملیات ملل متحد در سومالی I و II ،ماموریت ملل متحد برای کمک به رواندا یا نیروی حمایتی ملل متحد در یوگسلاوی سابق همگی یک ماموریت بشر دوستانه را انجام داده اند و این تنها هدف ماموریت آنها یا فقط بخشی از آن بود.
- استقرار دولت قانونمند: قانونمندی ماموریتی بلند پروازانه است و اشکال مختلفی دارد که نمونه های بارز آن کامبوج با عنوان «مقام موقتی ملل متحد در کامبوج » ⁽¹⁹⁾ یا هاییتی با عنوان «ماموریت نظارت ملل متحد در هاییتی » ⁽²⁰⁾ می باشند. در این جا، مساله، ایجاد امکانات لازم برای یک دولت جهت به دست آوردن صلاحیتهایی است که آن را به یک دولت قانونمند تبدیل می کند (از جمله انتخابات، خلع سلاح جناحهای درگیر، بازسازی، مین روبی، سازماندهی مجدد ادارات دولت و ...).
این تخصصی شدن و این افزایش ماموریتها، مشکلات لجستیکی ایجاد می کند که نیروهای نظامی را وا می دارد تا افراد را برای وظایف بسیار متنوعی آموزش دهند. وظایفی که از حدود حربه سربازی، که به طور سنتی حرفه اکثریت اعضای این ماموریتهاست، فراتر می روند. در حال حاضر کانادا و همچنین کشورهای اسکاندیناوی واحدهای متخصصی دراین زمینه در اختیار دارند و این فکر در فرانسه هم مطرح شده است. این تحول جالب است چون که سبب می شود نیروهای متخصص و آماده برای این ماموریتها در اختیار سازمان ملل متحد قرار گیرند و این خود می تواند به نوعی بازگشت به فلسفه ماده 43 منشور باشد; اگر چه هیچ موافقتنامه «خاصی » در این مورد منعقد نشده و از روح حاکم بر این ماده به دور می باشیم; در عمل ، مخاصمه ای که وجود نیروهای نظامی زیادی را بطلبد این نیاز در قالب نیروهای ائتلافی رفع می شود. در این حالت نیروی ائتلافی، فقط تحت نظارت سازمان ملل متحد خواهد بود. نمونه هایی از این نیروها را می توان در جنگ کره، جنگ خلیج فارس (حمله عراق به کویت)، دخالت در سومالی، (UNITAF) ،دخالت فرانسه در رواندا (عملیات فیروزه از 22 ژوئن تا 22 اوت 1994 ⁽²¹⁾ و قبل از ماموریت ملل متحد در سومالی - II )یا دخالت آمریکا در هاییتی (در پیوند با ماموریت نظارت ملل متحد در هاییتی) مشاهده نمود. 3- تحول در رهبری عملیات(ها)
نیروها تحت مسؤولیت رکن ایجاد کننده خود (مجمع عمومی یا شورای امنیت) و رهبری دبیرکل می باشند. دبیر کل، نقش کم و بیش مهمی را با توجه به شرایط و شخصیت خود ایفا می کند. داگ هامر شولد نقش مهمی در ابتکارات سازمان ملل متحد در کنگوی بلژیک در سال 1960 داشت. در آن زمان، برخی از دولتها معتقد بودند که چنین نقشی مغایر با «بی طرفی » دبیر کل است، نقش دبیر کل پس از این دوره، تا روی کار آمدن آقایان خاویرپریز دوکوئیار (1992 - 1982) و پطروس غالی (1997 - 1992) کم رنگ تر شد. آقای پطروس غالی باتکیه بیشتر بر نقش رهبری دبیرکل تردیدی در درگیر شدن با شورای امنیت به خود راه نمی داد، و آن زمانی اتفاق می افتاد که جهت گیریها متفاوت می شدند: این درگیری به وضوح در جریان عملیات در سومالی، که دبیر کل خواستار اجرای عملیات قویتر و گسترده تری بود، و نیز در طول تحول نیروی حمایتی ملل متحد در یوگسلاوی سابق، بروز نمود. بی شک همین شیوه عمل بود که به قیمت از دست دادن مقامش تمام شد و ایالات متحده با انتخاب مجدد او مخالفت نمود. به نظر می رسد جانشین وی آقای کوفی عنان موضع میانه روتری اتخاذ نموده باشد.
نقش دبیر کل (که مبنای آن ماده 98 منشور است) تا آن حد ضعیف است که نیرو در چارچوب فصل هفتم و بنابر این تحت نظارت مستقیم شورای امنیت تشکیل می شود حتی اگر هیات نمایندگی دولت در شورا هم بتواند به نفع دبیر کل مداخله نماید. بر عکس، این نقش در هماهنگی میان عملیات در محل و مقر سازمان ملل متحد آسانتر اجرا می گردد.اما، علی رغم ایجاد یک سالن دائمی برای پیگیری عملیات(ها) در نیویورک، ایفای این نقش همیشه آسان نیست. همانطور که، یک بار دیگر، عملیات ملل متحد در سومالی - II و یا عملیات(های) پیچیده در یوگسلاوی سابق این امر را ثابت کردند.
ما با عملیات نیروی حمایتی ملل متحد در یوگسلاوی سابق به اوج پیچیدگی می رسیم، بخصوص که سازمان ملل متحد (از طریق دبیر کل اما از خلال یک مجموعه پیچیده روابط) و ناتو (از طریق یک مجموعه فرماندهی پیچیده) مجبور بودند در اعمال تهاجمی با یکدیگر هماهنگی نمایند. 4- مساله بغرنج هزینه عملیات(ها)
تحول در هزینه عملیات(ها) چندان روشن و مشخص نیست; زیرا اگر چه، در آغاز، اعتراض اتحاد جماهیر شوروی و فرانسه بر ضد گنجاندن هزینه این عملیات(ها) در بودجه الزامی (سازمان ملل متحد) منجر به اختلاف عمیق گشت و نظر مشورتی دیوان بین المللی دادگستری در سال 1962 (تحت عنوان «برخی هزینه های ملل متحد» فقط، توانست آن را تا حدودی حل کند; اما به نظر می رسد که از آن پس نوعی مصالحه حاصل شده باشد. بدین ترتیب که اگر چه هزینه (عملیات(ها)) الزامی لحاظ می شود، اما از بودجه سازمان جدا شده، ومشارکت هر دولت بر اساس معیارهای خاصی که سهم ابرقدرتها را بیشتر می کند محاسبه می شود.
با افزایش عملیات(ها)، باز هم مشکلات مالی ناشی از انجام آنها بروز کرده اند که سبب شده اند تا در خواست مجدد و وسیعی از دولتها جهت مشارکت ارادی آنها علاوه بر بودجه پیش بینی شده، به عمل آید (این در خواست مشارکت ارادی سبب اعمال وتو از جانب روسیه فدراتیو بر ضد نیروی ملل متحد مسؤول حفظ صلح در قبرس "UNFICYP" در سال 1993 شده است). بدین ترتیب به علت کمبود بودجه عملیات(ها) باید کاهش یابند و حتی متوقف شوند، مانند عملیات ملل متحد در سومالی - II در سال 1994. سیاستهای محدود کننده کنگره آمریکا به هیچ وجه امکان تصور آینده درخشانی را نمی دهد. چون که این دولت بیش از 30% هزینه عملیات(ها) را می پردازد و این در حالی است که رقم کل هزینه عملیات(ها) در سال 1994 از مرز سه ملیارد دلار گذشت. بنابر این، ایالات متحده، پرداخت سهمیه های عقب افتاده خود به سازمان را، منوط و مشروط به رفتن پطروس غالی نمود. نتیجه گیری
روشن است که با پایان جنگ سرد، سازمان ملل متحد دوباره نقش گسترده و مهمی را در حل اختلافات پیدا نموده است. قواعدی که از سال 1945 بلااجرا مانده، باز بر حسب نوع حوادث روز، به اجرا گذاشته شده اند; تقاضاها از سازمان ملل متحد افزایش یافته اند و این باعث عدم هماهنگی میان امکانات نه چندان مناسبی که سازمان در اختیار دارد (بخصوص امکانات مالی و حقوقی) و «اعتبار بیش از حدی » که سازمان از آن بهره مند می باشد شده است. سازمان ملل متحد تقریبا همه جا از جمله در اروپای شرقی، آفریقا، خاور نزدیک و آمریکای مرکزی با ماموریتهای بسیارمتنوع حضور دارند. اما این ماموریتها در یک چارچوب حقوقی دقیق انجام نمی شوند: برای صدور مجوز دخالتها (مسؤولیت شورای امنیت) و برای اجرای عملیات(ها) در محل، به قواعد دقیق و روشنی نیاز است.
این اعمال بر اساس منشور ملل متحد و تفسیر آن، بدون وجود یک چارچوب مناسب دائمی انجام می شوند. بدین ترتیب، فصل هفتم با لحاظ کردن یک مبحث نامشخص (اما گسترده) تحت عنوان «تهدیدبر ضد صلح » امکان توسعه آن را به مخاصمات نامتجانس هم داده است. چنین تفسیر موسعی خالی از خطر نیست. فصل هفتم ضمن این که امکان عمل را در قالب کلاسیک در یک مخاصمه داده است، اما در عین حال جایگزین شدن بجای یک معاهده واقعی صلح را نیز (با قطعنامه 687 مورخ 3 آوریل 1991)ممکن کرده است. از آن جمله، ایجاد دادگاه کیفری برای مححاکمات جنایات ارتکابی در یوگسلاوی سابق یا حتی دخالت در یک قضیه قضایی (قطعنامه 748 مورخ 1992 در مورد نقش لیبی در سوء قصد لاکربی) می باشد.
بنابر این طبق نظر پییر ماری دویوپی به بعد دوگانه حفظ صلح می رسیم: بعد ساختاری که مدیریت آن با مجمع عمومی یا شورای اقتصادی و اجتماعی (توسعه، تعلیم و تربیت ...) است و بعد امنیتی که به عهده شورای امنیت می باشد. با وجود این، اختلاط میان این دو، بیش از پیش افزایش یافته است و این ناشی از گسترش نقش شورای امنیت است که به «حفظ صلح » اکتفانکرده بلکه با تکیه بر برخی ارزشها (دولت قانونمند) و برخی ابزارها (برای مثال دادگاه کیفری برای یوگسلاوی سابق) یک «نظم عمومی » را پیشنهاد می کند.
امروزه شورای امینت بیش از پیش معترض مسائل یا اموری می شود که علی الاصول در صلاحیت آن نبوده و حتی صبغه کیفری دارد (قضیه لاکربی). پلیس از این پس عدالت را هم اجرا می کند بدون اینکه نظارتی بر مشروعیت اعمال شورای امنیت داشته باشد و این در حالی انجام می شود که طبق ماده 103 منشور، این سند بر تعهدات مندرج در سایر موافقتنامه های بین المللی برتری دارد.
از سازمان ملل متحد تقاضا می شود صلح را حفظ نموده، اعاده کرده و تحکیم بخشد و این درخواست زیادی است! بخصوص که سازمان ملل متحد پاسخی برای یک سؤال اساسی که همیشه بی پاسخ مانده است ندارد و آن، این است که: اگر ساختار دولتی، مانند سومالی یا یوگسلاوی سابق (که مدت مدیدی این وضعیت را داشتند)، برای حل اختلافی مناسب نبود چه باید کرد؟ همچنین برای مقابله با نابودی نهاد دولت - ملت ⁽²²⁾ چه باید کرد؟ در حالی که سازمان خود توسط دولتها تاسیس شده و متشکل از آنهاست.
پی نوشتها:
1- مرکز اطلاعات دبیرخانه سازمان ملل متحد در گزارش مورخ سپتامبر 1993خود صحبت از نسل سوم عملیات حفظ صلح می کند. نمونه بسیار بارز از نسل سوم عملیات حفظ صلح عملیات در سومالی، ( ONUSOM II) می باشد.
2- رجوع شود به: Smouts marie - claude: l؛ ONU et la guerre: La diplomatie en kaki, paris, ed complex, 1994,p.27.
3- Pierre - Marie Dupuy.
4- ماده 39 منشور اشعار می دارد: «شورای امنیت وجود هر گونه تهدید بر ضد صلح، نقض صلح یا عمل تجاوز را احراز و توصیه هایی می نماید یاتصمیم می گیرد که برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین المللی چه اقداماتی بر طبق مواد 41 و 42 انجام خواهد شد.
5- ماده 48 اشعار می دارد، 1- «برای اجرای تصمیمات شورای امنیت جهت حفظ صلح و امنیت بین المللی کلیه یا بعضی از اعضای ملل متحد به تشخیص شورای امنیت تدابیر ضروری را اتخاذ می کنند». 2- «اعضای ملل متحد مستقیما واز رهگذر اقدامات خود در نهادهای بین المللی مربوط که عضو آن هستند تصمیمات مذکور را اجرا می کنند».
6- در مورد پیشنهاد فصل ششم تکراری ر.ک: (بخصوص ص 59) Brigitte STERN "L؛evolution du role des Nations Unies dans le maintien de la paix et la securite internationales" in "le droit international comme   langage des relations internationales" ed. kluwer,The Hague, 1996, p.58 - 85
"Lapolitique de la chaise vide". -7
Union pour le maintien de la paix. -8
Derogation. -9
Imposition de la paix Dë
Maintien de la paix Dë peace keeping. -11
Retablissment de la paix Dë peace making. -12
Consolidation de la paix Dë peace building. -13
Restore Hope. -14
GANUPT. -15
MINURSO. -16
ONSUAL. -17
UNFICYP. -18
APRONUC. -19
MINUHA. -20
Operation Turquoise. -21
Etat - Nation. -22