هرج‌ومرج و ناامنی بازرگانی، بر‌هم‌خوردگی معیشت سنتی ایرانیان، روی‌آوردن به زندگی شهری و نیز مشکلات ناشی از جنگ جهانی اول و حضور و رقابت قدرت‌های اروپایی، عرصه را به قدری برای دولت و ملت ایران تنگ کرد که دولت به تکاپو برای استقراض افتاد. ماجرای اعطای وام از سوی روسیه و انگلیس، حکایت‌های مفصل و جالبی از تاریخ معاصر ما را به خود اختصاص داده است اما جالب‌تر از همه، مخالفت و مقابله گستاخانه استعمارگران با نوسازی اقتصادی و مالی ایران است.
ایرانیان که همیشه برای برون‌رفت از چنگال قدرت‌های رقیب استعماری به نیروی سوم می‌اندیشیدند، در این بحبوحه با اندیشه ایجاد دگرگونی اساسی در مالیه و اقتصاد ایران باز هم به فکر یک نیروی بی‌طرف افتادند و استخدام مورگان شوستر آمریکایی برای رسیدگی و به‌سامان‌درآوردن مالیه ایران به همین مقصود صورت گرفت. یکی از مسائلی که پس از فتح تهران (1327.ق) مطرح شد، بحران مالی و تلاش دولت ایران برای دریافت وام از دولت‌های روس و انگلیس بود.
پیش از این، دولت ایران چند‌بار از دولت‌های روسیه و انگلستان تقاضای وام کرده بود. درخواست‌های مذکور یا با مخالفت آنها یا با شرایط سخت و غیرقابل قبولی روبه‌رو شد که ایران قدرت برآوردن آنها را نداشت. حتی تلاش دولت ایران برای دریافت وامی از شرکت سموئیل و شرکا (Samuel & Co.) و سپس شرکت برادران سلیگمن (Seligman Brothers) نیز با مخالفت دولت‌های روس و انگلیس مواجه شده بود.
اما آنچه مزید بر علت شد، رقابت‌های بین‌المللی دولت‌های اروپایی در دوره صلح مسلح بود که برای مدتی موجب تیرگی روابط سیاسی روس و انگلیس شد. علت این امر، برقراری روابط تازه‌ای میان روسیه و آلمان بود که پس از برکناری ایزولسکی، عاقد قرارداد 1907 و روی کار آمدن سرگی دمیتریویچ سازانوف به‌جای او در وزارت‌خارجه روسیه، صورت گرفت.
سازانوف برخلاف ایزولسکی معتقد بود چنانچه روسیه و آلمان به تفاهمی دست یابند، فرصت مغتنمی برای روسیه فراهم خواهد شد تا با اقدام به تقویت نیروهای نظامی خود، از مسابقه تسلیحاتی دوره صلح مسلح عقب نماند. بنابراین در نوامبر 1910.م، نشستی با حضور ویلهلم دوم و نیکولای دوم در پوتسدام صورت گرفت و چند ماه بعد، در بیستم اوت 1911.م، قرارداد پوتسدام بین آلمان و روسیه به امضا رسید.
به موجب این قرارداد روسیه در پروژه راه‌آهن بغداد، با آلمان مخالفت نمی‌کرد و در عوض، آلمان منافع ویژه روس‌ها را در شمال ایران در زمینه ایجاد خطوط راه‌آهن، جاده‌ها و تاسیسات تلگراف به رسمیت می‌شناخت. همچنین به موجب این قرارداد، آلمان قرارداد 1907.م روس و انگلیس را به رسمیت می‌پذیرفت. قرارداد پوتسدام اگرچه روابط روسیه و انگلستان را دچار مشکل کرد، اما مانع از پرداخت وام از طرف انگلستان به ایران نشد.
سرانجام در اوایل سال 1911.م پس از موافقت ایران مبنی بر پرداخت بدهی‌های خود به روسیه ظرف 15 سال با بهره هفت‌درصد، دولت روسیه با پرداخت وامی از طرف بانک شاهنشاهی انگلیس به ایران موافقت کرد و در تاریخ هشتم مه 1911.م قرارداد اعطای وام میان نماینده بانک شاهنشاهی انگلیس در ایران و نماینده دولت ایران امضا شد.
به موجب این قرارداد، بانک شاهنشاهی وامی به مبلغ یک‌میلیون‌و 250 هزار لیره با بهره پنج‌درصد به دولت ایران می‌داد که وثیقه و ضمانت بازپرداخت آن عایدات گمرکات ایران بود. موارد مصرف این وام، به‌طور عمده پرداخت حقوق عقب‌افتاده قوای نظامی و ژاندارمری و نمایندگان ایران در خارج از کشور و نیز خرید اسلحه تعیین شد. در برابر وام مذکور، عایدات خلیج‌فارس و بنادر بوشهر، لنگه، محمره، بندرعباس و اهواز و نیز عایدات تلگرافخانه تا ژانویه 1929.م در گرو قرار گرفت و دولت ایران موظف به پرداخت 62 هزار و 500 لیره طلا در سال بابت سود این وام به بانک شاهنشاهی شد.
استخدام مستشاران خارجی برای بازسازی تشکیلات اداری - مالی و سازمان نظامی کشور، نه‌تنها در برنامه دولت‌هایی که پس از فتح تهران تشکیل شدند، مطرح شده بود بلکه اساسا یکی از شرایط موافقت دولت‌های روس و انگلیس با اعطای وام به ایران، استخدام مستشاران خارجی جهت اصلاح امور مالی بود. این مساله در برنامه دولت مستوفی که در سی‌ویکم ژوئیه 1910.م به مجلس ارائه شد نیز مطرح شد.
در این هنگام دولت ایران از نظر وضع مالی، تنظیم بودجه کشور، اخذ مالیات‌ها و دریافت وام از کشورها و منابع خارجی وضعیت مساعدی نداشت و ضمنا به علت حضور نیروهای بیگانه در کشور، هرج‌ومرج ایالات و ولایات و برخوردارنبودن از تشکیلات منظم اداری - مالی و سازمان نظامی، در موقعیت نامطلوبی به‌سر می‌برد. برای رفع این معضلات، دولت ایران درصدد برآمد جهت اصلاح وزارت مالیه از فرانسویان، برای تشکیل ژاندارمری از ایتالیایی‌ها و برای اداره قشون از اتریش استفاده کند.
اما چون استخدام کارشناسان مورد نیاز از کشورهای مزبور با مخالفت سن‌‌پترزبورگ و لندن مواجه شد، دولت ایران تصمیم گرفت برای استخدام کارشناس مالی از کشوری بزرگ و درعین‌حال بی‌طرف اقدام کند. در نتیجه مجلس پس از مذاکرات مفصل، به دولت پیشنهاد کرد درباره استخدام مستشار مالی با دولت آمریکا مذاکره کند زیرا در این زمان دولت آمریکا یک دولت معظم اروپایی نبود و در ایران مصالح سیاسی نداشت.
ازاین‌رو انگلیسی‌ها نسبت به تصمیم دولت ایران مبنی بر استخدام مستشاران آمریکایی روی خوش نشان دادند و حتی از آن در سن‌‌پترزبورگ دفاع کردند. نراتوف (کفیل وزارت امورخارجه روسیه)، ضمن اکراه از تسلیم‌شدن در برابر ایران، با بی‌میلی به این کار تن داد. رومان روزن، سفیر روسیه در واشنگتن، طی یادداشتی به وزارت امورخارجه آمریکا، اظهار علاقه و امیدواری کرد دولت آمریکا دعوت ایران را نپذیرد و مستشار به تهران نفرستد.
پس از جلب موافقت روسیه و انگلستان، دولت ایران در دسامبر 1910.م به وسیله علیقلی‌خان نبیل‌الدوله، کاردار سفارت ایران در واشنگتن، تقاضای خود مبنی بر استخدام کارشناسانی جهت خزانه‌داری ایران را تسلیم دولت آمریکا کرد و وزیرخارجه آمریکا نیز به نبیل‌الدوله وعده داد صمیمانه دراین‌باره اقدام خواهد کرد.
دولت آمریکا پس از اطلاع از موافقت بریتانیا با این امر، نسبت به معرفی کارشناسان موردنیاز ایران اقدام کرد؛ البته بدون‌آنکه در شرایط استخدام آنها دخالتی کند. مورگان شوستر بنا به توصیه تافت، رئیس‌جمهوری آمریکا، برای این کار معرفی شد و سپس قراردادی بین شوستر و دولت ایران به امضا رسید. وی در دوازدهم مه 1911.م در راس هیاتی از کارشناسان مالی وارد تهران شد و به‌عنوان خزانه‌دار کل ایران، کار خود را آغاز کرد. اعضای هیات شوستر عبارت بودند از: دیکی (Bruce G. Dickey)، کارشناس مالیاتی، کرنز (Frank S. Cairns) و مک‌کاسکی (Charles I. Mccaskey)، کارشناسان مسائل گمرکی و هیلز (Ralph M. Hills) متخصص در امور ممیزی و حسابداری.
میزان حقوق پرداختی از سوی دولت ایران به افراد مذکور، به این گونه بود: مک‌کاسکی چهارهزار دلار، هیلز سه‌هزاروپانصد دلار، کرنز دوهزار دلار، دیکی دوهزاروپانصد دلار و شوستر شش‌هزار دلار.ورود هیات آمریکایی به تهران با موضوع استقراض از بانک شاهنشاهی مقارن بود. مرنار (Mornard) بلژیکی، مدیرکل گمرکات ایران، تلاش می‌کرد مصارف استقراض را تحت‌اختیار خود بگیرد؛ اما پس‌ازآنکه مجلس لایحه نظارت شوستر بر مصرف وجوهات قرضه بانک شاهنشاهی را تصویب کرد، از نفوذ مرنار کاسته شد و این جریان موجب کارشکنی‌های آینده وی ضد شوستر شد.
همچنین روس‌ها که از فعالیت شوستر نگران بودند، به مخالفت با وی برخاستند زیرا بهبود وضع اقتصادی دولت ایران، با سیاست و منافع آنها مغایرت داشت. روس‌ها همواره در تلاش بودند ایران را تحت‌فشار مالی قرار دهند، بلکه بتوانند با اعطای وام‌های مختلف، امتیاز بیشتری در ایران به‌دست آورند.
علاوه‌برآن، برخی از مقامات و درباریان که به ولخرجی، دزدی و بی‌قانونی عادت کرده بودند، از اقدامات شوستر رنجیده‌خاطر شدند. ازاین‌رو پس از مدت کوتاهی، مخالفت‌ها با شوستر و همکاران او به‌تدریج آغاز شد، با این‌حال اکثر قریب به اتفاق مجلس (اعم از دموکرات‌ها و اعتدالیون) از اصلاحات مالی شوستر جانبداری می‌کردند.
