قانون اساسی، مشروعیت و کارآمدی

در این نوشتار، مواضع سازمان مجاهدین انقلاب اسلامی ایران در خصوص خلأهای قانونی موجود در ساختار حقوقی کشور بیان شده است.

از یک منظر همه نظام های سیاسی موجود در جهان را می توان به دو نوع تقسیم کرد: نظام های سیاسی مبتنی بر قانون اساسی (constitational) و نظام های سیاسی فاقد قانون اساسی (nonِconstitational).البته در جهان کنونی به سختی می توان نظامی را یافت که فاقد نوعی قانون اساسی اعم از مدون و مکتوب و یا غیرمکتوب باشد، جز در نظام قبیله ای شیخ سالاری.در نظام های قانونی، با هر فلسفه سیاسی، قانون اساسی به مثابه قانون، در جایگاه اتوریته عالی و مرجعیت نهایی قرار دارد. در نظام های سیاسی قراردادی (conventional) قانون اساسی، پیمان نامه ای همگانی و میثاقی عمومی است. در چنین نظام قراردادی و دموکراتیکی، قانون اساسی، حقوق و حدود، قدرت و مسؤولیت، اختیارات و تکالیف متقابل دولت و ملت، ملت و ملت، قوا و نهادهای داخلی نظام سیاسی (state) را مشخص می کند.قانون اساسی، بدین ترتیب، مبانی و اصول دو امر بنیادین در یک نظام سیاسی و واحد ملی را بر عهده دارد: مشروعیت (legitimacy) و کارآمدی (eficiency). اما از آنجا که قانون اساسی بالضرورة قانونی کلی، عام و مجمل است، در همه نظام های سیاسی نهادی پیش بینی و ایجاد می شود که وظیفه شفاف سازی، تفصیل، عملیاتی و اجرایی کردن قوانین مادر و احیانا رفع ابهامات و توازی ها و تداخل های پیش بینی نشده کارکردهای در میان قوا و نهادهای حکومتی را برعهده می گیرد. در نظام جمهوری اسلامی، مجلس نمایندگان وظیفه دارد فاصله میان نظریه و عمل را پر کند. مجلس شورای اسلامی، علاوه بر اینکه یکی از نهادهای مشروعیت آفرین نظام است، به دلیل کارکرد خاصی که در حوزه قانون گذاری و روال مندسازی (rutinazation) قانونی فرایندها، ساختارها، نهادها، عملکردها و کلیه امور کشور دارد باید بتواند به نقش کارآمدساز خود در نظام سیاسی به درستی عمل کند. ایران، با انقلاب مشروطیت ساختار یگانه استبدادی را به لحاظ نظری حقوقی پشت سر گذاشت و در طول قریب به هفتاد سال ساختار دوگانه قدرت و حکومت دوآلیستی (dualistic) مبتنی بر سلطنت مشروطه را تجربه کرد. انقلاب اسلامی با تأسیس ساختار یگانه اما دموکراتیک و مبتنی بر جمهوریت شروع شد و بدین ترتیب از یک سو حکومت قانونی را تحکیم کرد و بر عصر حکومت های فاقد قانون خط بطلان کشید و از سوی دیگر قرارداد جمعی، حق رأی برابر، مستقیم و مخفی همه شهروندان و بالنتیجه حق مالکیت ملت، جمهوریت و دموکراسی را به عنوان گفتمان حاکم بر نظام سیاسی قانونیت بخشید. همین نظام سیاسی و ماهیت مردم سالار و جمهوریت گرای آن است که در قانون اساسی فرمول بندی حقوقی شده و پس از تأسیس و استقرار نیازمند اجرا و عمل است.

پنج مجلس تقنینی جمهوری اسلامی کوشیده اند با تصویب لوایح تا حدودی بر بخشی از مشکلات فایق آیند. اما باتوجه به تحولات چند سال اخیر کشور ضرورت توجه به کارکردی (functional) ساختن نهادها و کلیت ساختار حکومت دو چندان احساس می شود. همه افراد، گروه ها و جناح هایی که صادقانه خواهان حاکمیت قانونند، وظیفه دارند مجلس را در عمل به وظیفه اصلی خود، یعنی تبدیل قانون مادر به مجموعه قوانین اجرایی و کارکردی، یاری کنند و حل مشکلات ملی کشور و نظام را بر منافع زودگذر و محدود جناحی تقدم بخشند. مطالبه همگانی حاکمیت قانون چیزی جز اجرای دقیق قانون اساسی نیست و تحقق اجرای اصول قانون اساسی نیز از بستر تدوین و تصویب قوانین مشخص و رفع ابهامات و تعیین جامع و مانع حوزه عملکرد همه قوا و نهادها می گذرد. رابطه قوا با یکدیگر یکی از مسائلی است که به دلیل فقدان قانونی مشخص و وجود ابهاماتی در این زمینه، گاه موجب تنش در مناسبات میان آنها می شود. هرچند در قانون اساسی، استقلال قوا به رسمیت شناخته شده است اما مطمئنا نمی تواند داعی استقلال مطلق قوا و به عبارت دیگر وجود نوعی نظام فئودالی باشد. چنین دیدگاهی با اصل حاکمیت یکپارچه سازگار نیست. ضمن اینکه قوه مقننه وظیفه نظارت بر همه امور کشور را دارد و قوه مجریه نمی تواند با استناد به اصل استقلال قوا از پاسخ گویی به مجلس شانه خالی کند، اما متأسفانه رابطه اصل استقلال قوا با اصول همکاری، هماهنگی نظارت و پاسخ گویی قوا به درستی و در عمل روشن نیست. به ویژه اینکه در اصل پنجاه و هفت آمده است که قوای کشور زیر نظر رهبری قرار دارند، بدون اینکه مکانیسم چنین امری قانون مند شده باشد و هماهنگی و ارتباط آن با اصول دیگر همچون پاسخ گویی در برابر ملت به گونه ای باشد که راه را بر هر گونه عمل غیرقانونی ببندد. اصول مربوط به رئیس جمهوری نیز نیازمند ابهام زدایی قانونی است. از جمله مسائلی که قانون اساسی در ارتباط با رئیس جمهوری مقرر کرده، اما سازوکار اجرایی آن در انتظار قانون مجلس نشسته است، مسؤولیت اجرای قانون اساسی علاوه بر ریاست قوه مجریه است. رئیس جمهور در مقابل کدام مرجع مسؤول و پاسخ گوست؟ ملت، مجلس شورای اسلامی، قوه قضاییه یا رهبری؟ به علاوه ابزار و اختیارات او کدام است؟ همچنین در ارتباط با اصل یکصد و هفدهم که رئیس جمهوری را منتخب اکثریت مطلق آرای شرکت کنندگان می داند چه قانونی وجود دارد که در این امر نظام سیاسی را گرفتار بن بست نکند. اگر بر طبق اصل مذکور اکثریت شرکت کنندگان در انتخابات با هیچ یک از کاندیداهای ریاست جمهوری موافق نبودند و رأی سفید دادند و هیچ یک از نامزدها حائز اکثریت مطلق نشد، چه باید کرد؟ موضوع دیگر در رابطه با رئیس جمهوری، مسأله ناهماهنگی میان مراجع رسیدگی کننده به عدم کفایت رئیس جمهوری (مجلس شورای اسلامی) و تخلف وی (دیوان عالی کشور) با مسؤولیت رئیس جمهوری است که در اصل یکصد و بیست و دوم در کنار ملت و مجلس، در برابر رهبر هم مسؤول دانسته شده است. همان گونه که اصول و موارد مربوط به رئیس جمهوری در عمل نیازمند قانونی جامع و منسجم و کارآمد است، اصول و موارد راجع به رهبری نیز باید در مجلس شورای اسلامی به قانون مشخص تبدیل شود و ابهام ها و تداخل ها مرتفع گردد. قانون وظایف و اختیارات رهبری، همچون قانون وظایف و اختیارات رئیس جمهوری می تواند شفافیت و کارآمدی نظام سیاسی را به لحاظ حقوقی تضمین کند و از بازتولید ساختار دوگانه و برتر از آن ناکارکردی شدن آن جلوگیری کند. به عنوان مثال، در قانون اساسی وظایف و اختیارات رهبری به تفکیک نیامده است. با توجه به تفاوت دو مفهوم «وظیفه» و «اختیار»، تنجیز این دو مقوله می تواند به بسیاری از مناشقات پایان بخشد. همچنان که رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس را امضا و برای اجرا ابلاغ کند (اصل یکصد و بیست و سوم)، امضای انتخاب اکثریت مطلق ملت رأی دهنده به رئیس جمهور به وسیله رهبری نیز آیا وظیفه ای است که برای روال مندی امور کشور تعبیه شده و یا حق و اختیاری است که رهبری می تواند با استفاده از آن، آرای ملت را ابطال کند. «سیاست های کلی نظام» یا «معضلات نظام» هم در قانون اساسی به صورت کلی و مبهم بیان شده و نیازمند آن است که در قانون عادی، اجرایی و روال مند شود. «سیاست های کلی نظام» با دو دیدگاه مضیق و موسع پیامدهایی بس متفاوت را در اجرای قانون اساسی بر جای خواهد گذاشت. برخی سیاست های کلی نظام را محدود به همان اصول عام و کلی قانون اساسی یا اهداف بلند مدت نظام جمهوری اسلامی می دانند و حداکثر آن را به چند شعار تقلیل می دهند و بعضی آن چنان توسعه می دهند که گاه از ضرورت نظارت و تصویب قوانین مجلس و مصوبات دولت به دست رهبری سخن می گویند و «معضلات نظام» که طبق بند هشت اصل یکصد و دهم حل آن جزء وظایف و اختیارات رهبر است که از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام انجام می گیرد، در قانون توضیح داده نشده است. سرانجام اینکه آنچه در قانون اساسی به اختیارات رهبری معطوف است آیا سقف اختیارات را تعیین کرده است یا کف اختیارات را؟ در خصوص مجمع تشخیص مصلحت نیز نیازهای قانونی وجود دارد. آیا این مجلس، مشورتی است یا قانون گذار و غیر از وظیفه ای که قانون اساسی برای آن برشمرده یعنی داوری میان مجلس و شورای نگهبان اختیار یا وظیفه دیگری دارد یا خیر؟ در مورد شورای نگهبان نیز ابهامات و مشکلاتی وجود دارد، بویژه اینکه اخیرا بعضی از فقهای شورای نگهبان حق نظارت خود را آن چنان گسترده خوانده که حتی پس از برگزاری انتخابات و رأی ملت به کاندیدایی که از مرحله بررسی صلاحیت نامزدها گذر کرده نیز برای خود حق رد صلاحیت قائل شده اند. در خصوص قوه قضاییه باید مشخص شود که با چه سازوکاری در مقابل ملت و نمایندگان آن پاسخ گوست. اگر رئیس قوه قضاییه در مقابل مجلس پاسخ گو نیست پس در مقابل چه مرجع و نهادی پاسخ گوست؟ نظارت بر حسن اجرای قوانین که در اصل 156 برای قوه قضاییه بیان شده چه نسبتی با حق نظارت قوه مقننه دارد؟ ... البته آنچه گذشت تنها نمونه ای از مسائل و نیازهایی است که به قانون گذاری کشور چشم دوخته است وگرنه بسیاری از اصول و دستگاه ها و نهادهای دیگر جمهوری اسلامی با چنین خلأها، ابهام ها و تداخل هایی روبه رو هستند.

1. بی تردید، قانون خصوصا در دولت مدرن از کارکرد فوق العاده ای برخوردار است. بدون داشتن قوانین جامع و شفاف نمی توان انتظار نهادینه شدن امور، بروکراسی سالم و روال مندسازی مجاری تصمیم گیری را داشت. از طرفی قانون اساسی نیز به دلیل آنکه بیشتر بیانگر کلیات و اصول است، توان تأمین تمام جوانب مورد نیاز در ساختار حقوق اساسی یک کشور را ندارد. اینجاست که قانون عادی به مدد قانون اساسی می آید و به عنوان مکمل به تفصیل آن می پردازد.با وجود این نباید از نظر دور داشت که قانون علمی تنها در محدوده قانون اساسی قابل قبول است. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان به عنوان مفسر رسمی اصول قانون اساسی تعیین شده است. بنابراین به صرف این ادعا که اصلی از قانون اساسی دارای اجمال است و نیاز به تفصیل دارد نمی توان قانونی را از مجلس شورای گذراند. چه بسا شورای نگهبان تفسیری از بعضی از اصول قانون اساسی داشته باشد که در آن فرض اجمالی در میان نباشد.

در خصوص مقام رهبری در قانون اساسی نیز به صراحت به ولایت مطلقه اشاره شده است و تفسیر اعضای محترم شورای نگهبان نیز آن است که این اصل به هیچ وجه توسط سایر اصول و از جمله اصل یکصد و دهم، تخصیص یا تقییدی پیدا نکرده است.

خلاصه اینکه اصل این مطلب که مجلس شورای اسلامی می تواند نقش مکمل و متمم قانون اساسی را ایفا کند مورد تردید نیست اما باید توجه داشت که قوانین مخالف قانون اساسی نیز فاقد اعتبار است و در قانون اساسی شورای نگهبان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شناخته شده است.

2. در این نوشتار نویسندگان عصر ما، که بیانگر مواضع سازمان مجاهدین انقلاب اسلامی است، به پاره ای از به اصطلاح خلأهای قانونی اشاره شده است. اما به نظر می رسد نویسندگان این مقاله تنها نسبت به موارد خاصی از خلأهای ادعایی حساسیت نشان داده اند و آن موارد، اصولی از قانون اساسی هستند که به جنبه جمهوریت نظام ارتباط پیدا می کنند. اما اصول متعدد دیگری نیز وجود دارند که بر پایه نوع پیشنهادهای این مقاله، آنها نیز محتاج ابهام زدایی هستند: از جمله اصل دوم قانون اساسی که جمهوری اسلامی را نظامی معرفی می کند «بر پایه ایمان به: الف) خدای یکتا (لا اله الا اللّه ) و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر او، ب) وحی الهی و نقش بنیادین آن در بیان قوانین، ج) معاد و نقش سازنده آن در سیر تکاملی انسان به سوی خدا، د) عدل خدا در خلقت و تشریع، ه) امامت و رهبری مستمر و نقش اساسی آن در تداوم انقلاب اسلامی؛

و) کرامت و ارزش والای انسان و آزادی توأم با مسؤولیت او در برابر خدا...».

به عنوان نمونه می توان گفت که در مورد بند دوم این اصل یعنی نقش وحی الهی در بیان قوانین، ابهاماتی وجود دارد که نیاز به قانون گذاری از سوی مجلس است. آنچه اینک تحت این عنوان عمل می شود یک نقش حداقلی برای وحی الهی است، که صرفا به مخالفت نداشتن قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی با وحی الهی بسنده کرده است، در حالی که این بند از اصل دوم قانون اساسی نقشی بنیادین برای وحی الهی در بیان قوانین قائل است و این بند نه درست تبیین شده است و نه به شکل کاملی به اجرا درآمده است.

همچنین می توان به اصل هشتم قانون اساسی اشاره کرد که می گوید: «در جمهوری اسلامی ایران دعوت به خیر، امر به معروف و نهی از منکر وظیفه ای است همگانی و متقابل برعهده مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت، شرایط و حدود و کیفیت آن را قانون معین می کند.» به نظر می رسد که این اصل یکی از اصول بر زمین مانده قانون اساسی است که هنوز شکل قانونی روشن و جامعی به خود نگرفته است و هم نیاز به وضع قانون و بیان ساز و کار اجرایی آن دارد و هم نیاز به همت عالی همه دست اندرکاران دولت و کشور برای اجرای آن.

3. اینکه درباره اصل یک صد و هفدهم قانون اساسی گفته اند قانونی برای جلوگیری از گرفتار شدن نظام سیاسی در بن بست وجود ندارد، سخنی عجیب است؛ زیرا در خود اصل یک صد و هفدهم بیان شده که اگر در دور اول انتخابات ریاست جمهوری هیچ یک از نامزدها اکثریت مطلق را کسب نکردند، دو نفر از حائزین بیشترین آرا در دور دوم شرکت می کنند. این فرض که در دور دوم همه شرکت کنندگان رأی سفید بدهند بسیار دور از واقع و تقریبا محال است. بنابراین هیچ بن بستی پیش نمی آید.

4. ادعای ناهماهنگی میان مراجع رسیدگی کننده به عدم کفایت یا تخلف رئیس جمهوری با مسؤولیت وی در برابر ملت و مجلس و رهبری، ادعایی بی دلیل و خلاف واقع است.

5 . آنچه در قانون اساسی به عنوان اختیارات رهبری آمده در واقع بخشی از اختیارات وی است؛ زیرا اگر آن را به عنوان سقف اختیارات رهبری در نظر بگیریم، آنگاه مفهوم ولایت مطلقه که در اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی به آن تصریح شده است، بی معنا می شود. بنابراین از این جهت نیز ابهامی وجود ندارد تا نیازمند قانون گذاری عادی باشد.

6 . نسبت حق نظارت قوه قضائیه بر حسن اجرای قوانین که در اصل 156 قانون اساسی آمده است با حق نظارت قوه مقننه در خود قانون اساسی روشن شده است و اگر نویسندگان مقاله به اصول دیگر قانون اساسی توجه می کردند، این ابهام برطرف می شد. در اصل یک صد و هفتاد و چهارم قانون اساسی چنین آمده است: «براساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری، سازمانی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» زیرنظر رئیس قوه قضائیه تشکیل می گردد. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین می کند.» قانون تفصیلی مربوط به وظایف و اختیارات سازمان بازرسی کل کشور نیز به تصویب مجلس شورا رسیده است. از طرف دیگر حیثیت نظارت این دو قوه بر حسن اجرای امور و قوانین در کشور متفاوت است. مجلس شورای اسلامی در نظارت خود حداکثر می تواند برخورد سیاسی کند و مقامی را مورد سؤال قرار دهد یا وی را استیضاح کند، اما احقاق حقوق پایمال شده احتمالی از عهده مجلس خارج و وظیفه قوه قضائیه است. حیثیت نظارتی قوه قضائیه حیثیت حقوقی است و به احقاق حق منجر می شود.

7. اینکه می گویند در مورد مجمع تشخیص مصلحت نظام نیازهای قانونی وجود دارد، سخن درستی است، اما مرجع قانون گذاری برای مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی نیست، بلکه خود مجمع تشخیص مصلحت است که مصوبات آن پس از تأیید رهبری قانونی است. در اصل یک صد و دوازدهم قانون اساسی این مطلب به صراحت آمده است. توضیح مفاهیمی که در قانون اساسی آمده است نیز برعهده شورای نگهبان است که براساس قانون، مفسر قانون اساسی است. نقش قانون گذاری مجلس شورای اسلامی، در مواردی که صلاحیت قانون گذاری در مورد آنها را دارد، تعیین کننده ساز و کار اجرایی قانون اساسی است و نباید جایگزین تفسیر آن بشود. بنابراین اگر مفهومی مانند «معضلات نظام» در بند هشتم از اصل یک صد و دهم نیازمند توضیح باشد، وظیفه شورای نگهبان است که آن را توضیح دهد، و اگر برای ساز و کار اجرایی آن نیازمند قانون باشد، به دلیل آنکه مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام است، براساس اصل یک صد و دوازدهم وظیفه قانون گذاری برای آن برعهده خود مجمع تشخیص مصلحت است. بنابراین بر مبنای قانون اساسی این یک خطای حقوقی است که مجلس شورای اسلامی بخواهد برای مجمع تشخیص مصلحت نظام قانون گذاری کند. از اینجا این بحث نیز روشن می شود که آیا مجمع تشخیص مصلحت نظام می تواند قانون گذار باشد یا نه، که پاسخ مثبت است، البته در محدوده اختیارات آن، یعنی تدوین سیاست های کلی نظام، تشخیص مصلحت در موارد اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نباشد و سایر مواردی که رهبری به آن ارجاع دهد [1]

8 . اظهارات برخی اعضای شورای نگهبان نمی تواند مستند این سخن قرار گیرد که حدود اختیارات و محدوده حق نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ابهام دارد. تا زمانی که این اظهارات جنبه قانونی به خود نگیرند نباید در مباحث حقوقی مورد استناد واقع شوند. مصوبات شورای نگهبان، همین طور مجلس شورای اسلامی، براساس اکثریت آرا قانونی می شوند و معمولاً همه قوانین رسمی نیز مخالفانی دارد. وجود مخالف نه مانع از قانونیت آن قانون می شود و نه موجب ابهام در آن. هنگامی که اصل نود و نهم قانون اساسی به روشنی شورای نگهبان را ناظر بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی می داند و تفسیر شورای نگهبان نیز این است که این نظارت عام و استصوابی است و شامل همه مراحل انتخابات می شود، دلیلی ندارد که اظهارات خلاف این تفسیر را به عنوان مستندی برای وجود ابهام در نظر بگیریم. روشن است که پس از پایان یافتن تمام مراحل انتخابات و تأیید نهایی صلاحیت نمایندگان، وظیفه شورای نگهبان در این زمینه پایان پذیرفته است.

9. خلاصه اینکه قانون گذاری برای ساز و کار اجرایی قانون اساسی حق مجلس شورای اسلامی است، جز در مواردی که براساس خود قانون اساسی استثنا شده اند. ولی نباید به بهانه این امر حق تفسیر قانون اساسی را نیز به مجلس واگذارد. همچنین نباید انتظار داشت که مجلس در مواردی که حق ندارد، از جمله در باب وظایف رهبری و محدوده اختیارات وی یا در مواردی که برخلاف قانون اساسی است، قانونی وضع کند.